Bundesgerichtshof
Beschl. v. 29.05.1980, Az.: IVa ARZ (Vz) 101/80

I.

Der Antragsteller hat nach dem Studium der Rechtswissenschaft den Vorbereitungsdienst für den höheren Justizdienst abgeleistet. Er hat sich zweimal zur 2. juristischen Staatsprüfung gemeldet. Die Prüfung ist in beiden Fällen für nicht bestanden erklärt worden, weil der Antragsteller nicht zur mündlichen Prüfung erschienen war. Er hat daraufhin um die Zulassung als Rechtsbeistand und Prozeßagent nachgesucht. Zur Begründung hat er unter anderem ausgeführt:

In Paderborn und Umgebung lebe eine große Zahl von spanischen Gastarbeitern, die zum größten Teil die deutsche Sprache nur notdürftig beherrschten; ihnen falle es vor allem schwer, ihre rechtlichen Probleme auf deutsch darzulegen. Von den beim Landgericht Paderborn zugelassenen Rechtsanwälten sei nur einer mit der spanischen Sprache vertraut. Er, der Antragsteller, habe auf dem Gymnasium die spanische Sprache erlernt und sei daher in der Lage, sich mit seinen spanischen Mandanten in deren Muttersprache zu verständigen.

Der Landgerichtspräsident hat den Antragsteller als Rechtsbeistand zugelassen, die Zulassung als Prozeßagent jedoch mit folgender Begründung abgelehnt: Bei der großen Zahl der im Landgerichtsbezirk Paderborn zugelassenen Rechtsanwälte bestehe kein Bedürfnis für die Zulassung eines Prozeßagenten. Da genügend Dolmetscher zur Verfügung stünden, könnten diese Rechtsanwälte auch die Prozeßvertretung für spanische Gastarbeiter übernehmen. Es lägen auch keine Gründe vor, die eine Zulassung trotz fehlenden Bedürfnisses rechtfertigen könnten.

Die vom Antragsteller gegen die Verweigerung der Zulassung als Prozeßagent eingelegte Beschwerde ist vom Oberlandesgerichtspräsidenten zurückgewiesen worden. Der Antragsteller bittet nunmehr um gerichtliche Entscheidung gemäß § 23 EGGVG. Das Oberlandesgericht Hamm möchte den Antrag zurückweisen. Es sieht sich hieran Jedoch durch die Entscheidungen des Oberlandesgerichts Schleswig vom 14. Dezember 1961 (JVBl. 1962, 135), des Kammergerichts vom 31. Januar 1963 (JVBl. 1963, 136), des Oberlandesgerichts Celle vom 13. Februar 1963 (Nds Rpfl 1963, 106) und vom 10. Oktober 1966 (MDR 1967, 501), des Oberlandesgerichts Frankfurt vom 12. Januar 1971 (Der Rechtsbeistand 1971, 3), des Oberlandesgerichts München vom 6. Juni 1973 (Der Rechtsbeistand 1974, 292) und des Oberlandesgerichts Düsseldorf vom 22. September 1978 (Rpfleger 1979, 142) gehindert. Es hat aus diesem Grunde die Sache dem Bundesgerichtshof zur Entscheidung vorgelegt.

II.

Die Vorlage ist zulässig. Das vorlegende Gericht teilt die Auffassung der Justizverwaltung, daß im Amtsgerichtsbezirk Paderborn der rechtsschutzsuchenden Bevölkerung eine ausreichende Zahl von Rechtsanwälten zur Verfügung stehe. Es meint, daß beim Fehlen eines entsprechenden Bedürfnisses die Zulassung eines Prozeßagenten schlechthin unzulässig sei. Damit setzt es sich in Widerspruch zu den obengenannten Entscheidungen, die bei fehlendem Bedürfnis die Zulassung in das Ermessen der Justizverwaltung stellen. Wenn aber dem Landgerichtspräsidenten ein solcher Ermessensspielraum zugestanden haben sollte, wäre nach Auffassung des vorlegenden Gerichts die Versagung der Zulassung als ermessensfehlerhaft anzusehen. Ob dessen Ansicht zutreffend ist, braucht in diesem Zusammenhang nicht erörtert zu werden. Bei der Prüfung der Zulässigkeit der Vorlage kommt es auf die Rechtsauffassung des vorlegenden Gerichts an. Dieses würde aber im vorliegenden Fall bei einer Bejahung der Vorlagefrage anders entscheiden als bei einer Verneinung.

III.

Der Antrag auf gerichtliche Entscheidung ist zulässig. Er richtet sich gegen einen Justizverwaltungsakt im Sinne des § 23 Abs. 1 EGGVG (BGHZ 46, 354, 356).

Die Frist des § 26 Abs. 1 EGGVG ist gewahrt; sie begann im vorliegenden Fall nicht bereits mit der Zustellung der Verfügung des Landgerichtspräsidenten, sondern erst mit der Zustellung des Beschwerdebescheids des Oberlandesgerichtspräsidenten (BGH aaO). Auch im übrigen bestehen gegen die Zulässigkeit des Antrags keine Bedenken.

IV.

Der Antrag hat Erfolg, weil der Landgerichtspräsident bei der Prüfung der Bedürfnisfragen einen zu strengen Maßstab angelegt hat.

Die im Bezirk des Amtsgerichts Paderborn praktizierenden 78 Rechtsanwälte sind zwar in der Lage, die prozessuale Vertretung der deutschsprachigen Bevölkerung in diesem Raum sicherzustellen. Die durch § 157 Abs. 3 ZPO vorgeschriebene Bedürfnisprüfung darf sich jedoch nicht darauf beschränken, ob in dem betreffenden Bezirk überhaupt eine ausreichende Zahl an Rechtsanwälten zugelassen ist; es kommt vielmehr auch darauf an, ob diese Rechtsanwälte in der Lage sind, die Rechtsschutzbedürfnisse aller Bevölkerungsteile zu befriedigen. Ein Bedürfnis kann daher schon dann zu bejahen sein, wenn eine größere Bevölkerungsgruppe, wie z.B. spanische Gastarbeiter, keinen ausreichenden Rechtsschutz finden würde. Die Justizverwaltung unterstellt zu Gunsten des Antragstellers, daß zumindest ein Teil der im Raume Paderborn lebenden Spanier nicht in der Lage ist, sich mit einem Rechtsanwalt auf deutsch zu verständigen; er hält diesen Umstand jedoch für unerheblich, da genügend Dolmetscher zur Verfügung stünden. Mit dieser Erwägung läßt sich ein Bedürfnis im Sinne des § 157 Abs. 3 ZPO nicht verneinen. Die Tätigkeit eines Dolmetschers kann das unmittelbare Gespräch zwischen Prozeßbevollmächtigten und Mandanten nie völlig ersetzen. Sie ist auch meist mit erheblichen Kosten verbunden, würde also den Rechtsschutz für den betroffenen Personenkreis empfindlich verteuern. Zwar ist auch ein Ausländer, der sich mit seinem Anwalt nur mit Hilfe eines Dolmetschers verständigen kann, nicht rechtlos gestellt. Die Bedürfnisfrage ist aber nicht erst dann zu bejahen, wenn die in Frage kommenden Rechtsuchenden ohne die Zulassung des Rechtsbeistands schlechthin keinen Rechtsschutz finden würden; vielmehr liegt ein Bedürfnis schon dann vor, wenn der Rechtsschutz ohne die Zulassung nicht ebenso wirksam und kostengünstig gewährt werden könnte wie bei der Masse der Rechtsuchenden. Ob diese Voraussetzungen vorliegen, bedarf allerdings noch der Prüfung.

Es erscheint zweckmäßig, mit diesen Ermittlungen den Landgerichtspräsidenten in Paderborn zu beauftragen, da dieser mit den örtlichen Gegebenheiten besser vertraut ist als der Oberlandesgerichtspräsident oder der Bundesgerichtshof.

Es wird hierbei zunächst zu klären sein, wie groß die Zahl der im Raum Paderborn lebenden Spanier ist und ob diese infolge mangelhafter deutscher Sprachkenntnisse Schwierigkeiten bei der Verständigung mit ihren deutschen Prozeßbevollmächtigten oder Rechtsberatern haben. In dieser Hinsicht kann die Bemerkung in dem Schreiben des Rechtsanwalts von C. von Bedeutung sein, in der Praxis der Paderborner Rechtsanwälte seien bisher solche Schwierigkeiten nicht aufgetreten. Insoweit bedarf es jedoch weiterer Ermittlungen. Insbesondere erscheint es geboten, der Rechtsanwaltskammer, die sich bis jetzt zu diesen Punkten nicht geäußert hat, Gelegenheit zur Stellungnahme zu geben. Auch liegt es nahe, den Rechtsanwalt R., der nach den Angaben des Antragstellers selbst spanisch spricht und Vorsitzender der Deutsch-Spanischen Gesellschaft ist, hierzu zu vernehmen. Dabei könnte er unter anderem auch darüber befragt werden, ob sich unter seiner Klientel eine größere Zahl von Spaniern befindet, die seine anwaltliche Hilfe gerade auch mit Rücksicht auf seine spanischen Sprachkenntnisse in Anspruch genommen haben. Sollte sich ergeben, daß in Paderborn ein Bedürfnis nach spanisch sprechenden Rechtsberatern besteht, so wird weiter zu prüfen sein, ob dieses Bedürfnis nicht bereits durch die zugelassenen Rechtsanwälte befriedigt werden kann. Dies wird dann zu bejahen sein, wenn mindestens zwei Rechtsanwälte die spanische Sprache ausreichend beherrschen; dagegen würde das Vorhandensein eines spanisch sprechenden Anwalts nicht genügen, da dessen Hilfe möglicherweise bereits vom Prozeßgegner in Anspruch genommen wird. Schließlich wird der Antragsteller Nachweise für seine spanischen Sprachkenntnis erbringen müssen. In diesem Zusammenhang steht es ihm frei, nähere Angaben darüber zu machen, inwieweit seit seiner Zulassung als Rechtsbeistand seine Dienste von spanischen Mandanten in Anspruch genommen worden sind.

Der Umstand, daß sich in Paderborn auch eine größere Zahl von italienischen Gastarbeitern aufhält, muß dagegen bei der Bedürfnisprüfung außer Betracht bleiben. Selbst wenn bei diesen ähnliche Sprachschwierigkeiten bestehen sollten, wie sie der Antragsteller hinsichtlich der spanischen Gastarbeiter behauptet, könnte dies allenfalls die Zulassung eines italienisch sprechenden Prozeßagenten rechtfertigen.

V.

Wenn der Landgerichtspräsident aufgrund der erneuten Überprüfung zu dem Ergebnis kommen sollte, daß in Paderborn tatsächlich ein Bedürfnis nach der Zulassung eines spanisch sprechenden Prozeßagenten besteht, wird es auf die Vorlagefrage nicht ankommen. Das gleiche gilt aber auch dann, wenn der Landgerichtspräsident nach Prüfung aller wesentlichen Umstände die Bedürfnisfrage erneut verneinen sollte. Denn die Erwägungen, mit denen die Justizverwaltung eine Zulassung aus Ermessensgründen abgelehnt hat, lassen auch dann keinen Rechtsfehler erkennen, wenn man bei der Beurteilung von der herrschenden, vom vorlegenden Gericht abgelehnten Rechtsauffassung ausgeht.

Das Gericht, das zur Nachprüfung einer Ermessensentscheidung der Verwaltung berufen ist, darf nicht sein eigenes Ermessen an die Stelle des Ermessens der Verwaltungsbehörde setzen; es kann vielmehr den Verwaltungsakt nur dann aufheben, wenn die Behörde bei seinem Erlaß die der Ermessensausübung gesetzten Schranken nicht beachtet hat (BVerwGE 28, 155, 167 [BVerwG 25.10.1967 - IV C 19/67]; BVerwG DÖV 1954, 374; BGHZ 59, 274, 279; BGH NJW 1964, 2420; MDR 1967, 586; DNotZ 1970, 751). Dies gilt auch im Verfahren nach den §§ 23 ff EGGVG (Baumbach/Lauterbach/Albers/Hartmann, ZPO, 38. Aufl. § 28 Anm. 3; OLG Hamm JVBl 1963, 138). Aufzuheben ist ein ablehnender Bescheid insbesonders dann, wenn die Behörde geglaubt hat, aus Rechtsgründen zur Ablehnung des Antrags verpflichtet zu sein, und nicht erkannt hat, daß der Erlaß des Verwaltungsakts in ihrem Ermessen stand (BVerwG 2, 288, 290 = NJW 1956, 155; OLG Schleswig JVBl 1962, 135; OLG Celle Nds. Rpfl 1967, 150, 151; OLG Frankfurt Rechtsbeistand 1971, 3). Dieser Fall liegt hier nicht vor. Dem Landgerichtspräsidenten war - ebenso wie dem Oberlandesgerichtspräsidenten - durchaus bewußt, daß ihm nach der herrschenden Lehre bei fehlendem Bedürfnis ein Ermessensspielraum zusteht; er hat jedoch keine Veranlassung gesehen, hiervon zu Gunsten des Antragstellers Gebrauch zu machen. Im übrigen kann das Gericht lediglich nachprüfen, ob die Verwaltung von dem Ermessen einen dem Sinn der Ermächtigung entsprechenden Gebrauch gemacht und dabei alle für die Ermessensausübung wesentlichen Umstände in Betracht gezogen hat. Entgegen der Auffassung des Oberlandesgerichts ist in dieser Hinsicht nichts zu beanstanden. Auch nach der vom vorlegenden Gericht abgelehnten herrschenden Meinung muß bei fehlendem Bedürfnis die Zulassung auf Ausnahmefälle beschränkt bleiben. Wenn man von den Sprachkenntnissen des Antragstellers absieht, die im Rahmen der Bedürfnisprüfung zu würdigen sind, spricht für seine Zulassung nach der Auffassung des Oberlandesgerichts lediglich die Tatsache, daß er das erste juristische Staatsexamen mit der Note befriedigend abgelegt und den Vorbereitungsdienst als Referendar geleistet hat (S. 8 2. Abs. des Beschlusses). Es meint, daß sich bei diesen Umständen "die von der herrschenden Meinung bejahte Ermessensfreiheit der Justizverwaltung" darauf reduziere, "daß nur eine einzige ermessensfehlerfreie Entscheidung, nämlich die Zulassung des Antragstellers als Prozeßagent, in Betracht käme" (S. 10 des Beschlusses, letzter Absatz). Dem kann nicht gefolgt werden.

Die vom Oberlandesgericht hervorgehobenen Tatsachen besagen lediglich, daß der Antragsteller die für den Beruf eines Rechtsbeistands und Prozeßagenten erforderliche Sachkunde besitzt, die ja nicht notwendigerweise der von einem Rechtsanwalt zu fordernden entsprechen muß. Sachkunde allein kann jedoch noch keinen Anspruch auf Zulassung als Prozeßagent begründen. Der Gesetzgeber wollte, wie sich aus § 4 BRAO und § 157 ZPO ergibt, die geschäftsmäßigen Vertretungen der Parteien vor Gericht in der Regel solchen Personen vorbehalten, die ihre juristische Befähigung durch Ablegung der 2. juristischen Staatsprüfung nachgewiesen haben. Mit diesem Grundgedanken der gesetzlichen Regelung wäre es unvereinbar, wenn man Referendaren, die die Assessorprüfung nicht bestanden haben, einen Anspruch auf Zulassung als Prozeßagent zubilligen würde. Ob für einen Bewerber, der etwa in der Referendarprüfung und im Vorbereitungsdienst hervorragende Leistungen gezeigt hat, etwas anderes gilt, kann hier dahingestellt bleiben; der Antragsteller, der die Referendarprüfung mit "befriedigend" bestanden und auch im Vorbereitungsdienst die (Gesamt-)Ausbildungsnote "befriedigend" erhalten hat, ist kein solcher Bewerber. Es entspricht daher durchaus den Vorstellungen des Gesetzgebers, wenn die Justizverwaltung keine Veranlassung gesehen hat, den Antragsteller lediglich wegen der von ihm durchgemachten juristischen Ausbildung als Prozeßagent zuzulassen; zumindest liegt eine solche Würdigung im Rahmen des der Zulassungsbehörde eingeräumten Ermessens. Auf wirtschaftliche Gründe hat sich der Antragsteller erst im Beschwerdeverfahren berufen; er hat geltend gemacht, daß der Beruf des Rechtsbeistands ohne gleichzeitige Erlaubnis zum mündlichen Verhandeln vor dem Gericht für ihn keine Existenzgrundlage biete und daß seine Versuche, in anderen Berufen unterzukommen, fehlgeschlagen seien. Der Oberlandesgerichtspräsident hat dieses Vorbringen gewürdigt, Jedoch keinen Anlaß gesehen, den Antragsteller aus diesem Grunde zuzulassen. Darin kann ebenfalls kein Ermessensfehler gesehen werden. Es wäre in hohem Maße bedenklich, wenn man Personen, die kein Unterkommen in anderen Berufen gefunden haben, bevorzugt als Prozeßagen zulassen würde; dies könnte zu einem Absinken des beruflich Niveaus führen. In der Rechtsprechung der Oberlandesgericht wird zwar angenommen, daß auch soziale Gründe die Zulassung als Prozeßagent trotz fehlenden Bedürfnisses rechtfertigen können. So wurde insbesondere eine bevorzugte Behandlung von Schwerbeschädigten für angebracht gehalten (KG JVBl 1962, 136); dies wurde u.a. auch mit Bestimmungen des Schwerbehindertengesetzes begründet. Ob diese Ansicht zutreffend ist - sie wird vom vorlegenden Gericht nicht geteilt -, kann hier dahingestellt bleiben. Der Fall des Antragstellers läßt sich mit dem eines Schwerbeschädigten nicht vergleichen.