I.

Der Kläger ist Kriminalhauptkommissar in Berlin. Er verbrachte seinen Jahresurlaub 1956 zusammen mit seiner Ehefrau in Westdeutschland. Da ihm in diesem Jahr auf Grund einer Anordnung des Polizeipräsidenten das Betreten der sowjetischen Besatzungszone - SBZ - dienstlich verboten war, benutzte er bis Hannover und von dort zurück nach Berlin die Nachtflugverbindung zum Preise von 65 DM, während seine Ehefrau mit seinem Kraftwagen fuhr.

Auf seinen Antrag vom 28. November 1958, ihm die Flugkosten voll zu erstatten, erhielt der Kläger den in einer Rundverfügung des Senators für Verkehr und Betriebe vom 20. Dezember 1958 vorgesehenen Pauschal-Flugkostenzuschuß von 30 DM. Am 19. Oktober 1959 beantragte der Kläger unter Berufung auf das Bestehen einer günstigeren Regelung nochmals die Erstattung auch der restlichen Flugkosten von 35 DM. Gemeint war damit eine Verfügung des Senators für Inneres, nach der den Bediensteten, die als Bearbeiter von Verschlußsachen durch ihre dienstliche Tätigkeit in besonderem Maße gefährdet erscheinen, voller Ausgleich der durch die Flugreise entstandenen Mehrkosten gewährt wird; die Verfügung bezieht sich aber nach inzwischen übereinstimmend abgegebener Erklärung der Parteien nur auf Fälle, in denen das Betreten der SBZ noch nach dem 1. April 1957 verboten war.

Der Polizeipräsident lehnte den Antrag am 2. November 1959 ab. Den Widerspruch des Klägers wies der Senator für Inneres mit Bescheid vom 24. Februar 1960 zurück.

Der Kläger hat den Verwaltungsrechtsweg beschritten. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Als Rechtsgrundlage für das Klagebegehren käme § 41 des Landesbeamtengesetzes Berlin vom 24. Juli 1952 - LBG - in Betracht. Danach sei der Dienstherr im Rahmen des Dienst- und Treueverhältnisses zur Fürsorge für die Beamten und ihre Familien verpflichtet. Ob sich daraus ein Rechtsanspruch auf Flugkostenzuschuß ableiten lasse, könne dahingestellt bleiben. In einer bestimmten, insbesondere in der hier begehrten Höhe könnte der Kläger einen solchen Anspruch nur haben, wenn sich das Land Berlin in Erfüllung seiner Fürsorgepflicht rechtsverbindlich zu einer derartigen Leistung verpflichtet hätte. Das sei hier nicht der Fall. Aus § 41 LBG folge nur die Pflicht zur Gewährung angemessener Fürsorge, auch mit pauschalen Leistungen. Der hier ausgeworfene Pauschalbetrag von 30 DM genüge zur Erfüllung der Fürsorgepflicht. Andere Vorschriften, auf die der Kläger seinen Anspruch stützen könnte, bestünden nicht. Insbesondere verstoße die angewandte Regelung nicht gegen Art. 33 Abs. 5 GG und Art. 3 Abs. 1 GG.

Auch in der Vergangenheit habe die Fürsorgepflicht des Dienstherrn nicht zum vollen Ersatz besonderer, außergewöhnlicher Aufwendungen eines Beamten verpflichtet. Die Frage, wie der Dienstherr seiner Fürsorgepflicht im einzelnen genügen wolle, beantworte sich nach den seitlich verschiedenen finanziellen und sozialen Gegebenheiten. Die Richtlinien über die Gewährung von Flugkostenzuschüssen an bestimmte Beamte in voller Höhe für die Zeit ab 1. April 1957 seien nicht als Niederschlag einer bereits vor dem 1. April 1957 gegebenen Rechtslage aufzufassen.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger mit Zustimmung des Beklagten Revision eingelegt; das Verwaltungsgericht hat die Revision zugelassen.

Der Kläger hat beantragt,

Zur Begründung hat er ausgeführt: Die Vorschriften der Beamtengesetzeüber die Fürsorgepflicht böten eine selbständige unmittelbare Rechtsgrundlage für Ansprüche des Beamten gegen seinen Dienstherrn. Das Verwaltungsgericht habe deren Umfang zu eng bemessen. Es sei zu unterscheiden zwischen Fürsorgeleistungen, die aus Anlaß außergewöhnlicher wirtschaftlicher Belastungen des Beamten gewährt würden und als zusätzliche soziale Leistungen anzusehen seien, und Fürsorgeleistungen, die dienstlich bedingte Mehraufwendungen des Beamten ausgleichen sollten. Eine bloße Beteiligung könne nur im ersteren Falle, in dem die Ursache der außergewöhnlichen Belastung in der Sphäre des Beamten liege, als angemessene Fürsorge angesehen werden. Die Rechtsprechung des Bundesgerichtshofs, daß der Umfang der finanziellen Leistungsverpflichtungen des Dienstherrn insoweit durch das in Gesetzen oder allgemeinen Anordnungen vorgesehene Maß begrenzt sei, beziehe sich im wesentlichen auf solche Fälle zusätzlicher sozialer Leistungen. Bei den dienstlich bedingten Mehrbelastungen hingegen sei eine Regelung, die statt vollen Ersatzes nur - wie hier - "Zuschüsse" vorsehe, nicht verbindlich, verletze vielmehr einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG. Eine Pauschalierung sei zwar auch hier möglich, etwa nach dem Muster der Pauschalen im Reise- und Umzugskostenrecht, das übrigens für die Fahrkosten vollen - nicht pauschalierten - Ersatz vorsehe. Jedoch dürfe die Pauschalierung nicht den Charakter einer echten Ersatzleistung verfälschen. Das sei hier aber geschehen, weil durch die Begrenzung des Flugkosten-"Zuschusses" auf 30 DM große Gruppen von Bediensteten, nämlich die Kraftfahrzeugbesitzer und die Teilnehmer von Gesellschaftsreisen, nicht ihre durch das Landreiseverbot tatsächlich entstandenen Mehraufwendungen erstattet erhielten. Jedenfalls könne nicht ohne statistische Erhebungen unterstellt werden, daß dieser Personenkreis als zahlenmäßig ganz gering hätte vernachlässigt werden dürfen. Da im Polizeidienst schon etwa seit dem Jahre 1953 Verbote ausgesprochen worden seien, die SBZ zu betreten, lasse sich zumindest für das Jahr 1956 auch nicht mehr anerkennen, daß das Land Berlin zweckgerecht differenzierende Maßstäbe noch nicht hätte entwickeln können.

Der Beklagte hat beantragt,

Er hat das angefochtene Urteil verteidigt. Ergänzend hat er insbesondere geltend gemacht: Eine Pauschalierung unter Abstellung auf die ungefähre Differenz zwischen den Flugpreisen und den Fahrtkosten der Eisenbahn oder der Omnibusse - wie hier geschehen - müsse schon deshalb als sachgerecht gelten, weil im Ganzen gesehen ungewiß bleibe, welches Verkehrsmittel der Beamte tatsächlich benutzt "hätte", wenn das Landreiseverbot nicht in Kraft gewesen wäre. Die Erstattung des vollen Flugpreises könne zudem nur dann in Betracht kommen, wenn der Beamte z.B. geltend zu machen vermöchte, er wäre sonst "per Anhalter" gereist. Wer aber sein eigenes Kraftfahrzeug benutzt hätte, müsse sich hierfür jedenfalls anteilige Kosten anrechnen lassen, etwa in Höhe der Kilometergelder, die ein Beamter zu beanspruchen habe, wenn er seinen Wagen für dienstliche Fahrten benutze; auf diese Weise könne sich ergeben, daß der pauschale Flugkostenzuschuß sogar höher sei als der für eine Erstattung bei genauer Berechnung in Betracht kommende Betrag der Mehraufwendungen.

Der Oberbundesanwalt hat sich beteiligt. Er hat ausgeführt: Es sei nicht gelungen, eine übereinstimmende Auffassung bei den beteiligten Bundesressorts herbeizuführen. Er neige der Auffassung des Klägers zu. Für Bundesbeamte sei in Kürze mit einer Regelung zu rechnen, die durch eine sehr weitgehende Differenzierung auch den Kraftfahrzeugbesitzern unter den von einem Reiseverbot durch die SBZ betroffenen Beamten den Ersatz der tatsächlich entstandenen Mehraufwendungen sicherzustellen geeignet sei. Die Regelung sei dadurch zwar so kompliziert geworden, daß sie nicht leicht zu verstehen sei. Jedenfalls zeige das Beispiel aber, daß die vom Kläger für notwendig erachtete Differenzierung möglich sei. Die für Bundesbeamte vorbereitete Regelung solle zwar erst mit Wirkung vom 1. Juli 1961 in Kraft treten, jedoch könne ihr Inhalt vielleicht Rückschlüsse auch auf die Art gestatten, in der entsprechende Fälle aus der vorherliegenden Zeit behandelt werden müßten. Dahinter stehe der allgemeine Gedanke, daß durch dienstliche Weisungen entstandene Aufwendungen in voller Höhe erstattet werden müßten; Pauschalierungen seien zwar - nicht zuletzt im Hinblick auf die praktischen Bedürfnisse der Verwaltung - nicht schlechthin, aber doch wohl im vorliegenden Falle ausgeschlossen.

II.

Die Sprungrevision ist zulässig. Das Verwaltungsgericht hat sie gemäß § 134 Abs. 1 Satz 1 VwGO zugelassen; die schriftliche Zustimmung des Rechtsmittelgegners hat der Revisionsschrift gemäß § 134 Abs. 1 Satz 2 VwGO beigelegen. Zutreffend hat das Verwaltungsgericht für die Zulassung als ausreichend erachtet, daß die Rechtssache grundsätzliche Bedeutung hat (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO). Zwar heißt es in § 134 Abs. 3 Satz 2 VwGO, daß die Sprungrevision unter Übergehung der Berufungsinstanz nur zuzulassen ist, wenn die Voraussetzungen des § 132 Abs. 2 Nr. 1 und 2 vorliegen. Es handelt sich dabei aber ebenso wie in § 132 Abs. 2 VwGO um eine alternative Aufzählung der Zulassungsgründe (so auch Koehler § 134 VwGO Anm. V 6). Ob sich die Zulassung der Revision nicht schon aus einer sinngemäßen Anwendung des § 127 BRRG rechtfertigte, kann dahingestellt bleiben.

Da der Kläger einen Anspruch aus dem Beamtenverhältnis geltend macht, ist gemäß § 126 Abs. 1 BRRG der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Für einen aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht hergeleiteten Klageanspruch gilt keine Ausnahme; Streit besteht nur, ob auch Ersatzansprüche wegen Verletzung der Fürsorgepflicht vor den Verwaltungsgerichten geltend zu machen sind (bejahend Urteil des Bundesverwaltungsgerichtsvom 24. August 1961 - BVerwG II C 165.59 -). Bei dem vom Kläger erstrebten Ersatz tatsächlich entstandener Mehraufwendungen handelt es sich um einen auf Zahlung gerichteten Erfüllungsanspruch.

Ob sich aus der beamtenrechtlichen Fürsorgepflicht des Dienstherrn, hier aus § 41 des damals geltenden Berliner Landesbeamtengesetzes vom 24. Juli 1952 (GVBl. S. 603 mit späteren Änderungen) - LBG -, überhaupt unmittelbar ein Zahlungsanspruch ergeben könnte, etwa unter Heranziehung allgemeiner Rechtsgedanken wie dem des § 670 BGB (Aufwendungsersatz im Auftragsrecht) oder unter dem Gesichtspunkte der Aufopferungsentschädigung, braucht hier nicht entschieden zu werden. Jedenfalls hat der Kläger keinen Rechtsanspruch auf Zahlung des von ihm über den bereits gewährten Flugkostenzuschuß von 30 DM hinaus erstrebten Betrages von 35 DM.

Zutreffend hat das Verwaltungsgericht entschieden, daß der Dienstherr Aufwendungen der in Frage stehenden Art pauschal abgelten darf. Hierfür lassen sich verschiedene Einzelregelungen anführen, die als Konkretisierung der Fürsorgeverpflichtung verstanden werden können und Rückschlüsse auch auf die Beurteilung der hier zur Entscheidung stehenden Interessenlage gestatten. Diese Regelungen betreffen Aufwendungen, die dem Beamten zwar anläßlich der Befolgung dienstlicher Weisungen entstanden sind, die aber - jedenfalls der Höhe nach - durch Beschlüsse zumindest beeinflußt werden, die die Beamten in ihrer persönlichen Sphäre und deshalb individuell durchaus verschieden treffen. In solchen Fällen erscheint es gerechtfertigt, der Erstattung der Aufwendungen einen Durchschnitts- oder Normalfall zugrunde zu legen. Diese Vorstellung liegt insbesondere der Regelung des Reise- und Umzugskostenrechts zugrunde: Vgl. § 9 des Gesetzes über Reisekostenvergütung der Beamten vom 15. Dezember 1933 (RGBl. I S. 1067 mit späteren Änderungen) - RKG -; § 12 RKG in Verbindung mit den Bestimmungen über Vergütung bei vorübergehender auswärtiger Beschäftigung der Beamten vom 11. September 1942 (RBBl. S. 184 mit späteren Änderungen)

- Abordnungsbestimmungen -; § 11 des Gesetzes über Umzugskostenvergütung der Beamten vom 3. Mai 1935 (RGBl. I S. 566 mit späteren Änderungen) - UKG - in Verbindung mit der Durchführungsverordnung hierzu vom 7. Mai 1935 (RBBl. S. 40 mit späteren Änderungen). Wenn es in § 12 RKG und in § 11 UKG dem Finanzminister zu regeln übertragen ist, "ob und inwieweit" eine Vergütung bei vorübergehender auswärtiger Beschäftigung des Beamten oder eine Trennungsentschädigung bei Versetzung des Beamten gewährt wird, so kann dies allerdings nicht bedeuten, daß die tatsächliche Höhe der aus dienstlichem Anlaß entstehenden Aufwendungen schlechthin außer acht gelassen werden dürfte. Das wäre mit dem Fürsorgegrundsatz, als dessen Konkretisierung die fraglichen Regelungen aufzufassen sind (vgl. BVerwGE 6, 111), nicht vereinbar. Für das Reisekostenrecht hat der Gesetzgeber in § 16 RKG eindeutig zum Ausdruck gebracht, daß unvermeidbare Aufwendungen in voller Höhe zu erstatten sind. Vorbehalte sind auch gegenüber der erwähnten Durchführungsverordnung zum Umzugskostengesetz geboten, soweit danach Rechtsansprüche auf Trennungsentschädigung ausgeschlossen sein sollen (Nr. 25 Abs. 4 Satz 2; vgl. hierzu Meyer-Fricke, Umzugskosten usw. im öffentlichen Dienst, Gruppe 2 B S. 135 f. unter Nr. 30). - Im übrigen entspricht es aber überkommenen beamtenrechtlichen Grundsätzen und ist daher auch im Hinblick auf Art. 33 Abs. 5 GG unbedenklich, daß der Dienstherr Reisekosten, Abordnungskosten, Trennungsentschädigungen weitgehend nach Pauschalsätzen erstattet. Dabei ist kennzeichnend, daß die hierfür ausgeworfenen Sätze um so starrer sind und für individuelle Abweichungen um so weniger Raum lassen, je länger die Abwesenheit des Beamten dauert; ganz offensichtlich aus der Erwägung, daß dieser bei einem längeren Aufenthalt an einem anderen Ort um so eher die Möglichkeit haben wird, sich dort mit der Regelvergütung einzurichten, und es auf seine persönliche Lebensgestaltung zurückzuführen sein wird, wenn ihm das nicht gelingt. So lehnen sich die Abordnungsbestimmungen für die ersten sieben Tage mit Verlängerungsmöglichkeit bis zu insgesamt drei Wochen an die Bestimmungen über die Gewährung von Tage- und Übernachtungsgeldern für Dienstreisen an ("Beschäftigungsreisegeld") und bestimmen für die folgenden Tage eine niedrigere Staffel ("Beschäftigungstagegeld"). Die Bewilligung eines "Zuschusses" - der im Anwendungsbereich des § 16 RKG der Angleichung an die tatsächlichen Aufwendungen dient - ist mit einer hier nicht wesentlichen Ausnahme ausdrücklich ausgeschlossen; vgl. Nr. 2 Abs. 6 der Bestimmungen. Die Bestimmungen über die Trennungsentschädigung (Meyer-Fricke 1 B) verweisen in Nr. 25 Abs. 4 der Durchführungsverordnung auf die Abordnungsbestimmungen, aber mit der weiteren Einschränkung in Absatz 6, daß eine Entschädigung bis zur Höhe des Beschäftigungsreisegeldes nicht über die ersten sieben Tage hinaus gewährt werden darf. Eine Möglichkeit, unvermeidbare Härten auszugleichen, ist insoweit nicht vorgesehen.

Angesichts dieser Rechtslage erscheint es vertretbar, daß auch dem Kläger zugemutet wird, sich für das Jahr 1956 mit einer Pauschale abzufinden, selbst wenn sie die ihm tatsächlich entstandenen Mehraufwendungen nicht deckt. Dies ist um so eher zumutbar, als bei den eben erörterten Fallgruppen der Reisekostenentschädigung, der Abordnungsvergütung und der Trennungsentschädigung die pauschal abgegoltenen Aufwendungen jedenfalls dem Grunde nach sogar zwangsläufige Folgen von dienstlichen Weisungen sind, was hier nicht der Fall ist. Wenn der Kläger seinen Urlaub im Jahre 1956 in Westdeutschland verbringen wollte, so mußte er zwar mit Rücksicht auf die Anordnung des Polizeipräsidenten das Flugzeug benutzen. Ob er aber überhaupt seinen Urlaub außerhalb Berlins verbringen wollte, ob er nicht ohnehin eine Flugreise vorhatte - in diesen Beispielsfällen wären durch die Anordnung gar keine Mehrkosten entstanden -, das war eine Frage seiner höchstpersönlichen, von dienstlichen Weisungen unberührten oder zumindest nicht notwendig berührten Entschließung. Selbstverständlich ist es das gute Recht eines Berliner Beamten, seinen Urlaub in Westdeutschland oder in anderen nur durch die SBZ erreichbaren Gebieten zu verbringen; der Dienstherr sollte sogar interessiert daran sein, daß seine Bediensteten von diesem Recht Gebrauch machen. Ob sie es aber tatsächlich tun, liegt völlig bei ihnen; man kann - jedenfalls für das Jahr 1956 - nicht einmal sagen, es sei allgemeine Übung gewesen, im Urlaub zu verreisen.

So gesehen sind die für die Urlaubsreise des Klägers entstandenen Mehraufwendungen am ehesten zu vergleichen mit den Kosten für Familienheimfahrten, die Beamten erwachsen, welche weisungsgemäß vorübergehend einer auswärtigen Beschäftigung nachgehen. Auch diese Kosten sind nicht zwangsläufig mit der auswärtigen Beschäftigung verbunden. Ihr Entstehen hängt davon ab, ob der Beamte sich überhaupt entschließt, während der Abordnung seine Familie zu besuchen. Auch das ist zwar wieder sein gutes Recht, hier zudem untermauert durch die in Art. 6 GG verankerte Pflicht des Staates, Ehe und Familie zu schützen; aber wiederum liegt es bei dem Beamten, ob er von diesem Recht Gebrauch macht. Die Aufwendungen für Familienheimfahrten sind also - schon dem Grunde nach - ganz besonders von der Art der persönlichen Lebensgestaltung abhängig. Die Leitgedanken, die in den oben erörterten Regelungen gerade unter diesem Gesichtspunkt den Starrheitsgrad der Pauschalsätze bestimmten, würden in folgerichtiger Anwendung es bei Familienheimfahrten in besonderem Maße rechtfertigen, die im Einzelfall etwa entstandenen höheren Aufwendungen zu vernachlässigen. Tatsächlich sind die Abordnungsbestimmungen, etwa in der Fassung der Verordnung über Familienheimfahrten vom 9. Oktober 1960 (BGBl. I S. 826), von dieser Vorstellung geprägt: Dem Beamten werden - kennzeichnenderweise als "Reisebeihilfe" - nur die Kosten der Fahrkarte der allgemeinen niedrigsten Klasse eines öffentlichen regelmäßig verkehrenden Beförderungsmittels im Rahmen möglicher Fahrpreisermäßigungen erstattet. Bei Benutzung eines eigenen Kraftfahrzeugs erhält er nach Nr. 13 Abschn. IV Abs. 2 der Bundesfassung eine Reisebeihilfe nur in Höhe der Kosten, die ihm bei Benutzung eines öffentlichen, regelmäßig verkehrenden Verkehrsmittels erstattet werden können. Dieser Regelung liegen ganz offensichtlich ähnliche Erwägungen zugrunde, wie sie für die Bemessung der hier streitigen Flugkostenzuschüsse maßgebend waren. Bemerkenswert ist dabei, daß noch im Jahre 1960 trotz erheblicher Zunahme der Motorisierung eine für Bundesbeamte geschaffene Regelung der Festsetzung der Pauschalsätze die Reisekosten in öffentlichen Verkehrsmitteln zugrunde legt, auch wenn der Beamte an sich sein Kraftfahrzeug benutzt. Dies ist dem Kläger entgegenzuhalten, wenn er geltend macht, eine Vernachlässigung der kraftfahrenden Beamten bei der Bemessung von Pauschalen sei höchstens nach vorherigen statistischen Erhebungen möglich, wenn diese ergäben, daß es sich nur um eine ganz geringe Zahl von Betroffenen handele. Jedenfalls kann nicht in Zweifel gezogen werden, daß die öffentlichen Verkehrsmittel noch immer das Rückgrat des Verkehrs darstellen. Zumindest solange das der Fall ist, können die dort entstehenden regulären Reisekosten auch pauschalen Kostenermittlungen der hier in Frage stehenden Art zugrunde gelegt werden.

Hiergegen läßt sich nicht einwenden, die "kraftfahrerunfreundliche" Einstellung der Bestimmung über Familienheimfahrten sei von der Erwägung getragen, daß die Benutzung des Kraftfahrzeugs teurer sei als die eines öffentlichen Verkehrsmittels; wenn der Dienstherr nur diese niedrigeren Kosten erstatten wolle, so könne er immerhin geltend machen, daß sein Bediensteter - hätte er mit einem Ersatz nicht zu rechnen - wohl auch ein möglichst billiges Reisemittel bevorzugen würde. - In der Tat besteht insoweit ein Unterschied von dem zur Entscheidung stehenden Fall; denn hier macht der Kläger geltend, er sei durch das Landreiseverbot daran gehindert gewesen, sich der Reise seiner Familienangehörigen im eigenen Kraftfahrzeug anzuschließen und habe so auf eine besonders billige - wie er meint, sogar kostenlose - Beförderungsmöglichkeit verzichten müssen. - Trotzdem handelt es sich nur um zwei Erscheinungsformen der gleichen Interessenlage. Einmal läßt der Dienstherr bei der pauschalierten Abgeltung dienstlich mitverursachter Aufwendungen die höheren Kosten einer vom Beamten gewählten Beförderungsart unberücksichtigt, weil sie von der Norm abweichen; ein anderes Mal berücksichtigt er Mehrkosten nicht, die nur. dadurch entstanden sind, daß der Beamte in Erfüllung einer dienstlichen Weisung auf von ihm sonst genutzte, aber allein in seiner individuellen Sphäre wurzelnde Ersparnismöglichkeiten verzichten mußte. Die vorliegende Streitsache fällt unter die 2. Alternative, für die es übrigens im Recht der Trennungsentschädigungen ein kennzeichnendes Beispiel gibt. Wenn ein versetzter Beamter am bisherigen Dienstsitz eine besonders preisgünstige Wohnung hatte, kann er nicht verlangen, daß ihm Trennungsentschädigung gewährt werde, bis er am neuen Dienstort wiederum eine gleicherweise günstige Wohnung gefunden hat; lehnt er eine angemessene Wohnung ab, mag sie auch viel teurer sein als die bisherige und sein gewohnter Lebensstandard durch ihre Anmietung erheblich herabgesetzt werden, so bekommt er überhaupt keine Trennungsentschädigung mehr (vgl. Nr. 25 Abs. 8 Schlußsatz der Durchführungsverordnung zum Umzugskostengesetz).

Alle diese Überlegungen sprechen dafür, daß der Beklagte sich im Rahmen des geltenden Rechts hält, wenn er die dem Kläger infolge des Landreiseverbotes anläßlich seines Urlaubs im Jahre 1956 entstandenen Mehrkosten (nur) in der Höhe abgilt, die etwa der Differenz zwischen dem Fahrpreis der Eisenbahn oder einer Omnibusverbindung und dem Nachtflugpreis entspricht. Unverkennbar ist der Abgeltungsbetrag in der Rundverfügung des Senators für Verkehr und Betriebe vom 20. Dezember 1958, die ihrerseits auf früheren ähnlichen Regelungen fußt, unter diesem Gesichtspunkt festgesetzt worden; ob dies in der Bezeichnung als "Flugkostenzuschuß" zutreffend zum Ausdruck kommt, ist rechtlich belanglos.

Gegen das gewonnene Ergebnis lassen sich durchgreifende rechtliche Bedenken auch nicht daraus herleiten, daß die in Frage stehenden Aufwendungen entstanden sind auf Grund einer ganz ungewöhnlichen dienstlichen Weisung, die ihrerseits wieder ihre Ursache in einer ganz außerordentlichen Situation hat: Nämlich in der Spaltung Deutschlands und der Insellage Berlins innerhalb der SBZ. - Hieraus lassen sich Folgerungen ableiten, die zum Teil gegen das Begehren des Klägers sprechen, zum Teil allerdings - und wohl sogar mit mehr Gewicht - eine mehr differenzierende und dem Grundsatz der Erstattung tatsächlich entstandener Aufwendungen besser angepaßte Regelung nahelegen, als sie im Jahre 1956 gültig war - damals aber jedenfalls noch hingenommen werden mußte.

Gegen den Kläger könnte angeführt werden, daß das Landreiseverbot, mag es auch in erster Linie im dienstlichen Interesse ausgesprochen worden sein, auch dem Schutze des Klägers selbst diente - allerdings im Hinblick auf eine Gefährdung, die wohl nur aus seiner dienstlichen Betätigung herrührte. Weiter ließe sich hier anführen, daß durch die mit der Spaltung Deutschlands im Zusammenhang stehenden Vorgänge auch zahlreiche Personen gefährdet sind und den Landweg durch die SBZ nicht benutzen können, die nicht im öffentlichen Dienst stehen und den Flugpreis in voller Höhe selbst bezahlen müssen. Zwar hat das Kammergericht in seinem Urteil vom 11. März 1957 - 4 U 2173/56 - zutreffend ausgesprochen, es gehe bei Flugkostenzuschüssen der hier in Frage stehenden Art nicht um den Ausgleich allgemeiner Nachteile, sondern ausschließlich um Nachteile, die dem Beamten auf Grund seiner ihn politisch gefährdenden dienstlichen" Tätigkeit erwachsen seien. Dies Argument betraf aber nur die Frage, ob einem solchen Beamten der Zuschuß überhaupt verweigert werden durfte, etwa weil er einer höheren Besoldungsgruppe angehört. In dem vorliegenden Fall geht es um die ganz andere Frage, ob ein Beamter, der eine nach an sich vertretbaren Kriterien festgesetzte pauschale Abgeltung erhalten hat, darüber hinaus im Hinblick auf die das Landreiseverbot kennzeichnende besondere politische Situation sich damit abfinden muß, daß die Pauschale die ihm tatsächlich entstandenen Mehrkosten nicht deckt. So gesehen könnte der Hinweis auf die nicht im öffentlichen Dienst stehenden Bürger, die keinerlei Zuschüsse erhalten, von Bedeutung sein. - Auf der anderen Seite stellt aber eine Weisung, die die Benutzung allgemein üblicher Verkehrsmittel sogar für die Urlaubsreise verbietet, einen derart schwerwiegenden Eingriff in die persönliche Freiheitssphäre des Beamten dar, daß sie überhaupt nur unter Anlegung eines strengen Maßstabes vertretbar erscheint. An diesem strengen Maßstab ist dann aber auch die Regelung zu messen, die der Dienstherr zu treffen hat, um die dem Beamten durch die fragliche Weisung entstandenen Nachteile auszugleichen. So gesehen verdient der Oberbundesanwalt Zustimmung, der eine differenzierende und dadurch dem Einzelfall gerechter werdende Regelung für möglich hält, deshalb aber auch der Auffassung zuneigt, sie sei geboten. Für Bundesbedienstete ist eine entsprechende Regelung in Vorbereitung und soll nach den Angaben des Oberbundesanwalts mit Wirkung vom 1. Juli 1961 in Kraft treten. Es ist bemerkenswert, daß ebenso wie der Kläger auch der Oberbundesanwalt Erwägungen darüber angestellt hat, ob diese Regelung nicht Rückschlüsse auch auf die frühere Rechtslage gestatte. Damit wird zwar die vorgesehene Bestimmung über den Zeitpunkt des Inkrafttretens der Bundesregelung in ihrer Bedeutung praktisch in Frage gestellt. Wenn man aber in Übereinstimmung mit dem eben Dargelegten so einschneidende dienstliche Weisungen, wie sie hier in Frage stehen, nur unter Anlegung eines strengen Maßstabes auch an die Abgeltungsregelung gestattet, so könnten sich in der Tat Bedenken dagegen aufdrängen, daß eine diesen Anforderungen entsprechende Regelung eines schon Jahre dauernden Zustandes erst Mitte 1961 in Kraft treten soll.

Diesen Bedenken braucht aber nicht weiter nachgegangen zu werden. In Berlin ist jedenfalls für die Zeit seit dem 1. April 1957 schon eine Regelung in Kraft, der anscheinend die vom Kläger beanstandeten Mängel nicht anhaften. Daß für das Jahr 1956 noch das umstrittene grob pauschalierende Abgeltungssystem angewandt wurde, erscheint vertretbar, auch wenn die Angabe des Klägers zutreffen sollte, daß Landreiseverbote für Polizeibeamte schon seit 1953 ausgesprochen wurden. Die sich immer mehr vertiefende Spaltung Deutschlands mit allen ihren Folgen war als tragische Fehlentwicklung kein Vorgang, der alsbald in seiner ganzen Bedeutung und langen Dauer richtig erfaßt werden konnte. Provisorische und dadurch möglicherweise unvollkommene Regelungen finden deshalb ihre Erklärung zum Teil auch darin, daß in dem Anlaß aller dieser Maßnahmen, eben der deutschen Spaltung, ebenfalls nur ein Provisorium gesehen wurde. Dabei dürfen auch die technischen Schwierigkeiten einer perfekten Meisterung der auftauchenden neuen Fragen nicht unterschätzt werden. In diesem Zusammenhang ist der Hinweis des Oberbundesanwalts bemerkenswert, daß die geplante Bundesregelung gerade im Hinblick auf die Kraftfahrzeugbesitzer unter den Beamten sehr kompliziert und dadurch zum Teil sogar schwer verständlich sei. Es erscheint einleuchtend, daß in Berlin zunächst überhaupt eine Regelung getroffen wurde und vor ihrer Verfeinerung erst einmal Erfahrungen gesammelt werden sollten.

Nach alledem kann es nicht als rechtswidrig gelten, daß in Berlin jedenfalls noch für das Jahr 1956 eine einfache Pauschalregelung angewandt wurde. Wenn eine solche Regelung übergangsweise rechtens war, kann aber auch nicht aus dem späteren Inkrafttreten differenzierender Bestimmungen - hier mit Wirkung vom 1. April 1957 - gefolgert werden, daß diese nunmehr auch für die Abwicklung der früheren Fälle maßgebend sein müßten. Das ergibt sich aus dem gerade Dargelegten. Das Verwaltungsgericht hat überzeugend dargetan, daß hiergegen auch der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 GG nicht angeführt werden kann. Dies wäre um so weniger gerechtfertigt, als das Inkrafttreten der Neuregelung zusammenfiel mit einer offenbar auf Grund der inzwischen gesammelten Erfahrungen vorgenommenen Einschränkung des vom Landreiseverbote betroffenen Personenkreises; es ist immerhin vertretbar, daß nur jene Beamten, denen diese Erleichterung auch weiterhin versagt bleiben mußte, nun wenigstens in den Genuß einer mehr individuell abgestuften und dadurch gegebenenfalls günstigeren Abgeltung gelangten.

Auch das Kammergericht hat in seinem angeführten Urteil vom 11. März 1957 ausdrücklich ausgesprochen, die Flugkostenzuschüsse seien als pauschale Abgeltung rechtens gewesen, und hat weitergehende, auf vollen Ersatz gerichtete Klageansprüche zurückgewiesen.

Es bedarf unter diesen Umständen keines Eingehens mehr auf die vom Beklagten mit beachtenswerten Gründen angegriffene Auffassung des Klägers, im eigenen Kraftfahrzeug wäre er kostenlos mitgefahren, ihm müsse also - ein Anspruch auf Ersatz der vollen Mehraufwendung unterstellt - der gesamte Flugpreis erstattet werden.

Nach alledem war, wie geschehen, zu erkennen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.