Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 13.01.1987, Az.: BVerwG 1 D 61.86

I.

1.

Das Schöffengericht ... verhängte gegen den Beamten durch rechtskräftiges Urteil vom 2. März 1983 wegen versuchten Errichtens und Betreibens einer Fernmeldeanlage ohne Genehmigung in Tateinheit mit versuchter Verletzung der Vertraulichkeit des Wortes eine Geldstrafe von 50 Tagessätzen zu je 50,- DM. Der Beamte hatte im Oktober 1981 während des Dienstes auf einem Flugplatz der Bundeswehr verbotswirdrig eine Abhöranlage errichtet.

2.

Der hierfür örtlich und sachlich zuständige Vorsteher des Fernmeldeamts ... stellte das wegen desselben Sachverhalts eingeleitete nichtförmliche Disziplinarverfahren auf Weisung der Oberpostdirektion ... mit Verfügung vom 13. April 1984 nach § 14 BDO ein. Hiergegen wandte sich der Bundesdisziplinaranwalt mit Schreiben vom 29. Oktober 1984. Er äußerte angesichts des Sachverhalts, der sich im Sicherheitsbereich der Luftwaffe abgespielt habe, Bedenken gegen die Verfahrenseinstellung, bestand aber nicht auf der Durchführung eines förmlichen Disziplinarverfahrens, sondern stellte es der zuständigen Oberpostdirektion anheim, den Beamten nochmals mündlich zu ermahnen, wenn sie sich nicht zur Einleitung des förmlichen Verfahrens entschließen könne. Die Oberpostdirektion kam diesem Vorschlag nach. Sie bekräftigte gegenüber dem Bundesdisziplinaranwalt, daß sie ein förmliches Disziplinarverfahren nicht einleiten werde. Gleichwohl hob sie auf Weisung des Bundesministeriums für Post- und Fernmeldewesen mit Verfügung vom 23. September 1985 die Einstellungsverfügung vom 13. April 1984 auf und leitete gegen den Beamten wegen des strafgerichtlich abgeurteilten Sachverhalts das förmliche Disziplinarverfahren ein.

3.

Das Bundesdisziplinargericht, Kammer VIII - ... hat das Verfahren mit Urteil vom 19. März 1986 nach § 14 BDO eingestellt. Es hat sich mit der Frage auseinandergesetzt, ob die Disziplinargewalt im gegebenen Fall verwirkt sei, diesen Standpunkt jedoch unter Hinweis auf die entgegenstehende Rechtsprechung des erkennenden Senats nicht gelten lassen; es hat das Dienstvergehen des Beamten als ein außerdienstliches qualifiziert und wegen der Einzelheiten des Sachverhalts und der Persönlichkeit des Beamten eine Gehaltskürzung für ausreichend erachtet, die aber wegen der Umstände des Falles und der Persönlichkeit des Beamten zusätzlich zu der im sachgleichen Strafverfahren verhängten Strafmaßnahme nicht ausgesprochen werden dürfe.

4.

Mit seiner rechtzeitig eingegangenen Berufung gegen dieses Urteil verfolgt der Bundesdisziplinaranwalt sein schon im ersten Rechtszuge angestrebtes Ziel weiter, die Disziplinarmaßnahme "angemessen zu verschärfen". Er hält das dem Beamten zur Last gelegte Dienstvergehen für ein innerdienstliches, das wegen seines Vollzugs im sicherheitsempfindlichen Bereich der Bundeswehr und dort auch noch in einem zur Lagerung von Verschlußsachen bestimmten Raum so erhebliches Gewicht gewinne, daß im Hinblick auf Ansehens- und Vertrauensschaden der Beamte für den öffentlichen Dienst nicht mehr tragbar sei, zumindest aber nicht mehr in seinem jetzigen Beförderungsamt verbleiben könne.

II.

Die Berufung ist unbeschränkt; denn der Bundesdisziplinaranwalt wendet sich gegen die Qualifizierung des hier in Betracht kommenden Dienstvergehens als außerdienstlich. Der Senat hat daher den Sachverhalt selbst festzustellen und disziplinar zu würdigen.

Das Rechtsmittel bleibt erfolglos.

1.

Die Disziplinarverfolgung des Beamten ist nicht wegen Verwirkung unzulässig. Das Rechtsinstitut der Verwirkung ist dem Disziplinarrecht seiner Natur nach fremd, wie der Senat in ständiger Rechtsprechung, zuletzt BVerwGE 76, 176, ausgesprochen hat. Er hält an dieser Entscheidung schon im Hinblick darauf fest, daß das Verhalten einer von mehreren an Einleitung und Fortgang des Disziplinarverfahrens beteiligten, über- oder nebeneinander geordneten Dienststellen nicht auch zum Verlust von Disziplinarbefugnissen der anderen Beteiligten führen kann.

2.

Der Senat hält aufgrund der Einlassung des Beamten, der Aussage des sachverständigen Zeugen H. und der sonstigen zum Gegenstand der Hauptverhandlung gemachten Beweismittel folgenden Sachverhalt für erwiesen.

Der im Oktober 1981 mit Arbeiten im Zusammenhang mit dem neuverlegten Telefonleitungsnetz auf dem Heeresfliegerhorst ... beschäftigte Beamte mußte im Zuge dieser Arbeiten im Raum 12, in dem sich zwei Panzerschränke mit Verschlußakten befanden und der zur Tatzeit wegen der Renovierungsarbeiten geräumt, nicht verschlossen, für die Handwerker daher zugänglich und verdunkelt war, die Verkleidung des Kabelkanals öffnen. Weil darin auch einige Ersatz- und Reserveleitungen lagen, kam er auf die Idee, mit dem Mikrofon aus einem Telefonhörer in diesem Raum eine Abhöranlage zu errichten. Zu diesem Zwecke schloß er an eine Reserveleitung eine Mikrofonkapsel, verklemmte sie in dem Kabelkanal und brachte dessen Verkleidung wieder an. Diese Reserveleitung führte zunächst in den Verteilerkasten in Raum 16 und dort an ein mit "Reserve" bezeichnetes Klemmenpaar. Mit zwei Kabeln stellte der Beamte eine Verbindung zwischen diesem und den Anschlußklemmen für die Telefonleitung zu dem Kellerraum 09 her, der ihm und den anderen mit den Arbeiten auf dem Fliegerhorst betrauten Postbediensteten zur Benutzung insbesondere als Materiallager überlassen worden war. Hier schaltete er sodann über die Telefonzuleitung die Mikrofonkapsel in Reihe mit einer Batterie und seinem Kabeladerprüfgerät, an dem sich ein Kopfhörer befand. Die Anlage war nicht funktionsfähig, hätte jedoch betriebsbereit gemacht werden können, wenn der Beamte die Batterie parallel zu dem Kabeladerprüfgerät geschaltet oder statt des Kabeladerprüfgeräts einen Telefonhörer eingesetzt hätte. Den Schlüssel zu dem Kellerraum 09 verwahrte zur Tatzeit der für den Fliegerhorst zuständige Bauführer der Bundespost, bei dem ihn die jeweils dort beschäftigten Postbediensteten bei Arbeitsbeginn abholen und abends wieder abgeben mußten. Da die Anlage nicht funktionierte, baute der Beamte das Kabeladerprüfgerät wieder ab. Das Mikrofon wurde am 10. Februar 1982 von Bundeswehrbediensteten bei Verlegung einer Nebensprechanlage entdeckt.

Dieser Sachverhalt beruht auch auf den den Senat bindenden, vom Beamten nicht bestrittenen tatsächlichen Feststellungen des Strafgerichts.

3.

Mit der unzulässigen, sogar strafbewehrten Herstellung einer nicht genehmigten Fernmeldeanlage hat der Beamte nicht nur eine Straftat, sondern auch ein Dienstvergehen begangen. Er hat, da er die Unzulässigkeit einer solchen Anlage kannte, vorsätzlich gegen seine Pflicht verstoßen, sein Amt nach bestem Wissen zu verwalten, sein Verhalten innerhalb des Dienstes der Achtung und dem Vertrauen gerecht werden zu lassen, die sein Beruf erfordert und die Anordnungen und allgemeinen Richtlinien seiner Vorgesetzten zu befolgen (§§ 54 Satz 2, Satz 3, 55 Satz 2 BBG). Er hat damit ein Dienstvergehen nach § 77 BBG begangen, das sich rechtlich als innerdienstliche Pflichtverletzung mit Rücksicht darauf qualifiziert, das, mag es auch ausschließlich privaten Zwecken gedient haben, nicht nur in einem engen räumlichen und zeitlichen Verhältnis zu dem vom Beamten geleisteten Dienst, sondern auch in einer unauflösbaren kausalen Beziehung hierzu stand; denn es hätte im gegebenen Fall ohne die gleichzeitige Dienstleistung gar nicht verübt werden können (ständige Rechtsprechung, BVerwGE 33, 199 <201>[BVerwG 05.11.1968 - I D 19/68], zuletzt Urteil vom 24. September 1986 - BVerwG 1 D 81.86 -).

4.

Das dem Beamten zur Last zu legende Dienstvergehen ist nicht leicht zu nehmen: Die Deutsche Bundespost ist besonders in personalintensiven Bereichen ihrer Tätigkeit schon aus praktischen Gründen außerstande, jeden ihrer Mitarbeiter lückenlos zu kontrollieren. Sie muß deshalb, was auch der Gesetzeswortlaut in § 2 Abs. 1 BBG durch Kennzeichnung des Beamtenverhältnisses als eines gegenseitigen Treueverhältnisses in entsprechender Weise zum Ausdruck bringt, in weitem Maße Kontrolle durch Vertrauen ersetzen und ist insbesondere in dem hier in Rede stehenden Tätigkeitsbereich darauf angewiesen, daß die Beamten die ihnen dienstlich zur Verfügung stehenden Möglichkeiten und ihre im dienstlichen Interesse erworbenen Fachkenntnisse nicht mißbrauchen. Gegen die sich hieraus ergebende, für einen Fernmeldebeamten elementare und auch leicht erkennbare Pflicht hat der Beamte, wie er einräumt, vorsätzlich verstoßen.

Dieser Mißbrauch von dienstlich zur Verfügung stehenden Einrichtungen, Möglichkeiten und Fähigkeiten beeinträchtigt das Vertrauensverhältnis zwischen der Verwaltung und der Beamtenschaft grundsätzlich so erheblich, daß im allgemeinen nur eine in Abständen wiederholt auf den Handlungswillen des Täters einwirkende Disziplinarmaßnahme geeignet scheint, ihn zu künftigem Wohlverhalten zu veranlassen. Dies hat der erkennende Senat insbesondere in Fällen unzulässiger Anlage oder Veränderung von Fernsprechanlagen wiederholt entschieden (vgl. BVerwGE 76, 207 = ZBR 1985, 91; DÖD 1985, 63; Urteil vom 13. Oktober 1982 - BVerwG 1 D 120.81 - mit weiteren Nachweisen).

5.

Der Senat hat in seiner in BVerwGE 76, 207 veröffentlichten Entscheidung ausdrücklich darauf hingewiesen, daß wegen der Vielgestaltigkeit der denkbaren äußeren und inneren Sachverhalte die Disziplinarmaßregelung bei Eingriffen von Fernmeldebeamten in das technische System der Fernmeldeanlagen zur Ermöglichung unzulässiger Nutzung einer vereinheitlichenden Betrachtungsweise naturgemäß entzogen sei. Für die Bestimmung der Disziplinarmaßnahme ließen sich daher keine grundsätzlichen Maßstäbe setzen; entscheidend seien die Verhältnisse des Einzelfalls.

Entsprechend dieser Erkenntnis hat der Senat bei der privaten mißbräuchlichen Nutzung von Fernmeldeanlagen je nach den Umständen des Einzelfalles auf Degradierung oder Gehaltskürzung erkannt und in den letztgenannten Fällen das Verfahren häufig nach § 14 BDO eingestellt; vgl. die Übersicht in der Entscheidung BVerwGE 76, 207, ferner Urteile vom 21. Mai 1986 - BVerwG 1 D 150.85 - (Degradierung), vom 26. Februar 1986 - BVerwG 1 D 54.85 - (Einstellung des Verfahrens wegen Verjährung, Geldbuße) und vom 26. Februar 1986 - BVerwG 1 D 57.85 - (Degradierung).

Die den genannten Entscheidungen zugrunde liegenden Sachverhalte sind mit dem hier zu beurteilenden jedoch nicht ohne weiteres vergleichbar: Während es sich bei jenen Fällen stets um die private eigennützige Einrichtung oder den Betrieb von Fernmeldeanlagen gehandelt hat, meist mit dem Ziel, private Gespräche ohne Gebührenzahlung führen zu können, geht es hier nicht um ein so bestimmtes egoistisches Ziel.

6.

Die hiernach zu verhängende Disziplinarmaßnahme hängt wesentlich von den Gründen ab, aus denen der Beamte sich zu seinem Verhalten bewegen ließ. Die Entfernung aus dem Dienst, mindestens jedoch eine Dienstgradherabsetzung, wäre in Erwägung zu ziehen, wenn er sich bei seinem Tun von der Vorstellung, den Inhalt belauschter Gespräche an einen fremden Nachrichtendienst weiterzuleiten oder sonst von egoistischen, jedenfalls höchst mißbilligenswerten Motiven hätte leiten lassen. Der sich nach der Sachlage in dieser Richtung aufdrängende Verdacht ist jedoch in der Hauptverhandlung nicht zur Überzeugung des erkennenden Senats erhärtet worden.

Aus der mit der Darstellung des Beamten übereinstimmenden Aussage des sachverständigen Zeugen H. schließt der Senat, daß es im gegebenen Fall für den im Fernmeldewesen beruflich tätigen und technisch nicht unversierten Beamten keines erheblichen zeitlichen und materiellen Aufwandes bedurfte, um die Anlage so, wie geschehen, zu installieren. Sie war zudem so, wie der Beamte sie erstellt hatte, nicht funktionsfähig. Die Betriebsbereitschaft hätte zwar durch einen technisch versierten Fernmeldebeamten mit einem zeitlichen Arbeitsaufwand von zehn bis 15 Minuten ohne besonderes Gerät lediglich durch andere Anordnung der Batterie herbeigeführt werden können, doch hätte auf diese Weise ein Hörer am Ende der Leitung lediglich Stimmen aus dem Raum 12 hören, diese aber nicht verstehen können. Um dieses Ziel zu erreichen, hätte der Beamte nach der auch insoweit überzeugenden Aussage des Zeugen H. ein Zusatzgerät einbauen müssen, das nicht zu seinem täglich mitgeführten Arbeitsmaterial gehörte, sondern von ihm unter Erschwernissen, etwa aus dem Materiallager der Deutschen Bundespost, hätte beschafft werden müssen. Auch dieser Umstand spricht zumindest nicht ohne weiteres für die Vorstellung, der Beamte habe bei seiner Tätigkeit sich insbesondere von nachrichtendienstlichen oder sonst konspirativen Beweggründen leiten lassen. Raum 12 wurde zudem zur Tatzeit wegen der Renovierungsarbeiten von Angehörigen der Bundeswehr überhaupt nicht benutzt und Anhaltspunkte dafür, daß der Beamte im Hinblick auf die Beendigung der Arbeiten im Frühjahr des kommenden Jahres tätig geworden wäre, hat die Hauptverhandlung nicht ergeben. Der Raum wäre von dann ab zwar auch für Konferenzen von Geheimnisträgern der Bundeswehr benutzt worden, doch hat der Senat aus der Darstellung des Zeugen nicht die Gewißheit gewinnen können, daß der Beamte mit seiner Anlage hierauf gezielt habe. Er hätte nach diesem Zeitpunkt nicht ohne weiteres Zugang zu den Gebäuden auf dem Fliegerhorst gehabt, hätte sich jedenfalls nicht mehr von einem Postbediensteten, sondern nunmehr von Bundeswehrangehörigen den Schlüssel für den Raum 09 im Keller geben lassen oder sonst Zugang zu diesem Raum finden müssen. Das hätte ihn verdächtig gemacht und eine wirklich konspirative Tätigkeit zumindest aus seiner Sicht doch erheblich erschwert. Im Raum 09, von dem aus allein der Beamte bei der Konstruktion der von ihm hergestellten Anlage Gespräche aus dem Raum 12 hätte abhören können, mußte er zudem ständig mit dem Zutritt anderer Personen rechnen. Für den Zeitraum während der Bauarbeiten gilt das schon aus diesem Grunde, für die Zeit danach läßt es sich jedoch ebensowenig überzeugend ausschließen. Der Beamte hätte zudem die Abhöranlage aus dem Raum 09 während der Dienstzeit der Bundeswehrangehörigen bedienen müssen. Die Zeit danach hätte ihm zum Abhören allein schon deshalb nicht zur Verfügung gestanden, weil außerhalb der Dienstzeit für einen fremden Nachrichtendienst interessante Gespräche zumindest in dem Raum 12 kaum geführt worden wären. Zudem hätte er sich bei dem Versuch, außerhalb der Dienstzeit Zutritt in den Raum 09 zu finden, jedenfalls nach Beendigung der hier in Rede stehenden Arbeiten in noch größerem Maße bei dem in Betracht kommenden Bundeswehrpersonal verdächtig gemacht.

Hiernach hält der Senat trotz Fortdauer eines gewissen Verdachts die seit dem Beginn der Ermittlungen konsequent durchgehaltene Einlassung des Beamten nicht für widerlegt, er habe aus "Blödsinn" oder "Neugier" gehandelt. Unter diesen Umständen erscheint auch mit Rücksicht auf die sonst dienstlich wie außerdienstlich tadelfreie Persönlichkeit des Beamten eine Gehaltskürzung für geboten, aber auch ausreichend, um ihn zu künftiger pflichtgemäßer Dienstausübung zu erziehen. Eine Disziplinarmaßnahme dieser Art kann jedoch nach § 14 BDO gegen ihn nicht verhängt werden, weil es angesichts seiner sonst tadelfreien Persönlichkeit an Umständen fehlt, die die Überzeugung rechtfertigen könnten, eine Disziplinarmaßnahme sei hier zusätzlich zur sachgleichen Kriminalstrafe geboten, um den Beamten zur Erfüllung seiner Pflichten anzuhalten. Daher hat es bei der Einstellung des Verfahrens sein Bewenden.

7.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 114 Abs. 1 Satz 2, 115 Abs. 3 Satz 1 BDO.