Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 14.03.1957, Az.: BVerwG I C 125.56

Der Kläger hatte um die Erteilung einer Bauerlaubnis zum Wiederaufbau eines Wohn- und Geschäftshauses nachgesucht und dabei um Befreiung von den Vorschriften der Reichsgaragenordnung gebeten. Die Stadtverwaltung ... teilte dem Kläger daraufhin mit, daß die Pflicht zur Schaffung von Garagen oder Einstellplätzen nach der Reichsgaragenordnung zwingend sei;

eine Befreiung von dieser Verpflichtung werde aber erteilt werden, wenn sich der Kläger zur Zahlung einer Ablösungssumme als Beitrag zu den Kosten einer Gemeinschaftsanlage verpflichte. Der Kläger erklärte sich zu einer solchen Zahlung außerstande und beantragte erneut die Befreiung von der Pflicht zu Schaffung von Garagen oder Einstellplätzen. Dies lehnte die Stadtverwaltung ... durch Verfügung vom 28. September 1953 ab. Sie führte dabei aus, daß, wenn auch die Schaffung des verlangten Einstellplatzes auf dem Baugrundstück selbst schwierig sei, doch die Möglichkeit vorhanden sei, den geforderten Einstellplatz in der Nähe des Baugrundstücks zu schaffen, und daher ein Befreiungsgrund nicht gegeben sei. Nachträglich teilte die Stadtverwaltung ... dem Kläger unter Bezugnahme auf zwischenzeitlich weiterhin geführte Verhandlungen mit, daß sie gegen Zahlung von 1.200 DM die Verpflichtung des Klägers übernehmen und ihm eine Beteiligung an einer Gemeinschaftsanlage verschaffen werde. Gegen die Verfügung vom 28. September 1953 hat der Kläger nach erfolgloser Beschwerde die verwaltungsgerichtliche Anfechtungsklage erhoben. Er hält die Reichsgaragenordnung auf Wiederaufbauten für nicht anwendbar und die Forderung der Stadtverwaltung Aachen auf Zahlung einer Ablösungssumme als Beitrag zu den Kosten einer Gemeinschaftsanlage für rechtswidrig. Nach Klagerhebung erklärte der Kläger sich in einer notariellen Urkunde vom 15. April 1954 damit einverstanden, daß er zum Ausgleich für die von der Stadtverwaltung ... zu übernehmende Pflicht zur Schaffung von Garagen oder Einstellplätzen einen Betrag von 1.200 DM als Beitrag zu den Kosten einer Gemeinschaftsanlage an die Stadtverwaltung ... zahle. Die Entscheidung über den anhängigen Rechtsstreit wurde dabei ausdrücklich vorbehalten. Unter Bezugnahme auf diese notarielle Verpflichtung des Klägers erteilte die Stadtverwaltung ... durch Verfügung vom 12. Mai 1954 dem Kläger die beantragte Befreiung von der Garagenbaupflicht. In dem Bescheid war ausgeführt: Da auf dem Grundstück kein Raum zur Schaffung des gesetzlich geforderten Einstellplatzes zur Verfügung stehe und auch keine Möglichkeit vorhanden sei, in der Nähe des Grundstücks einen Einstellplatz zu schaffen, habe die Stadt ... im Einverständnis mit dem Kläger seine Verpflichtung übernommen. Eine Ablehnung des Befreiungsantrages des Klägers würde nunmehr zu einer nicht beabsichtigten Karte führen. Der Beklagte erklärte daraufhin die Hauptsache in dem Verwaltungsstreitverfahren für erledigt. Der Kläger hielt jedoch seinen Klageantrag aufrecht und beantragte hilfsweise, die Sache für erledigt zu erklären und gleichzeitig im Urteil festzustellen, daß es rechtswidrig gewesen sei, die Befreiung von der Garagenbaupflicht von der Zahlung eines Betrages von 1.200 DM abhängig zu machen. Das Landesverwaltungsgericht Aachen hat festgestellt, daß die angefochtenen Bescheide rechtswidrig gewesen seien. Es ist der Auffassung, daß dem Kläger Befreiung nach § 59 der Reichsgaragenordnung hätte gewährt werden müssen, weil die Erfüllung der Einstellplatzpflicht auf dem Grundstück und in der Nähe des Grundstücks nicht möglich, die Erhebung von Ablösungsbeträgen unzulässig sei und etwas Unmögliches nicht verlangt werden könne. Im Berufungsverfahren hat der Kläger beantragt festzustellen, daß die Abhängigmachung der Befreiung von der Zahlung eines Betrages von 1.200 DM rechtswidrig sei, hilfsweise: festzustellen, daß die Verfügung der Stadtverwaltung ... vom 28. September 1953 und der Beschwerdebescheid rechtswidrig gewesen seien. Das Berufungsgericht hat auf die Berufung des Beklagten die Klage abgewiesen. In den Urteilsgründen ist ausgeführt: Der Hauptantrag des Klägers sei unzulässig. Dieser Antrag könne auf § 75 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 nicht gestützt werden. Der Kläger begehre mit seinem Hauptantrag nicht die Feststellung, daß die ursprünglich angefochtene Verfügung rechtswidrig gewesen sei, sondern - dem Sinne nach - die Feststellung, daß die Nichtzahlung von 1.200. DM die Behörde nicht berechtige, einen Dispens nach der Reichsgaragenordnung zu verweigern. Beide Feststellungen seien sachlich verschieden. Mit der ersten Feststellung solle geklärt werden, ob die angefochtenen Verfügungen aus formellen oder materiellen Gründen rechtswidrig gewesen seien, mit der zweiten, ob eine bestimmte Tatsache nach dem Gesetz die Erteilung eines Dispenses ausschließe. Der Übergang von der ursprünglichen Anfechtungsklage zu der mit dem Hauptantrag erhobenen Feststellungsklage sei daher durch § 75 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 nicht zugelassen. Der Hauptantrag sei deshalb als Feststellungsklage nach § 52 MRVO 165 zu beurteilen. Diese sei unzulässig, weil sie nicht auf Feststellung des Bestehens oder Nichtbestehens oder des Inhaltes eines öffentlichen Rechtsverhältnisses gerichtet sei. Vielmehr begehre der Kläger mit diesem Antrag in Wirklichkeit ein Gutachten über eine Rechtsfrage, die u.a. für die Erteilung eines Dispenses nach der Reichsgaragenordnung von Bedeutung sei. Eine solche Feststellung sei nach § 52 MRVO 165 nicht zulässig. Der Hilfsantrag sei unzulässig, weil für ihn das erforderliche Rechtsschutzinteresse fehle. Nachdem die angefochtene Verfügung der Stadtverwaltung ... durch die Erteilung des Dispenses aufgehoben und der angefochtene Beschwerdebescheid damit gegenstandslos geworden sei, hätten die angefochtenen Verfügungen in der Gegenwart und in der Zukunft keine Rechtswirkung mehr. Auch wenn angenommen werde, daß ein Rechtsschutzinteresse anzuerkennen sei, wenn das beantragte Feststellungsurteil die Grundlage für eine spätere Leistungsklage bilden solle, habe der Kläger für seinen Hilfsantrag kein hinreichendes Rechtsschutzinteresse. Der Vorbehalt in der notariellen Urkunde vom 15. April 1954 könne nur so verstanden werden, daß der Kläger an seine Erklärung lediglich dann gebunden sein wolle, wenn im verwaltungsgerichtlichen Verfahren dahin entschieden werde, daß die Stadtverwaltung ... ihn von der Verpflichtung, Einstellplätze zu schaffen, nicht befreien müsse. Mit einer Entscheidung über die Frage, ob die angefochtenen Verfügungen rechtswidrig gewesen seien, werde die in diesem Vorbehalt enthaltene Bedingung nicht erfüllt. Sollte dem Feststellungsantrag des Klägers durch Urteil stattgegeben werden, so würde damit höchstens geklärt, daß bei der angefochtenen Verfügung zu Unrecht das Vorliegen eines Härtefalles oder die Vereinbarkeit eines Dispenses mit den Belangen der Allgemeinheit verneint worden sei. Damit wäre aber lediglich festgestellt, daß die Behörde bei der Entscheidung über den Dispensantrag des Klägers zu Unrecht sich gebunden gefühlt habe, während sie Freiheit des Ermessens gehabt habe. Keinesfalls aber wäre damit ausgesprochen, wie die Behörde bei Handhabung des Ermessens hätte entscheiden müssen. Weil überhaupt keine Ermessensentscheidung getroffen worden sei, könne das Gericht auch nicht prüfen, ob ein Ermessensfehler vorliege.

Die Revision gegen dieses Urteil ist durchBeschluß des erkennenden Senats vom 19. April 1956 - BVerwG I B 34.56 - zugelassen worden.

Der Kläger hat Revision eingelegt mit dem Anträge, das angefochtene Urteil aufzuheben und nach dem Hilfsantrag des zweiten Rechtszuges zu erkennen. Zur Begründung macht er geltend: Das Berufungsgericht habe die Klageanträge nicht sachgerecht ausgelegt. Der in der ersten Instanz gestellte Hilfsantrag und die Anträge in der zweiten Instanz bedeuteten in der Sache gleichlautend das Begehren festzustellen, daß die angefochtene Verfügung rechtswidrig gewesen sei. In der Sache seien die §§ 9 und 10 der Reichsgaragenordnung und insoweit auch § 58 der Reichsgaragenordnung als bundesrechtliche Vorschriften im Hinblick auf Art. 3 und 20 des Grundgesetzes verletzt, weil die Stadtverwaltung Aachen rechtliche Handhaben für ihr Vorgehen nicht zur Verfügung gehabt habe. Die angefochtene Verfügung enthalte ferner eine Beeinträchtigung der Baufreiheit und stelle daher einen nach Art. 14 des Grundgesetzes unzulässigen enteignungsgleichen Eingriff dar. Auch sei der Grundsatz der Vertragsfreiheit Verletzt. Das Rechtsschutzbedürfnis für das Begehren des Klägers sei vorhanden. Die Stadt ... habe dem Kläger eine Auflage gemacht, sich an den Kosten eines öffentlichen Parkplatzes zu beteiligen. Diese Auflage bestehe noch.

Der Beklagte hat beantragt,

Das angefochtene Urteil konnte nicht aufrechterhalten werden.

Der von dem Kläger mit der Anfechtungsklage angegriffene Verwaltungsakt, nämlich die Beschwerdeentscheidung des Regierungspräsidenten, durch die der Bescheid der Stadtverwaltung ... vom 28. September 1953 bestätigt wurde, mit welchem dem Kläger die beantragte Befreiung von der Verpflichtung zur Schaffung von Garagen oder Einstellplätzen verweigert wurde, ist dadurch überholt, daß die Stadtverwaltung ... dem Kläger durch Bescheid vom 12. Mai 1954 die beantragte Befreiung mit Rücksicht auf die von ihm übernommene Verpflichtung erteilt hat. Die zunächst ausgesprochene Ablehnung des Befreiungsantrages ist damit aufgehoben. Dieser Verwaltungsakt ist daher erledigt und der Beschwerdebescheid gegenstandslos geworden.

Er kann somit vom Verwaltungsgericht nicht mehr aufgehoben werden. Mit Recht hat der Kläger seinen Antrag daher auf eine Feststellung nach § 75 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 umgestellt. Wenn das Berufungsgericht meint, der Kläger, begehre gar nicht die in § 75 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 vorgesehene Feststellung, daß die angefochtene Verfügung rechtswidrig gewesen sein sondern die sachlich von dieser verschiedene Feststellung, daß die Nichtzahlung von 1.200 DM die Behörde nicht berechtige, einen Dispens nach der Reichsgaragenordnung zu verweigern, und ferner der Auffassung ist, daß dem hilfsweise gestellten Antrag auf Feststellung gemäß § 75 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 das erforderliche Rechtsschutzinteresse fehle, so verstößt das gegen allgemeine Auslegungsregeln und steht mit dem Inhalt der Akten in Widerspruch. Es kann nach dem Inhalt der zwischen dem Kläger und der Stadt ... geführten Verhandlungen, wie sich auch aus den Verwaltungsakten ergibt, nicht zweifelhaft sein, daß die Stadt ..., welche die Unmöglichkeit, auf dem Grundstück des Klägers oder in der Nähe dieses Grundstückes Einstellplätze zu schaffen, selbst ausdrücklich anerkannt hat, den vom Kläger erstrebten Dispens von der Garagenbaupflicht ausschließlich deswegen verweigert hat, weil der Kläger es abgelehnt hat, der Stadt den geforderten Ablösungsbetrag in Form eines Beitrages zu den Kosten der Anlage eines Parkplatzes zu zahlen. Eine verwaltungsgerichtliche Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsaktes als rechtswidrig hätte daher in der Sache die Feststellung enthalten, daß die Stadtverwaltung ... die Zahlung des erwähnten Ablösungsbetrages nicht verlangen könne, sei es nun, weil die Reichsgaragenordnung auf das Bauvorhaben des Klägers überhaupt keine Anwendung finde, sei es, weil jedenfalls das Verlangen nach Zahlung des erwähnten Ablösungsbetrages als Beitrag zu den Kosten eines Parkplatzes unstatthaft sei. Wenn der Kläger nach Erteilung des Dispenses seine Klage auf das Feststellungsbegehren umstellt, die Abhängigmachung des Dispenses von der Zahlung des erwähnten Ablösungsbetrages sei rechtswidrig gewesen, so enthält dieser Antrag, wenn man ihn nach seinem sachlichen Gehalt auslegt, unter Berücksichtigung der durch die Aufhebung des angefochtenen Verwaltungsaktes eingetretenen Änderung der Rechtslage im Grunde das gleiche Anliegen, wie es in der Anfechtungsklage zum Ausdruck kommt, nämlich das Begehren nach einem gerichtlichen Ausspruch dahin, daß die Stadt Aachen den erwähnten Ablösungsbetrag nicht fordern könne. Dieser Klageantrag bleibt daher im Rahmen der dem Kläger in § 75 Abs. 1 Satz 2 MRVO 165 eingeräumten Befugnis.

Auch das erforderliche Feststellungsinteresse für diese Klage ist gegeben. Die Stadtverwaltung Aachen hat dem Kläger die beantragte Befreiung erst erteilt, nachdem der Kläger sich zur Zahlung der Ablösungssumme bereit erklärt hatte, und in der Befreiung ausdrücklich auf diese Erklärung Bezug genommen. Die Stadtverwaltung ... hat also die Garagenbaupflicht des Klägers öffentlich-rechtlich nach wie vor in einer den Kläger belastenden Weise geregelt. Da der Kläger seine Verpflichtungserklärung ausdrücklich vorbehaltlich der Entscheidung des schwebenden vorliegenden Rechtsstreites abgegeben hat, somit auf die Geltendmachung seiner Rechte nicht verzichtet hat, hat die begehrte Feststellung für die Rechtsstellung des Klägers unmittelbare Bedeutung. Das genügt für das Vorliegen des notwendigen Feststellungsinteresses.

Es ist hiernach erforderlich, in eine sachliche Prüfung des Klagebegehrens einzutreten. Diese kann der erkennende Senat schon deswegen nicht selbst vornehmen, weil es hierbei auf die Auslegung landesrechtlicher und somit nicht revisibler Vorschriften ankommt. Zwar mag die Vorschrift des § 10 der Reichsgaragenordnung, wonach in den in Betracht kommenden Plänen für mehrere Gründe stücke gemeinsame Einstell- oder Garagenflächen ausgewiesen werden können, Bundesrecht sein. Allein es kommt auf diese Vorschrift nicht an. Denn es geht hier nicht um die Frage, ob, wo und wie Einstellplätze, Garagen oder Gemeinschaftsanlagen in Plänen vorgesehen werden können, sondern darum, ob der Kläger der Pflicht zum Bau von Garagen oder Einstellplätzen unterliegt, und ob die Stadtverwaltung Aachen den strittigen Ablösungsbetrag fordern kann. Hierfür kommt es allein auf die §§ 2, 3 und 58 der Reichsgaragenordnung an. Diese sind Landesrecht (vgl.Urteil des erkennenden Senats vom 26. Mai 1955 - BVerwG I C 86.54 -, BVerwGE 2, 122). Gegen revisibles Recht verstoßen diese Rechtsvorschriften nicht, wie der Senat in dem erwähnten Urteil ausgeführt hat.

Aus den dargelegten Gründen war die Zurückverweisung der Sache an die Vorinstanz geboten.