I.

Die Klägerin hatte für die von ihr im Jahre 1968 auf ihren Omnibuslinien im Nahverkehr unentgeltlich beförderten Kriegs- und Wehrdienstbeschädigten sowie für andere Behinderte eine Erstattung des Fahrgeldausfalles beantragt und ihre gesamten Fahrgeldeinnahmen im Nahverkehr für dieses Jahr mit 17.226.469,22 DM angegeben. Der Beklagte erstattete ihr aus Bundesmitteln 201.501,44 DM (1,23 Prozent der Fahrgeldeinnahmen) und aus Landesmitteln 75.358,26 DM (0,46 Prozent der Fahrgeldeinnahmen). Bei der Berechnung des Erstattungsbetrages hatte der Beklagte von den nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen die darin enthaltene Mehrwertsteuer in Höhe von 844.239,36 DM abgesetzt.

Die Klägerin hat daraufhin Klage erhoben und geltend gemacht, § 4 des Gesetzes über die unentgeltliche Beförderung von Kriegs- und Wehrdienstbeschädigten sowie von anderen Behinderten im Nahverkehr - UnBefG - mache die nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen zur Grundlage des Erstattungsbetrages. Darunter seien die von den Fahrgästen entrichteten Beförderungsentgelte zu verstehen. In diesen sei die Mehrwertsteuer enthalten. Diese dürfe bei der Berechnung der Erstattungsbeträge nicht abgezogen werden.

Die Klägerin hat beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Es meint, der Wortlaut des § 4 UnBefG gebe keinen genauen Aufschluß darüber, ob unter den "nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen" die Brutto- oder Nettoeinnahmen zu verstehen seien. Die Berechtigung des Beklagten, bei der Bemessung des Erstattungsbetrages eine Kürzung um den Betrag der Mehrwertsteuer vorzunehmen, ergebe sich aus dem Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung. Der Beförderungsunternehmer solle nach einer vereinfachten Berechnungsform, die im Einzelfall zu seinen Lasten gehen könne, so gestellt werden, als habe der unentgeltlich beförderte Personenkreis das übliche Fahrgeld entrichtet. In diesem Falle würde der Unternehmer zur Mehrwertsteuer herangezogen. Würde bei der Erstattung die Mehrwertsteuer berücksichtigt, so träte zugunsten des Unternehmers eine Überzahlung ein, die mit dem dargelegten Sinn und Zweck der Fahrgelderstattung nicht zu vereinbaren wäre. Die Erstattungsbeträge seien als "Zuschüsse aus öffentlichen Kassen" im Sinne des § 10 Abs. 1 des Umsatzsteuergesetzes (Mehrwertsteuergesetz) - UStG - nicht steuerpflichtig.

Die Klägerin hat mit Zustimmung des Beklagten die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision eingelegt, mit der sie ihren Klageantrag weiterverfolgt, jedoch mit der Maßgabe, daß Zinsen erst von der Klageerhebung an begehrt werden.

Sie macht geltend, das Berufungsgericht habe § 4 UnBefG und § 10 Abs. 1 UStG verletzt. Unter Fahrgeldeinnahmen im Sinne des § 4 UnBefG sei alles zu verstehen, was der Unternehmer für die erbrachte Beförderungsleistung erhalten habe. Die Fahrpreise enthielten begriffsnotwendig die Mehrwertsteuer und seien deshalb Bruttoeinnahmen.

Der Beklagte beantragt,

Er ist der Auffassung, das Verwaltungsgericht habe § 4 UnBefG zutreffend ausgelegt. Hätten die Schwerbeschädigten gezahlt, so hätte die Klägerin die in den Fahrpreisen enthaltene anteilige Mehrwertsteuer an das Finanzamt abführen müssen. Zur Kostendeckung wäre ihr nur der Nettobetrag verblieben. Die Erstattungsleistungen seien als Zuschüsse aus öffentlichen Kassen nicht umsatzsteuerpflichtig. Diese Steuerbefreiung könne nicht nur als steuerrechtliches Problem betrachtet werden; ihre Berücksichtigung führe erst zur Ermittlung des Ausfallbetrages. Anderenfalls würde bei der Klägerin eine ungerechtfertigte Bereicherung eintreten.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält das angefochtene Urteil für richtig. Die Nichtberücksichtigung der in den Fahrgeldeinnahmen enthaltenen Mehrwertsteuer sei mit dem Erstattungsprinzip unvereinbar.

II.

Die Revision ist begründet.

Die Auffassung des Verwaltungsgerichts, die der Klägerin nach § 3 des Gesetzes über die unentgeltliche Beförderung von Kriegs- und Wehrdienstbeschädigten sowie von anderen Behinderten im Nahverkehr vom 27. August 1965 (BGBl. I S. 978) - UnBefG - zu gewährende Erstattung sei nach dem Betrag zu berechnen, der sich aus den Fahrgeldeinnahmen nach Abzug der darin enthaltenen Mehrwertsteuer ergebe, entspricht weder dem Wortlaut des § 4 Abs. 1 UnBefG noch dem Sinn und Zweck dieser Vorschrift. Nach ihr werden die Fahrgeldausfälle durch die unentgeltliche Beförderung des im Gesetz näher bezeichneten Personenkreises nach einem Vomhundertsatz der von dem Unternehmen nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen erstattet Nach allgemeinem Sprachgebrauch gehört zu den Fahrgeldeinnahmen alles, was der Unternehmer als Entgelt für seine Beförderungsleistung erhält. Da, in den Fahrpreisen die Mehrwertsteuer enthalten ist und nicht gesondert als Zuschlag erhoben wird, nimmt der Unternehmer auch diese Mehrwertsteuer als Beförderungsentgelt ein. Die Beförderungsentgelte sind, worauf auch der Bundesminister für Wirtschaft in seiner Bekanntmachung vom 7. November 1967 (BAnz Nr. 209/67) hingewiesen hat, als Bruttoentgelte gemäß § 39 Abs. 1 des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) - PBefG - unter Zustimmung der Genehmigungsbehörde festgelegt und dürfen nach Absatz 3 nicht über- oder unterschritten, also auch nicht durch Zuschlag der Mehrwertsteuer erhöht werden.

Der Beklagte und der Oberbundesanwalt bezweifeln die Richtigkeit dieser dem allgemeinen Sprachgebrauch entsprechenden Auslegung des Begriffes der "nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen" nicht, sondern halten die Nichtberücksichtigung der Mehrwertsteuer bei der Fahrgeldausfallerstattung aus anderen Gründen für gerechtfertigt.

Das Verwaltungsgericht allerdings meint, § 4 Abs. 1 UnBefG gebe keinen Aufschluß darüber, ob die Brutto- oder Nettoeinnahmen des Unternehmers der Erstattung zugrunde zu legen seien. Diese Auffassung wird jedoch nicht näher begründet. Der erkennende Senat vermag ihr schon deshalb in ihrem Ausgangspunkt nicht zu folgen, weil es in dem Rechtsstreit nicht um diese Frage - Netto- oder Bruttoeinnahmen - geht, sondern darum, ob von dem Bruttoentgelt die Mehrwertsteuer abzuziehen ist. Wird sie in Abzug gebracht, so handelt es sich nicht um die Netto einnahmen, weil sich diese erst, nach weiteren Abzügen (z.B. notwendige Betriebsausgaben, Steuern evtl. Beförderungsteuer und dgl.) ergeben. Um diese Nettoeinnahmen geht es nicht. Die Fragestellung des Verwaltungsgerichts kann also nicht gebilligt werden. Sie zeigt, daß der richtig verstandene Begriff der Fahrgeldeinnahmen die Mehrwertsteuer einschließt.

Der im Umsatzsteuergesetz (Mehrwertsteuergesetz) vom 29. Mai 1967 (BGBl. I S. 545) - UStG - gegenüber dem früheren Recht geänderte Entgeltsbegriff hat nicht, wie der Senat in anderem Zusammenhang ausgesprochen hat (BVerwGE 36, 285 mit weiteren Nachweisen insbesondere auf die übereinstimmende Rechtsprechung des BFH zu dieser Frage), eine Änderung des im bürgerlichen Recht und im übrigen Steuerrecht festgelegten Entgeltsbegriffs zur Folge gehabt. Das gilt insbesondere für die nach § 39 PBefG mit Zustimmung der Genehmigungsbehörde gebildeten Beförderungsentgelte, die auf der Basis des Bruttoentgelts beruhen (vgl. die Bekanntmachung des Bundesministers für Wirtschaft vom 7. November 1967 - a.a.O. -).

Sinn und Zweck der Erstattungsregelung rechtfertigen ebenfalls nicht die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung. Da die dem Unternehmer tatsächlich entstandenen Fahrgeldausfälle durch die unentgeltliche Beförderung des begünstigten Personenkreises nicht feststellbar sind, hat sich der Gesetzgeber, wie die amtliche Begründung des Gesetzesentwurfs ergibt (BT-Drucks. IV/2433 zu § 3), zu einer Pauschalierung entschlossen. Es liegt im Wesen einer solchen Pauschalierung, daß sie lediglich Annäherungswerte ergibt. Damit sie möglichst den tatsächlichen Verhältnissen gerecht wird, werden bei der Festsetzung des Vomhundertsatzes die Gegebenheiten, die die tatsächliche Inanspruchnahme beeinflussen, so z.B. die Zahl der Schwerbeschädigten, sowie die Fahrpreisentwicklung berücksichtigt. Das schließt jedoch nicht aus, daß der einzelne Unternehmer für die tatsächlich durchgeführte unentgeltliche Beförderung einen zu niedrigen oder zu hohen Erstattungsbetrag erhält. Der Gesetzgeber hat das mit der Pauschalierung bewußt in Kauf genommen. Das Verwaltungsgericht verkennt dieses Wesen der Pauschalierung, wenn es nur in Erwägung zieht, daß sie im Einzelfall auch zu Lasten des Unternehmers gehen könne. Die Argumentation, der Unternehmer solle so gestellt werden, als würde der begünstigte Personenkreis selbst das Beförderungsentgelt entrichten, verliert an Überzeugungskraft, wenn ihr der für den Geltungsbereich des Gesetzes einheitlich festgesetzte Vomhundertsatz für die Berechnung der Erstattung gegenübergestellt wird. Es liegt auf der Hand, daß die Beförderungsunternehmer entsprechend den örtlichen Verhältnissen und der Zahl der in ihrem Einzugsbereich wohnenden Freifahrtberechtigten dem Volumen nach unterschiedliche Beförderungsleistungen auf Grund des Gesetzes erbringen, die auch durch die nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen nicht voll erfaßt werden können. Es bleibt also immer bei Annäherungs- oder Wahrscheinlichkeitswerten.

Auch der Hinweis darauf, der Beförderungsunternehmer müßte, zahlten die Begünstigten selbst und erhielten sie selbst staatliche Zuschüsse, die auf die von ihnen gezahlten Entgelte entfallende Mehrwertsteuer abführen, berücksichtigt nicht den Umstand, daß der Unternehmer in diesem Falle überhaupt keinen Fahrgeldausfall hätte, während er bei der Pauschalierung in einer Weise entschädigt wird, die sich je nach den Umständen zu seinen Nachteil oder zu seinem Vorteil auswirken kann. Das hat der Gesetzgeber in beiden Richtungen bewußt in Kauf genommen, als er sich, zu diesem Erstattungsverfahren entschloß.

Dem Hinweis auf die Steuerfreiheit des Erstattungsbetrages kann bei der Auslegung des § 4 Abs. 1 UnBefG kein entscheidendes Gewicht zukommen. Ob die Erstattungsbeträge als "Zuschüsse aus öffentlichen Kassen" im Sinne des § 10 Abs. 1 UStG anzusehen sind, die nicht der Mehrwertsteuer unterliegen, ist eine Frage, die in diesem Verfahren nicht zu entscheiden ist. Ihre Beantwortung erscheint jedoch keinesfalls zweifelsfrei. Insbesondere dann, wenn man der. Auffassung des Oberbundesanwalts folgt, durch den Erstattungsbetrag solle das Verkehrsunternehmen so gestellt werden, als sei die Beförderung entgeltlich vorgenommen worden, mag manches für die Mehrwertsteuerpflicht hinsichtlich der Erstattungsbeträge sprechen.

Das angefochtene Urteil hält auch insoweit einer gerichtlichen Nachprüfung nicht stand, als es um die Erstattung von Fahrgeldausfällen nach § 1 Abs. 1 des Gesetzes zur Ausführung des Gesetzes über die unentgeltliche Beförderung von Kriegs- und Wehrdienstbeschädigten sowie von anderen Behinderten im Nahverkehr vom 1. April 1968 (GVBl. Schi.-H. S. 91) - AG-UnBefG - geht. Nach diesem Landesgesetz wird ein weiterer Vomhundertsatz, im vorliegenden Fall 0,46 %, aus Landesmitteln gewährt. Der Nachprüfung des Urteils in diesem Punkte steht § 137 Abs. 1 VwGO deshalb nicht entgegen, weil die grundsätzliche Verpflichtung der Länder zur Erstattung von Fahrgeldausfällen auf bundesrechtlicher Grundlage beruht. Durch die Erweiterung des begünstigten Personenkreises, die der Ausschuß für Kriegsopfer- und Heimkehrerfragen unter Mitbeteiligung des Ausschusses für Kommunalpolitik und Sozialhilfe vorgenommen hat (vgl. BT-Drucks. IV/3090), wurde bewirkt, daß Erstattungszahlungen vom 1. Januar 1966 ab nicht nur vom Bund, sondern auch von den Ländern zu leisten sind. Die Verpflichtung ergibt sich aus § 3 UnBefG. Der Bund trägt von dieser Erstattung, wie sich aus den §§ 4, 6 und 9 Abs. 1 Satz 1 UnBefG ergibt, die Fahrgeldausfälle, die durch die unentgeltliche Beförderung der in § 2 Abs. 1 Nrn. 1 bis 4 UnBefG genannten Personen entstanden sind. Soweit es sich um den in Nrn. 5 und 6 genannten Personenkreis handelt, sind nach § 3 die Länder zur Erstattung verpflichtet. Die Länder haben in Ausführungsgesetzen die Modalitäten der Erfüllung ihrer bundesrechtlich begründeten Verpflichtung geregelt. Der Unterschied besteht lediglich in der Festsetzung des der Erstattung zugrunde zu legenden Vomhundertsatzes. Das Verwaltungsgericht hat deshalb beide Vorschriften - § 4 UnBefG und § 1 Abs. 1 AG-UnBefG - in gleicher Weise angewandt, da - wie es zutreffend erkannt hat - nur eine einheitliche Auslegung im Hinblick auf die bundesrechtliche Grundlage in Betracht kommen kann. Es hat deshalb auch in beiden Fällen dieselben Erwägungen angestellt. Die Vorschriften sind derart eng miteinander verzahnt, daß sie bei der rechtlichen Nachprüfung nicht aufgespalten werden können. Wie sich bereits aus den Ausführungen zu § 4 UnBefG ergibt, steht der Klägerin auch ein Anspruch auf die Erstattung aus Landesmitteln nach dem festgesetzten Vomhundertsatz zu, ohne daß bei der Berechnungsgrundlage - den nachgewiesenen Fahrgeldeinnahmen - die Mehrwertsteuer in Abzug gebracht werden darf.

Der geltend gemachte Zinsanspruch ist ab Rechtshängigkeit des Anspruchs auf Erstattung begründet. Daß bei öffentlich-rechtlichen Erstattungsansprüchen entsprechend § 291 BGB vier Prozent Prozeßzinsen zu zahlen sind, hat das Bundesverwaltungsgericht in mehreren Entscheidungen ausgesprochen (BVerwGE 7, 95;  11, 314 [BVerwG 19.12.1960 - III C 212/55][318]; 14, 1 [3]; 25, 72 [82]; 37, 159 [162]). Die Klägerin hat zwar zunächst Zinsen ab 1. Januar 1969 begehrt, sich jedoch in der Revisionsinstanz auf Zinsen ab Klageerhebung beschränkt. Darin liegt keine in der Revisionsinstanz nach § 142 VwGO unzulässige Klageänderung (§ 91 VwGO, § 268 Nr. 2 ZPO). Eine darin zu erblickende Klagerücknahme ist jedoch so geringfügig, daß § 155 Abs. 1 Satz 3 VwGO anzuwenden ist. Der Beklagte hat also die Kosten des Rechtsstreits gemäß § 154 Abs. 1 VwGO in vollem Umfang zu tragen.