Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.06.1992, Az.: BVerwG 7 C 5/92

1. Die Klägerin kann die Abwicklungsentscheidung nicht mit der Anfechtungsklage angreifen, weil diese kein Verwaltungsakt ist (vgl. § 42 Abs. 1 VwGO). Vielmehr handelt es sich um eine allein auf den verwaltungsinternen Bereich zielende Organisationsentscheidung. Zu diesem Schluß zwingen Sinn und Zweck der maßgeblichen Normen des Einigungsvertrages und seiner Anlage I.

Art. 13 EV befaßt sich mit dem Übergang von Einrichtungen der öffentlichen Verwaltung und Rechtspflege im Beitrittsgebiet. Er bestimmt in Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 Satz 2, daß die Landesregierung oder die zuständige oberste Bundesbehörde - je nachdem, wem die Einrichtungen nach den jeweils vorausgehenden Sätzen unterstehen - die Überführung oder Abwicklung regeln. Die Auswirkungen dieser Organisationsentscheidungen auf die betroffenen Arbeitnehmer ergeben sich aus Art. 20 Abs. 1 EV in Verbindung mit Anlage I, Kap. XIX, Sachgeb. A, Abschn. III, Nr. 1 Abs. 2 und 3. Danach bestehen die Arbeitsverhältnisse der Bediensteten überführter Einrichtungen mit dem Bund oder den Ländern, je nach Zuständigkeit, fort. Die Arbeitsverhältnisse der übrigen Arbeitnehmer ruhen vom Tage des Wirksamwerdens des Beitritts an. Dieser Zeitpunkt kann nach der amtlichen Fußnote 2 zu Abs. 2 Satz 2 der oben erwähnten Bestimmungen der Anlage I um bis zu drei Monate hinausgeschoben werden, wenn eine "Entscheidung nach Art. 13 Abs. 2" bis zum Tage des Wirksamwerdens des Beitritts nicht möglich ist. Bis dahin gilt dieselbe Regelung wie für Bedienstete überführter Einrichtungen. Die Voraussetzungen, unter denen eine Einrichtung abgewickelt werden darf, nennt der Einigungsvertrag nicht ausdrücklich. Sie ergeben sich aber aus der Wortwahl der Vertragsparteien, dem Normzusammenhang und den tatsächlichen Umständen, die Grund der Regelungen waren.

Das Bundesverfassungsgericht hat klargestellt, daß die Abwicklung einer Einrichtung nach rechtlichem Sprachgebrauch ihre Auflösung voraussetzt. Eine Übertragung auf einen anderen Hoheitsträger reicht nicht aus; die Einrichtung darf als organisatorische Einheit nicht fortbestehen (BVerfGE 84, 133 (150 ff.) [BVerfG 24.04.1991 - 1 BvR 1341/90]). Daraus folgt, daß die Entscheidung aufgaben-, nicht aber personenorientiert zu treffen ist; denn die Abschaffung einer Verwaltungseinrichtung setzt wiederum voraus, daß die von ihr erbrachten Leistungen als öffentliche Aufgaben entfallen, sei es unmittelbar durch die neue Rechtsordnung, sei es durch beitrittsbedingte Planungsmaßnahmen oder Strukturveränderungen (OVG Berlin, Beschluß vom 24. Juni 1991 - 8 S 79/91 - LKV 1991, 343 (345); Günther, DÖD 1991, 221 (223)). Ausgehend von dieser Erkenntnis spricht auch das Bundesverfassungsgericht in diesem Zusammenhang von den "nicht mehr benötigten Verwaltungseinrichtungen" oder "Einrichtungen" (a.a.O. S. 151, 152) und betont dabei, daß es gerade dieser infolge des Beitritts fehlende Bedarf ist, der die gesetzlich angeordneten Auswirkungen der Abwicklung auf die Arbeitsverhältnisse verfassungsrechtlich rechtfertigt.

Ist die Abwicklungsentscheidung somit allein am Behördenbedarf auszurichten, kann sie nicht als Verwaltungsakt im Sinne des § 35 VwVfG begriffen werden. Zwar führt sie unabhängig von dem ihr zugrundeliegenden Prüfprogramm ohne weiteren Zwischenschritt zur gesetzlichen Konsequenz der "Warteschleife". Nicht jede direkte Folge hoheitlichen Handelns kann diesem aber im Sinne einer unmittelbaren, nämlich gezielten Rechtswirkung nach außen zugeordnet werden. Andernfalls wäre eine Abgrenzung zwischen bloßen Rechtsreflexen und gezielten Rechtswirkungen nicht möglich. Eine solche Abgrenzung wird aber durch den Begriff der "Regelung" in § 35 VwVfG zwingend vorausgesetzt. Die damit bereits vorgegebene Finalität wird durch die gesetzliche Forderung verdeutlicht, daß die hoheitliche Maßnahme auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen "gerichtet" sein muß (Stelkens/Bonk/Leonhardt, VwVfG, 3. Aufl. 1990, Rn. 70 zu § 35 mit weiteren Nachweisen; BVerwG, Urteil vom 20. Mai 1987 - BVerwG 7 C 83.84 - BVerwGE 77, 268 (271) [BVerwG 20.05.1987 - 7 C 83/84]). Gerade an dieser Intention der Abwicklungsentscheidung fehlt es im Hinblick auf die von der gesetzlichen Ruhensfolge betroffenen Arbeitnehmer (so auch zu Recht OVG Berlin, Beschluß vom 2. Dezember 1991 - 4 S 36/91 - LKV 1992, 96 (97); Arbeitsgericht Berlin, Urteil vom 20. Juni 1991 - 98 Ca 9794/90 - LKV 1992, 100 (102)).

Dem läßt sich nicht entgegenhalten, daß Zweck der Regelungen des Einigungsvertrages auch die Entlastung der öffentlichen Hand durch Verringerung des übersetzten Personalbestandes gewesen sei (so Germelmann, NZA 1992, 207 (208)). Dies trifft sicherlich zu und wird auch durch Äußerungen des seinerzeitigen Bundesinnenministers bei der ersten Lesung des Einigungsvertragsgesetzes belegt (Verhandlungen des Deutschen Bundestages - 11. Wahlperiode - 222. Sitzung, S. 17493). Das ändert jedoch nichts daran, daß die Abwicklung von Einrichtungen nicht den Personalabbau zum Gegenstand hat, sondern eine Behördenausdünnung infolge des Wegfalls öffentlicher Aufgaben mit der zwangsläufigen Konsequenz einer Personalverringerung. Verdeutlicht wird dies durch den Umstand, daß die arbeitsrechtlichen Folgen der Abwicklung durch den Einigungsvertrag an anderer Stelle abschließend geregelt und damit aus dem Entscheidungsprogramm für die eigentliche Organisationsmaßnahme ausgegliedert werden. Gestützt wird ein solches Verständnis der Normen auch durch die Gesetzessystematik. Während die Absätze 2 und 3 der oben erwähnten dienstrechtlichen Vorschriften der Anlage I zum Einigungsvertrag die durch Gesetz eintretenden arbeitsrechtlichen Folgen einer allein auf die Verwaltungsorganisation gerichteten Abwicklung regeln, schafft der daran anschließende Absatz 4 zusätzliche Kündigungsmöglichkeiten, mit denen der durch die Wiedervereinigung entstandenen besonderen Situation Rechnung getragen werden soll. Allein in diesem Rahmen haben die Behörden personalgerichtete Entscheidungen zu treffen, wobei insbesondere der Gesichtspunkt des Personalabbaus ausschlaggebend sein kann (vgl. die Nrn. 2 und 3 des Absatzes 4).

Daß nur das vorstehend dargelegte Verständnis den Regelungen des Einigungsvertrages und seiner Anlage I gerecht wird, zeigt auch der bereits vom Verwaltungsgericht in dem angegriffenen Urteil erwähnte Umstand, daß die Abwicklung automatisch eintritt, wenn keine Überführungsentscheidung getroffen wird. Betrachtet man ausschließlich den Wortlaut des Art. 13 Abs. 1 Satz 4 und Abs. 2 Satz 2 EV, scheint zwar in beiden Fällen eine ausdrückliche Entscheidung notwendig zu sein; denn danach sind sowohl die Überführung als auch die Abwicklung "zu regeln" (darauf berufen sich Helkenberg, PR 1991, 364 (365) und das Arbeitsgericht Berlin, Urteil vom 3. Juni 1991 - 63 Ca 10310/90 - PR 1991, 387). Ein solches, allein am Wortlaut des Art. 13 EV orientiertes Verständnis läßt allerdings den Regelungszusammenhang mit den oben erläuterten Vorschriften über die Auswirkungen der Abwicklung auf die Beschäftigten außer acht. Danach ruhen die Arbeitsverhältnisse mangels Überführung vom Tage des Wirksamwerdens des Beitritts an, auf jeden Fall aber drei Monate später. Diese gesetzliche Folge tritt damit immer dann ein, wenn es an einer positiven Organisationsentscheidung fehlt, also auch im Falle bloßer Untätigkeit der Behörden. Dies war auch die Auffassung der Bundesregierung im Gesetzgebungsverfahren (vgl. die Erläuterungen der Bundesregierung zum Einigungsvertrag, BR-Drucks. 605/90 S. 179). Ruhen die Arbeitsverhältnisse aber bei bloßer Nicht-Überführung, kann dies nur bedeuten, daß auch bezüglich der Verwaltungseinrichtung als solcher organisatorische Rechtsfolgen ausgelöst werden, die Einrichtung mithin in das Stadium der Abwicklung gerät; denn eine Verwaltungseinrichtung ist - wie das Verwaltungsgericht Berlin zutreffend ausführt (Beschluß vom 20. Februar 1991 - 7 A 25/91 - LKV 1991, 173 (174)) - ohne Personal nicht vorstellbar. Eine Zusammenschau von Art. 13 und 20 EV nebst den erwähnten dienstrechtlichen Vorschriften der Anlage I läßt daher keinen anderen Schluß zu, als daß eine Abwicklung der von diesen Vorschriften erfaßten Einrichtungen nur durch ihre Überführung bis zu dem maßgeblichen Stichtag (3. Oktober 1990, spätestens drei Monate später) zu verhindern ist, die Abwicklung also keine hierauf gerichtete negative, sondern nur das Fehlen einer auf die Überführung gerichteten positiven Entscheidung oder eines entsprechenden konkludenten Handelns voraussetzt. Da bloßes Unterlassen aber keine Regelung im Sinne des § 35 VwVfG sein kann, drängt es sich auf, auch einer im Rahmen des Gesetzes ausdrücklich getroffenen Abwicklungsentscheidung keinen Regelungscharakter beizumessen, es sei denn, sie hätte - verglichen mit den Normen des Einigungsvertrages - eine überschießende Regelungstendenz. Dafür gibt es im vorliegenden Fall nach den tatsächlichen Feststellungen des Verwaltungsgerichts keinerlei Anhaltspunkte. Der Klägerin sind durch formloses Schreiben vom 13. Dezember 1990 die Abwicklung ihrer Beschäftigungseinrichtung und die Auswirkungen, die sich für sie daraus ergeben, mitgeteilt worden. Die Unterrichtung über die Auflösung geschah offenkundig im Hinblick auf die eintretenden Folgen für das Beschäftigungsverhältnis. Diese wurden dadurch aber nicht gegenüber der Klägerin "geregelt".

Schließlich entsprächen die Folgen einer Einordnung der Abwicklungsentscheidung als Verwaltungsakt auch nicht dem Sinn und Zweck des Gesetzes. Wie das Bundesverfassungsgericht ausführt (a.a.O. S. 152), ist die "Warteschleifenregelung" erforderlich, weil sich ohne eine sofortige Suspendierung der Arbeitsverhältnisse die nicht mehr benötigten Einrichtungen nicht annähernd so rasch und wirksam abwickeln ließen. Dies wiederum ist nötig, um das Ziel des Einigungsvertrages erreichen zu können, "im Beitrittsgebiet unter sparsamem Umgang mit den nur eingeschränkt verfügbaren öffentlichen Mitteln möglichst rasch eine den gewandelten Anforderungen entsprechende leistungsfähige Verwaltung aufzubauen" (so faßt das OVG Berlin, Beschluß vom 2. Dezember 1991 - 4 S 36/91 - LKV 1992, 96 (98), die Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts, a.a.O., zutreffend zusammen). Mit dieser Zielsetzung wäre es nicht vereinbar, den Arbeitnehmern die Möglichkeit zu eröffnen, durch Einlegung von Rechtsbehelfen den Vollzug der Abwicklung selbst zu behindern; denn jeder Rechtsbehelf gegen eine als Verwaltungsakt ergangene Abwicklungsentscheidung hätte aufschiebende Wirkung, und zwar nicht bezogen auf die Änderung des Arbeitsverhältnisses, sondern auf die Auflösung der Einrichtung selbst. Daß der Gesetzgeber das nicht gewollt hat, liegt auf der Hand (so zu Recht OVG Berlin, a.a.O.).

Zur Annahme einer die Rechte der Klägerin unmittelbar betreffenden Regelung zwingt den erkennenden Senat auch nicht die Bindungswirkung der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Einigungsvertrag. Allerdings lassen mehrere Passagen dieses Urteils erkennen, daß das Gericht der Abwicklung die Qualität eines Verwaltungsakts beigemessen hat. So spricht es nicht nur von der "unmittelbaren Rechtswirkung dieser Entscheidung" gegenüber den Beschäftigten (a.a.O., S. 149 f.) oder vom Arbeitsplatzverlust als "unmittelbare" Folge der Entscheidung über die Abwicklung (a.a.O., S. 148); darüber hinaus hat es - was nur bei Annahme eines Verwaltungsakts verständlich ist (vgl. § 9 VwVfG) - die Normen des Verwaltungsverfahrensgesetzes als maßgeblich für die Form und die Bekanntgabe der Abwicklungsentscheidung angesehen (a.a.O., S. 151).

§ 31 Abs. 1 des Bundesverfassungsgerichtsgesetzes - BVerfGG - verpflichtet den Senat jedoch nicht, dieser Auffassung zu folgen. Ausführungen des Bundesverfassungsgerichts zur Auslegung und Anwendung einfachen Rechts sind nur insoweit verbindlich, als das Gericht aus dem Verfassungsrecht abzuleitende Maßstäbe hierfür setzt (BVerfGE 40, 88 (94) [BVerfG 10.06.1975 - 2 BvR 1018/74]). Dies ist hinsichtlich der verwaltungsrechtlichen Einordnung einer Abwicklungsentscheidung nicht geschehen (so auch BVerfG, 2. Kammer des Ersten Senats, Beschluß nach § 93 b Abs. 1 BVerfGG vom 2. Februar 1992 - 1 BvR 21/92 -). Es darf jedoch nicht außer acht gelassen werden, daß das Bundesverfassungsgericht Bedenken gegen die Bestimmtheit der einschlägigen Normen des Einigungsvertrages unter Hinweis auf die Regelungen des Verwaltungsverfahrensgesetzes zurückgestellt hat (a.a.O., S. 151) und mit demselben Argument Vorbehalte im Hinblick auf die notwendige Gewährleistung effektiven Rechtsschutzes ausräumt (a.a.O., S. 159). Diese Ausführungen entfalten zwar im Hinblick auf die Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes keine Bindungswirkung im Sinne des § 31 Abs. 1 BVerfGG, weil die einfach-rechtliche Subsumtion nicht aus Maßstäben der Verfassung abgeleitet, sondern ihr Ergebnis an verfassungsrechtlichen Erfordernissen gemessen wird. Eine danach zulässige abweichende Subsumtion muß aber den verfassungsrechtlichen Anforderungen genügen, die das Bundesverfassungsgericht für seine einfach-rechtliche Ableitung gesetzt hat.

Mißt man daran die Auffassung des erkennenden Senats, ergeben sich verfassungsrechtliche Bedenken weder unter dem Gesichtspunkt der Bestimmtheit noch unter dem der Gewährung effektiven Rechtsschutzes. Zwar führt die Bewertung der Abwicklung als reine Organisationsentscheidung dazu, daß die - am 3. Oktober 1990 im Beitrittsgebiet in Kraft getretenen - Vorschriften des Verwaltungsverfahrensgesetzes keine Anwendung finden. Daraus ergibt sich aber kein verfassungswidriges "Verfahrensdefizit". Soweit es um die Bekanntgabe der Abwicklungsentscheidung geht - weitere Verfahrenserfordernisse brauchen im Hinblick auf die Bestimmtheit der Normen des Einigungsvertrages nach der hier vertretenen einfach-rechtlichen Auffassung nicht erfüllt zu werden, weil die Abwicklungsentscheidung als solche keine Rechte des Arbeitnehmers regelt, sondern für ihn nur Folgen auslöst -, fordert auch das Arbeitsrecht eine Mitteilung über die eintretende Änderung des Arbeitsverhältnisses (Arbeitsgericht Berlin, Urteil vom 20. Juni 1991, a.a.O., S. 103 mit weiteren Nachweisen). Soweit der effektive Rechtsschutz in Rede steht, bieten diesen die Arbeitsgerichte, welche die Abwicklungsentscheidung - weil sie kein Verwaltungsakt mit entsprechender Tatbestandswirkung ist - ebenso überprüfen können wie anderenfalls die Verwaltungsgerichte; denn die gerichtlichen Kontrollbefugnisse bleiben bei Annahme einer reinen Organisationsentscheidung dieselben, gleichgültig, ob es sich bei der prüfenden Instanz um ein Verwaltungsgericht oder ein Arbeitsgericht handelt. Verfassungsrechtliche Einwände können somit gegen die hier vertretene einfach-rechtliche Auffassung nicht mit Erfolg erhoben werden, im Gegenteil: Die Qualifizierung der Abwicklung als reine Organisationsentscheidung vermeidet eine Spaltung des Rechtsweges und damit den Zwang für die in die "Warteschleife" versetzten Arbeitnehmer, zwei Gerichtsbarkeiten anrufen zu müssen.

2. Den ersten Hilfsantrag der Klägerin auf Feststellung, daß das Bezirksinstitut für Blutspendewesen überführt worden sei, hat das Verwaltungsgericht ebenfalls zu Recht als unzulässig beurteilt. Diese Unzulässigkeit wurzelt in demselben Umstand wie die Unzulässigkeit des Anfechtungsantrages. Die Überführung einer Einrichtung ist aus den unter 1. dargelegten Erwägungen ebensowenig eine Regelung gegenüber den in der Einrichtung Beschäftigten wie die Abwicklung. Beide organisatorischen Maßnahmen sind lediglich tatbestandliche Voraussetzungen für das Ruhen oder Fortbestehen der Arbeitsverhältnisse. Als Tatbestandsmerkmale, von deren Vorliegen die Rechtsbeziehungen zwischen der Klägerin und dem Beklagten abhängig sind, bilden sie kein feststellungsfähiges Rechtsverhältnis (vgl. Redeker/von Oertzen, VwGO, 10. Aufl. 1991, Rn. 3 zu § 43 mit weiteren Nachweisen; Stein/Jonas/Schumann, ZPO, 20. Aufl. 1987, Rn. 27 zu § 256; vgl. zur Betriebsänderung: BAGE 41, 92 (101) [BAG 26.10.1982 - 1 ABR 11/81]).

Unabhängig davon gäbe es auch kein berechtigtes Interesse an der begehrten Feststellung; denn die gerichtliche Vorklärung von Einzelfragen ist nicht notwendig, wenn das streitige Rechtsverhältnis (hier das Fortbestehen des Arbeitsverhältnisses) umfassend zum Gegenstand einer Klage gemacht werden kann und das anzurufende Gericht eine uneingeschränkte Vorfragenkompetenz hat.

3. Der zweite, auf eine Verpflichtung zur Übernahme der Einrichtung gerichtete Hilfsantrag scheitert - versteht man ihn wörtlich - bereits daran, daß die Überführung kein Verwaltungsakt ist. Zu Recht hat das Verwaltungsgericht aber auch einer allgemeinen Leistungsklage mit demselben Ziel den Erfolg versagt. Da das beklagte Land bei der Entscheidung über die Abwicklung oder Überführung der Einrichtung Belange der Klägerin nicht zu beachten hatte, kann dieser auch kein Recht auf Vornahme der Uberführungsentscheidung zustehen.