Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 08.05.1989, Az.: BVerwG 7 B 58/89

Die Klägerin, die im Wintersemester 1975/76 ihr Studium für das Lehramt für die Sekundarstufe II begonnen hatte, unterzog sich seit dem Herbst 1980 der Ersten Staatsprüfung. Die Teilprüfung in ihrem ersten Fach (Deutsch) bestand sie 1981 in der Wiederholung mit der Note "ausreichend", die Teilprüfung in ihrem zweiten Fach (Sport) bestand sie 1983 mit der Note "befriedigend"; die Teilprüfung im Fach Erziehungswissenschaft bestand sie weder in der Erstprüfung im Frühjahr 1982 noch in der Wiederholungsprüfung im Herbst 1982. Ihren Antrag auf Zulassung zur zweiten Wiederholungsprüfung lehnte das beklagte Prüfungsamt ab (zuletzt durch Bescheid vom 20. Februar 1984, bestätigt durch Widerspruchsbescheid vom 14. März 1984).

Mit ihrer Klage, den Beklagten unter Aufhebung der bezeichneten Bescheide zu verpflichten, sie zur zweiten Wiederholungsprüfung im Fach Erziehungswissenschaften zuzulassen, hatte die Klägerin in den Vorinstanzen keinen Erfolg. Nach Auffassung des Berufungsgerichts hat der Beklagte von seiner Befugnis, in Ausnahmefällen eine zweite Wiederholungsprüfung zuzulassen, im vorliegenden Fall zu Recht keinen Gebrauch gemacht.

Mit ihrer Beschwerde wendet sich die Klägerin dagegen, daß das Berufungsgericht die Revision nicht zugelassen hat. Sie meint, die Revision müsse zugelassen werden, weil die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung habe (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO) und weil das Urteil des Berufungsgerichts auf einem Verfahrensmangel beruhe (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Keiner dieser Zulassungsgründe liegt indessen vor.

Für grundsätzlich klärungsbedürftig hält die Beschwerde die Frage, "ob noch im Jahre 1984 die Nichtzulassung zu einer zweiten Wiederholungsprüfung und damit das endgültige Nichtbestehen der Ersten Staatsprüfung auf eine im Jahre 1976 ... ohne ausreichende gesetzliche Grundlage erlassene Prüfungsordnung gestützt werden kann". Damit hebt sie darauf ab, daß die Zulassung zu einer zweiten Wiederholungsprüfung in der Ordnung der Ersten Staatsprüfung für das Lehramt für die Sekundarstufe II vom 13. Februar 1976 (Ministerialblatt NW. S. 396) - im folgenden: Prüfungsordnung 1976 - geregelt ist, bei der es sich um eine aufgrund der Ermächtigung des § 26 des Lehrerausbildungsgesetzes - LABG - vom 29. Oktober 1974 (GV.NW. S. 1062) ergangene "Verwaltungsverordnung" des Kultusministers handelt. Die Frage nach der gesetzlichen Grundlage würde sich in einem Revisionsverfahren indessen nur dahingehend stellen, ob die Zulassung zu einer zweiten Wiederholungsprüfung vom Gesetzgeber selbst geregelt sein muß; falls diese Frage bejaht wird, würde sich die weitere Frage stellen, ob das Fehlen einer gesetzlichen Regelung dazu führt, daß die Klägerin die Zulassung zu einer zweiten Wiederholungsprüfung beanspruchen kann. Diese Fragen lassen sich jedoch, ohne daß es dazu der Durchführung eines Revisionsverfahrens bedarf, ohne weiteres beantworten: Sie sind zu verneinen. Die Fragen vermögen deshalb der Rechtssache keine grundsätzliche Bedeutung im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO zu verleihen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zum Gesetzesvorbehalt im Prüfungsrecht muß der Gesetzgeber Ziel und Inhalt der Berufsausbildung in den Grundzügen selbst bestimmen (BVerwGE 57, 130 <138>[BVerwG 01.12.1978 - 7 C 68/77]). Die Regelung der Einzelheiten des Prüfungsverfahrens einschließlich des Wiederholungsverfahrens gehört dagegen nicht zu den dem Gesetzgeber vorbehaltenen Leitentscheidungen (BVerwGE 65, 323 <326>[BVerwG 18.05.1982 - 7 C 24/81]; Senatsbeschluß vom 23. Mai 1985 - BVerwG 7 B 113.85 - Buchholz 421.0 Prüfungswesen Nr. 211; die Verfassungsbeschwerde gegen die letztgenannte Entscheidung wurde vom Bundesverfassungsgericht mangels hinreichender Erfolgsaussichten nicht zur Entscheidung angenommen, Beschluß vom 14. November 1985 - 1 BvR 1128/85 -). Aber selbst wenn man davon ausgeht, daß der Gesetzgeber seinem Regelungsauftrag mit dem Lehrerausbildungsgesetz nicht in vollem Umfang gerecht geworden ist, vermag dies der Klage nicht zum Erfolg zu verhelfen. Denn eine fehlende gesetzliche Regelung bezüglich des Prüfungsverfahrens hat jedenfalls nicht zur Folge, daß eine nicht bestandene Prüfung mehr als einmal wiederholt werden kann.

Sofern die Beschwerde beanstanden will, daß die Prüfungsordnung 1976 nur als "Verwaltungsverordnung" ohne Rechtssatzqualität erlassen worden ist, bestehen in der Tat Bedenken. Auch wenn die Prüfungsordnung als Rechtsverordnung hätte erlassen werden müssen, wie dies inzwischen mit der Lehramtsprüfungsordnung I vom 22. Juli 1981 (GV.NW. S. 430) geschehen ist, eröffnet dies der Klägerin jedoch keine weitere Wiederholungsprüfung. Es ist feststehende Rechtsprechung, daß eine Regelung, der die nach neuerer Rechtserkenntnis aus rechtsstaatlichen Gründen erforderliche Rechtssatzqualität fehlt, zur Vermeidung eines aus rechtsstaatlichen Gründen nicht erträglichen Zustandes jedenfalls für eine Übergangszeit weiter anzuwenden ist. So verhält es sich hier. Die Nichtanwendung der Prüfungsordnung 1976 bis zum Erlaß der Lehramtsprüfungsordnung I von 1981 hätte das Prüfungswesen in diesem Bereich zum Erliegen gebracht; einer ausnahmslosen Nichtanwendung ab Inkrafttreten der Lehramtsprüfungsordnung I stand der Vertrauensschutz derer entgegen, die sich bei ihren Studien auf die Prüfungsordnung 1976 eingestellt hatten. Der Verordnunggeber der Lehramtsprüfungsordnung I hat mit den Übergangsvorschriften in § 53, denen auch die Klägerin unterfällt, aus den neueren Rechtserkenntnissen der Rechtsprechung in rechtsstaatlich nicht angreifbarer Weise die Konsequenzen gezogen. Die bisherige Regelung für die Übergangsfälle aufrechtzuerhalten, war um so weniger bedenklich, als die hier in Frage stehende Vorschrift über die Zulassung zu einer zweiten Wiederholungsprüfung (§ 23 Abs. 3 Satz 5 der Prüfungsordnung 1976) aus sachlich-rechtlichen Gründen nicht zu beanstanden ist.

Die Beschwerde meint ferner, das Urteil des Berufungsgerichts beruhe auf dem Verfahrensmangel der Verletzung der Aufklärungspflicht (SS 86, 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO); das Berufungsgericht habe es unterlassen aufzuklären, welche Verwaltungsübung sich beim Beklagten hinsichtlich der Zulassung zu zweiten Wiederholungsprüfungen herausgebildet habe. Diese Rüge ist unbegründet.

Die Klägerin hatte in ihrer Klageschrift vom 22. März 1984 gefordert, daß der Beklagte die Richtlinien bekanntgibt, nach denen das Ermessen bei der Zulassung zur zweiten Wiederholungsprüfung ausgeübt wird, und daß er weiter darlegt, daß diese Richtlinien in allen Einzelfällen angewandt worden sind. Der Beklagte hatte bereits in dem angefochtenen Bescheid vom 20. Februar 1984 ausführlich die Grundsätze dargestellt, nach denen er bei dieser Entscheidung verfährt. Im Widerspruchsbescheid vom 14. März 1984 hatte er ergänzend mitgeteilt, daß diese Grundsätze die Grundlage für die Entscheidungen aller ähnlichen Anträge gewesen seien. In der Klageerwiderung vom 27. April 1984 hatte er ausgeführt, er habe alle entsprechenden Fälle vom Sommersemester 1982 bis zum Sommersemester 1983 noch einmal überprüft; diese Überprüfung habe ergeben, daß durchgängig nach den bezeichneten Ermessensrichtlinien entschieden worden sei. Zu den Fällen, auf die die Klägerin sich schon in einer anderen Klage gegen den Beklagten - Aktenzeichen des Verwaltungsgerichts Köln 6 K 5538/83 - als "Vergleichsfälle" berufen hatte (die Fälle C. S. und M.-L. W.-E.), hatte er in der Klageerwiderung vom 5. Dezember 1983 in jenem Verfahren ausführlich Stellung genommen und dargelegt, aus welchen Gründen die Anwendung der Ermessensrichtlinien dort zu einem anderen Ergebnis geführt hatte. Als Beispiel dafür, daß auch in anderen Fällen als dem der Klägerin die Zulassung zur zweiten Wiederholungsprüfung verweigert worden war, hatte er auf einen ebenfalls beim Verwaltungsgericht Köln anhängigen Fall verwiesen. Schon das Verwaltungsgericht hatte deshalb in seinem Urteil ausgeführt, eine Verwaltungsübung des Beklagten, derzufolge in Fällen wie dem der Klägerin eine Zulassung zur zweiten Wiederholungsprüfung erfolgte, könne nicht festgestellt werden.

Im Berufungsverfahren hat sich der Prozeßbevollmächtigte der Klägerin ausführlich mit dem angefochtenen Bescheid des Beklagten und den Ermessensrichtlinien auseinandergesetzt, die er für rechtswidrig hält. Eine Anregung zu weiteren Ermittlungen hat er dem Berufungsgericht nicht gegeben. Auch in der mündlichen Verhandlung vor dem Berufungsgericht hat er ausweislich der Sitzungsniederschrift vom 12. Januar 1989 einen Beweisantrag nicht gestellt, so daß die Vermutung naheliegt, auch er habe weitere Ermittlungen nicht für notwendig gehalten.

Unter diesen Umständen ist nicht ersichtlich, inwiefern sich dem Berufungsgericht die Notwendigkeit weiterer Sachaufklärung hätte aufdrängen sollen, zumal da keinerlei Anhaltspunkte dafür vorlagen, daß beim Beklagten - entgegen dessen ausdrücklichen Erklärungen - eine Verwaltungsübung bestanden haben könnte, Anträge auf Zulassung zur zweiten Wiederholungsprüfung entgegen den eigenen Ermessensrichtlinien zu bescheiden. Von einer Verletzung der Aufklärungspflicht kann bei dieser Sachlage keine Rede sein.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO, [...].