Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.11.1979, Az.: BVerwG 8 C 15.79

I.

Der Kläger ficht einen Bescheid an, mit welchem die behördliche Zustimmung zu einer zehnjährigen Verpflichtung zum Katastrophenschutzdienst widerrufen worden ist.

Der am 18. Januar 1952 geborene Kläger verpflichtete sich durch schriftliche Erklärung vom 8. Dezember 1970 gemäß § 8 Abs. 2 des Gesetzes über die Erweiterung des Katastrophenschutzes - KatSG - für die Dauer von 10 Jahren zum Dienst im Katastrophenschutz. Nachdem das Kreiswehrersatzamt sein Einverständnis erklärt hatte, stimmte die Behörde für Inneres - Feuerwehramt - der Beklagten mit Schreiben vom 9. Februar 1971 der Verpflichtung gemäß § 8 Abs. 2 KatSG zu. Der Kläger wurde der 31. Sanitätsbereitschaft/2. Zug beim Arbeiter-Samariter-Bund (ASB) zur Dienstleistung zugewiesen.

Von Mai 1975 bis Ende Dezember 1973 leistete der Kläger keinen Dienst, davon ab September 1973 ohne Entschuldigung. Danach fehlte er bis Juni 1974 mehrfach unentschuldigt. Verschiedentlich wurde er wegen unentschuldigten Fernbleibens ermahnt und verwarnt. Trotzdem leistete er von Anfang Juli 1974 bis Anfang Februar 1975 nur, zweimal Dienst. In dieser Zeit war er vom 12. August bis Mitte Oktober 1974 nach einem Autounfall dienstunfähig; vom 17. bis 24. November 1974 und vom 7. Dezember 1974 bis 1. Januar 1975 hatte er Urlaub.

Nachdem der ASB unter dem 12. Februar 1975 beim Feuerwehramt die "Entpflichtung" des Klägers beantragt hatte, widerrief die Beklagte durch Bescheid vom 7. März 1975 ihre Zustimmung zur Verpflichtung des Klägers im Katastrophenschutz, weil sein Verhalten erkennen lasse, daß ihm eine kontinuierliche Dienstteilnahme nicht möglich sei. Der Kläger erhob Widerspruch.

Außerdem verzog er zum Besuch der Höheren Fachschule für das Textilgewerbe in Nagold nach Oberjettingen/Schwarzwald, was er der Beklagten mit am 24. März 1975 eingegangenem Schreiben mitteilte. Am 10. Juli 1975 meldete sich der Kläger in Nagold beim Deutschen Roten Kreuz, wo er mit Wirkung vom 1. Juli 1975 in die DRK-Bereitschaft Nagold aufgenommen wurde. In den anschließenden Semesterferien nahm der Kläger am Dienst nicht teil; er erschien erstmals am 2. Oktober 1975 zu einem Dienstabend. Inwieweit der Kläger von da an Dienst leistete, ist in dem Berufungsurteil im einzelnen dargelegt; darauf wird verwiesen.

Mit Widerspruchsbescheid vom 21. Oktober 1975 wies die Beklagte den Widerspruch des Klägers zurück.

Am 14. April 1977 meldete sich der Kläger bei der Sanitätsbereitschaft Nagold ab und verzog wieder nach Hamburg. Dort gelang es ihm nicht, eine Helferstelle bei einer anerkannten Katastrophenschutzorganisation zu erhalten.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Mit der hiergegen eingelegten Berufung hat der Kläger u.a. geltend gemacht, nach seiner Verpflichtung im Dezember 1970 seien die Dienstpläne mehrfach einseitig zu Lasten der Helfer geändert worden. Im Dezember 1970 habe die durchschnittliche Ausbildungs- und Dienstzeit im Katastrophenschutz etwa 100 Stunden jährlich betragen. Das sei für seinen Entschluß zur Verpflichtung bestimmend gewesen. Später sei dieser Dienst in unzulässiger Weise auf rund 200 Stunden jährlich angehoben worden.

Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung als unbegründet zurückgewiesen und zur Begründung im einzelnen ausgeführt, der Wegzug des Klägers während des Widerspruchsverfahrens habe die bestehende Zuständigkeit der Behörde für Inneres der Beklagten unberührt gelassen. Die behördliche Zustimmung zur Verpflichtung eines Helfers im Katastrophenschutz sei widerruflich, und Widerrufsgrund könne jedes Verhalten des Helfers sein, das die Effektivität des erweiterten Katastrophenschutzes ernsthaft in Frage stelle. Das sei der Fall, wenn das Verhalten eine Ordnungswidrigkeit nach § 8 Abs. 3 Satz 1 KatSG darstelle oder wenn es die Feststellung fehlender Mitwirkung nach § 8 Abs. 2 KatSG zu begründen vermöge. Beim Kläger sei der Widerrufsgrund fehlender Mitwirkung im Zeitpunkt der letzten Verwaltungsentscheidung gegeben gewesen. Die Forderung, rund 200 Dienststunden jährlich zu leisten, sei nicht unzumutbar.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die zugelassene Revision eingelegt. Er rügt Verletzung des § 8 Abs. 2 KatSG und führt aus, die Ansicht des angefochtenen Urteils, wer wiederholt die Verpflichtung zur Dienstleistung verletze, wirke nicht mehr gemäß § 8 Abs. 2 KatSG im Katastrophenschutz mit, sei unzutreffend. Falls die Behörden gemeint hätten, er, der Kläger, leiste nicht ausreichend Dienst, hätten sie das als Ordnungswidrigkeit ahnden können. § 8 KatSG sei gegenüber § 49 des Verwaltungsverfahrensgesetzes - VwVfG - die speziellere Vorschrift. § 49 VwVfG sei auch deswegen nicht anwendbar, weil fraglich sei, ob "die Dienstverpflichtung ein begünstigender Verwaltungsakt" sei, und weil die Dienstleistung nicht Voraussetzung, sondern Folge der Verpflichtung sei. Angesichts der Dauer seiner, des Klägers, Mitwirkung im Katastrophenschutz verstoße die Entpflichtung gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit der Verwaltung.

Der Kläger beantragt,

Die Beklagte beantragt,

Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

Der Oberbundesanwalt führt im einzelnen aus, Widerruf der behördlichen Zustimmung und Bußgeld stünden nicht im Verhältnis des schärferen zum milderen Mittel und seien unabhängig voneinander möglich. Der Widerruf sei vorliegend auch nicht unverhältnismäßig.

II.

Die zulässige Revision ist unbegründet. Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung des Klägers gegen das klageabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts mit Recht zurückgewiesen. Denn der angefochtene Widerrufsbescheid der Beklagten und ihr Widerspruchsbescheid sind rechtmäßig und verletzen den Kläger nicht in seinen Rechten (vgl. § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

Das Oberverwaltungsgericht ist zutreffend davon ausgegangen, daß die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts nicht nach § 34 Abs. 1 des Wehrpflichtgesetzes - WPflG - ausgeschlossen war. § 34 Abs. 1 WPflG bestimmt, daß in "Rechtsstreitigkeiten bei der Ausführung dieses Gesetzes" die Berufung gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts ausgeschlossen ist. Das Bundesverwaltungsgericht hat in BVerwGE 55, 280 (286 f.) [BVerwG 01.03.1978 - 8 C 99/76] zu § 35 Abs. 1 Satz 1 WPflG dargelegt, daß der Widerruf der behördlichen Zustimmung zur zehnjährigen Verpflichtung eines Katastrophenschutzhelfers eine Maßnahme der Katastrophenschutzbehörde ist, deren Aufgaben und Zuständigkeiten gesetzlich insoweit zunächst allein im Katastrophenschutzgesetz geregelt waren; dadurch, daß seit dem Dritten Gesetz zur Änderung des Gesetzes über den zivilen Ersatzdienst vom 25. Juni 1973 (BGBl. I S. 669) jetzt die Wehrdienstausnahme für Helfer im Katastrophenschutz parallel zu § 8 KatSG auch in § 13 a WPflG geregelt und die Anzeigepflicht in § 13 a Abs. 2 WPflG gesetzlich verankert ist, werden die einschlägigen Maßnahmen der Katastrophenschutzbehörden nicht insgesamt zu Maßnahmen "bei der Ausführung" des Wehrpflichtgesetzes im Sinne von dessen Abschnitt V. Das gilt auch im Rahmen des § 34 Abs. 1 WPflG.

Daß der Widerruf der Zustimmung der Katastrophenschutzbehörde zur Verpflichtung des Helfers ein Verwaltungsakt ist, der von dem betroffenen Helfer unmittelbar angefochten werden kann, ist ebenfalls in BVerwGE 55, 280 entschieden worden.

Ob der Widerruf rechtmäßig ist, richtet sich, weil dem Gesetz Abweichendes nicht zu entnehmen ist, wie in der Regel bei Anfechtungssachen nach den im Zeitpunkt des Abschlusses des Verwaltungsverfahrens gegebenen Verhältnissen. Vorliegend kommt es daher in tatsächlicher und rechtlicher Hinsicht auf den Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides vom 21. Oktober 1975 an; das Wehrpflichtgesetz ist in der Fassung vom 8. Dezember 1972 (BGBl. I S. 2277) mit hier einschlägiger Änderung durch das erwähnte Gesetz vom 25. Juni 1973, (BGBl. I S. 669) anzuwenden; das Katastrophenschutzgesetz ist in der für die hier einschlägigen Vorschriften seither nicht geänderten Fassung vom 9. Juli 1968 (BGBl. I S. 776) anzuwenden.

Die angefochtenen Bescheide sind in Hinsicht auf das Verwaltungsverfahren ordnungsgemäß zustande gekommen. Das Berufungsgericht hat auf Grund Landesrechts (vgl. § 16 KatSG) und insoweit für das Revisionsgericht bindend festgestellt, daß die Behörde für Inneres der Beklagten für den Widerruf sachlich zuständig war. Ihm ist darin zuzustimmen, daß die örtliche Zuständigkeit für den Widerspruchsbescheid nicht deswegen entfiel, weil der Kläger während des Widerspruchsverfahrens nach Süddeutschland verzog und nach dort in den Katastrophenschutzdienst übernommen wurde (vgl. dazu BVerwGE 54, 240 [244 f.]), um erst längere Zeit nach Erlaß des Widerspruchsbescheides nach Hamburg zurückzukehren. Das gilt jedenfalls deshalb, weil auf Anfrage der Beklagten vom 8. September 1975 das Landratsamt Böblingen, in dessen Bereich der Kläger verzogen war, durch Schreiben vom 15. September 1975 der Fortführung des Widerspruchsverfahrens durch die Beklagte ausdrücklich zustimmte (vgl. jetzt § 3 Abs. 3 des hier aus zeitlichen Gründen nicht unmittelbar geltenden Verwaltungsverfahrensgesetzes). Darauf, inwieweit die Zuständigkeit zum Erlaß des Widerspruchsbescheides überhaupt auf die Behörde eines anderen Landes übergehen kann und daß nach § 46 VwVfG Mängel der örtlichen Zuständigkeit unter bestimmten Voraussetzungen unbeachtlich sind, kommt es nicht an.

Der Widerruf der Zustimmung zur Verpflichtung des Klägers ist auch im übrigen rechtmäßig.

In der Frage, unter welchen Voraussetzungen ein Widerruf zulässig ist, geht Nr. 44 Abs. 5 der Allgemeinen Verwaltungsvorschrift über die Organisation des Katastrophenschutzes (KatS-Organisation-Vwv) vom 27. Februar 1972 (Beilage Nr. 5 zum BAnz Nr. 46 vom 7. März 1972 = GMBl. S. 181) davon aus, der Hauptverwaltungsbeamte könne die Zustimmung "aus wichtigem Grunde widerrufen, insbesondere wenn der Helfer seine Pflichten wiederholt verletzt hat." Der erkennende Senat hat in BVerwGE 54, 240 (245) [BVerwG 03.08.1977 - VIII C 6/76] in einem Falle, in dem es bereits an der tatsächlichen Verfügbarkeit und Mitwirkung des Helfers im Katastrophenschutz fehlte, den Widerruf für rechtlich zulässig erachtet; im übrigen hatte er über die Zulässigkeitsvoraussetzungen auch in BVerwGE 55, 280 (284 f.) [BVerwG 01.03.1978 - 8 C 99/76] nicht abschließend zu entscheiden.

Der Widerruf der behördlichen Zustimmung ist jedenfalls dann zulässig, wenn die Verpflichtung des Helfers zum Dienst im Katastrophenschutz auf 10 Jahre, auf die sich die Zustimmung bezieht, wieder entfällt oder wenn der Helfer ihr in der Weise zuwiderhandelt, daß er nicht mehr im Sinne der §§ 8 Abs. 2 KatSG, 13 a WPflG im Katastrophenschutz "mitwirkt". Das folgt daraus, daß - wie nach dem oben Gesagten der Zustimmungswiderruf - auch die behördliche Zustimmung selbst als Verwaltungsakt anzusehen ist; daß der betroffene Wehrpflichtige jedenfalls grundsätzlich kein Recht auf Erteilung der Zustimmung hat, ist hierfür ohne Bedeutung. Weil die Zustimmung ein Verwaltungsakt ist, gelten (mangels einer spezialgesetzlichen Regelung) für ihren Widerruf die allgemeinen Regeln über den Widerruf begünstigender Verwaltungsakte. Vor Inkrafttreten des Verwaltungsverfahrensgesetzes konnte ein rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakt aus Gründen öffentlichen Interesses insbesondere dann widerrufen werden, wenn der Begünstigte mit dem Verwaltungsakt verbundene besondere Pflichten oder Auflagen nicht erfüllte oder wenn nachträglich Tatsachen eintraten, die der Behörde geboten haben würden, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen. Nach dem vorliegend nicht unmittelbar geltenden § 49 Abs. 2 Nr. 3 VwVfG ist ein Widerruf für die Zukunft möglich, wenn die Behörde auf Grund nachträglich eingetretener Tatsachen berechtigt wäre, den Verwaltungsakt nicht zu erlassen, und wenn ohne den Widerruf das öffentliche Interesse gefährdet würde. Diese Voraussetzungen sind gegeben, wenn die behördliche Zustimmung dadurch ihre Grundlage verliert, daß vorzeitig die Verpflichtung des Helfers wegfällt oder der Helfer nicht mehr mitwirkt. Wenn die Revisionsbegründung in diesem Zusammenhang meint, die Dienstleistung sei nicht Voraussetzung, sondern Folge der Verpflichtung, so ändert das nichts daran, daß beides - Verpflichtung und die sie erfüllende Dienstleistung - Grundlage der behördlichen Zustimmung und der Freistellung vom Wehrdienst sind.

Im Falle des Klägers konnte bis zu dem entscheidungsmaßgeblichen Zeitpunkt des Widerspruchsbescheides - 21. Oktober 1975 - von "Mitwirkung" im Sinne der §§ 8 Abs. 2 KatSG, 13 a WPflG nicht mehr gesprochen werden. Zu dieser Mitwirkung ist in BVerwGE 54, 240 (243) [BVerwG 03.08.1977 - VIII C 6/76] und 55, 280 (284) ausgeführt, daß sie nach Gesetzeswortlaut und Gesetzeszweck nur als eine tatsächliche gemeint sein kann in dem Sinne, daß der Helfer der Katastrophenschutzorganisation nicht nur rechtlich angehört, sondern auch tatsächlich zur Verfügung steht und Dienst leistet. "An einer für die Wehrdienstausnahme notwendigen Mitwirkung fehlt es ... bereits dann, wenn der Helfer in seiner Katastrophenschutzorganisation tatsächlich nicht mehr in dem Umfang verfügbar ist und Dienst leistet, in dem das für eine ordnungsmäßige Ausbildung und zur Erfüllung des Einsatzzweckes erforderlich ist." Nach den in tatsächlicher Hinsicht getroffenen Feststellungen leistete der Kläger von Mai 1973 bis Ende 1973 keinen Dienst, davon ab September 1973 ohne Entschuldigung. Danach nahm er bis Juni 1974 an mehreren Diensten ebenfalls ohne Entschuldigung nicht teil. Trotz mehrfacher Ermahnung leistete er dann von Anfang Juli 1974 bis Anfang Februar 1975 nur zweimal Dienst; vom 12. August bis Mitte Oktober 1974 war er nach einem Autounfall dienstunfähig; vom 17. bis 24. November 1974 und vom 7. Dezember 1974 bis 1. Januar 1975 war er beurlaubt. An seinem neuen Wohnort im Schwarzwald, den er der Beklagten am 24. März 1975 mitgeteilt hatte, meldete er sich erst am 10. Juli 1975 beim Deutschen Roten Kreuz, erschien dann wegen der Semesterferien aber erst am 2. Oktober 1975 erstmals zu einem Dienstabend. Schon in Hamburg hatte der ASB im Februar 1975 im Zusammenhang mit dem Entpflichtungsantrag darauf hingewiesen, daß der Kläger bis dahin die erforderliche friedensmäßige Ausbildung noch nicht abgeschlossen hatte; zur Teilnahme an Sanitätslehrgängen II und III sei er vergeblich aufgefordert worden. Bei dieser Sachlage ist für die hier entscheidende Zeit davon auszugehen, daß der Kläger nicht in dem Umfang verfügbar war und Dienst leistete, in dem das für eine ordnungsmäßige Ausbildung und zur Erfüllung des Einsatzzwecks erforderlich war.

Die Widerrufsbehörde konnte daher von dem ihr eingeräumten Widerrufsermessen Gebrauch machen. Sie hat dieses Ermessen rechtsfehlerfrei ausgeübt.

Wie das Berufungsgericht zutreffend angenommen hat, kann der Kläger sich nicht darauf berufen, die ihm abgeforderten Leistungen seien überhöht gewesen, weil die Beklagte statt zunächst 100 Dienststunden jährlich später 200 angesetzt habe. Das Oberverwaltungsgericht hat dazu festgestellt, daß der Kläger 1973, 1974 und 1975 je nicht einmal 100 Stunden erreichte. Außerdem ist dem Oberverwaltungsgericht darin bei zutreten, daß 200 Dienststunden jährlich gemessen an der zeitlichen Belastung durch Wehrdienst für Helfer im Katastrophenschutz nicht unzumutbar sind. Das Oberverwaltungsgericht hat dargelegt, daß 200 Stunden jährlich in 10 Jahren 50 Arbeitswochen zu je 40 Stunden bedeuten.

Entgegen der Ansicht der Revision war, wie der Oberbundesanwalt zutreffend ausführt, die Beklagte auch nicht gehalten, vor einem Widerruf der Zustimmung zunächst ein Bußgeldverfahren wegen Ordnungswidrigkeit nach § 8 Abs. 3 KatSG durchzuführen. § 8 Abs. 3 KatSG steht zu den Regeln über den Widerruf rechtmäßiger begünstigender Verwaltungsakte nicht im Verhältnis der spezielleren Regelung zu der allgemeineren, sondern die Vorschrift regelt einen anderen Gegenstand. Geldbußen werden verhängt, um unrechtmäßiges Handeln zu ahnden. Der Widerruf der behördlichen Zustimmung zur zehnjährigen Verpflichtung stellt dagegen fest, daß der betroffene Wehrpflichtige nicht mehr im Katastrophenschutz mitwirkt mit der Folge, daß er nicht mehr für diesen freigestellt ist, sondern zum Wehrdienst herangezogen werden kann. Der Oberbundesanwalt weist zutreffend darauf hin, daß im Gegensatz zum Bußgeldbescheid der Widerruf keine Sanktionsmaßnahme ist, sondern im öffentlichen Interesse feststellt, was der Helfer durch tatsächliches Verhalten dokumentiert hat, nämlich daß er im Katastrophenschutz nicht mehr mitwirkt. Beide Fälle sind daher weder auf der Tatbestandsseite noch auf der Rechtsfolgeseite identisch.

Auch der Ansicht der Revision, angesichts der Dauer, die der Kläger bereits im Katastrophenschutz mitgewirkt habe, sei der Widerruf ein unverhältnismäßiges Mittel gewesen, kann nicht gefolgt werden. Die Freistellung vom Wehrdienst als Wehrdienstausnahme wird im Interesse der Funktionsfähigkeit des Katastrophenschutzes eingeräumt (vgl. BVerwGE 55, 280), und sie besteht deshalb nach dem Gesetz nur, solange der Helfer im Katastrophenschutz in der oben dargelegten Weise mitwirkt und in seinem Rahmen zur Funktionsfähigkeit beiträgt. Der Kläger, dessen zehnjährige Verpflichtung im Zeitpunkt des Widerrufs zeitlich noch nicht einmal überwiegend abgelaufen war, hat weder 1973 noch 1974 und 1975 seinen Dienst ordnungsgemäß geleistet.

Darauf, daß in der mündlichen Verhandlung vor dem Verwaltungsgericht am 26. August 1976 die Beteiligten übereinstimmend erklärt haben, der Rechtsstreit könne möglicherweise dadurch erledigt werden, daß der Kläger sich in der Folgezeit beim Roten Kreuz in Nagold besonders bewähre, hat sich der Kläger in der Revisionsinstanz nicht mehr berufen. In dem Berufungsurteil, das über die Tätigkeit des Klägers während seiner Zugehörigkeit zur DRK - Bereitschaft Nagold eingehende Feststellungen enthält, ist offengelassen, ob diese Erklärung in der mündlichen Verhandlung als rechtlich verbindliche Zusage gewertet und ob ein Streit über die geforderte Bewährung im Rahmen des anhängigen Verfahrens geklärt werden könne; denn der Kläger habe sich nach dem 26. August 1976 nicht besonders bewährt, und zwar sowohl in Nagold, wo er im Kreiskrankenhaus entgegen der Anweisung des DRK-Bereitschaftsführers keinen Dienst als Beifahrer im Rettungsdienst absolviert habe, als auch nach seiner Rückkehr in Hamburg. Gegen die einschlägigen Darlegungen des Berufungsgerichts bestehen keine rechtlichen Bedenken; da der Kläger keine Rüge erhoben hat, braucht darauf nicht weiter eingegangen zu werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.