I.

Das Berufungsgericht hat richtig dahin entschieden, daß der Kläger gemäß § 57 BSeuchenG zu entschädigen ist, weil die Vernichtung der Ware in der vorliegenden Sache nur aufgrund von § 39 BSeuchenG angeordnet werden konnte und tatsächlich auch angeordnet wurde. Die Bestimmung in § 13 LebensmG, deren Anwendbarkeit das beklagte Land im Berufungsrechtssug vertreten hat, kommt nicht zum Zuge, weil sie lediglich die Einziehung oder Vernichtung von Gegenständen, auf die eine strafbare Handlung sich bezog, im Rahmen eines Strafverfahrens behandelt (vgl. LM zu LebensmG Nr. 1), während hier die Vernichtung im Verwaltungsverfahren angeordnet und durchgeführt wurde.

Die Anwendung der Entschädigungsbestimmung in § 57 BSeuchenG setzt voraus, daß der Warenbestand des Klägers infolge einer Maßnahme nach § 39 BSeuchenG vernichtet wurde. Nach der letztgenannten Bestimmung ist die Entseuchung von Räumen, Gegenständen usw. anzuordnen, wenn anzunehmen ist, daß sie mit Erregern meldepflichtiger übertragbarer Krankheiten - dazu gehört die Salmonellose gemäß § 3 Abs. 1 Ziff. 4 BSeuchenG - behaftet sind (Abs. 1); ist die Entseuchung nicht ausführbar, so ist die Vernichtung anzuordnen (Abs. 3). Das Berufungsgericht hat diese Bestimmungen angewendet und zur Begründung ausgeführt:

Das Ordnungsamt habe in den maßgebenden Verfügungen als Rechtsgrundlage seines Vorgehens die §§ 34, 39 BSeuchenG angegeben und dabei darauf hingewiesen, daß auf Antrag Entschädigung nach dem Bundesseuchengesetz gewährt werden könne. Der Tatsache, daß in den ersten Verfügungen (7. und 9. Mai 1963) auch § 10 BSeuchenG angeführt sei, komme entscheidende Bedeutung nicht zu. Denn die Vernichtung der Waren sei eine "Schutzmaßnahme" im Sinne der §§ 34 ff BSeuchenG gewesen, die durch die Feststellung aufgetretener Erkrankungen ausgelost worden sei. Der polizeipflichtige Zustand der Fleischwaren stehe einer Entschädigungspflicht nicht entgegen. Allgemeine polizeirechtliche Grundsätze seien hier durch die Spezialregelung in § 57 BSeuchenG ausgeschlossen und diese Bestimmung ordne die Entschädigung trotz der Polizeipflichtigkeit an im Interesse einer wirkungsvollen Bekämpfung übertragbarer Krankheiten, Die Beklagte dürfe sich auch der Entschädigungspflicht nicht entziehen, weil der Kläger im Vertrauen auf die in Aussicht gestellte Entschädigung die einzelnen Verfügungen nicht angefochten habe.

Die Revision wendet sich hiergegen ohne Erfolg.

1.)

Für die Entscheidung der vorliegenden Sache bedarf es nicht einer abschließenden Abgrenzung der "Verhütungsmaßnahmen" (§§ 10 ff BSeuchenG) von den "Schutzmaßnahmen" (§§ 34 ff BSeuchenG). Denn die Behörde ordnete hier die Vernichtung nicht aufgrund von § 10 BSeuchenG, sondern als eine Schutzmaßnahme noch § 39 BSeuchenG an, und die Begründung sowie die vorangegangenen Feststellungen bezogen sich allein auf diese Bestimmung, Eine solche Maßnahme ist nach ausdrücklicher Gesetzesbestimmung (§ 57 BSeuchenG) entschädigungspflichtig. Der Senat kann daher auch offenlassen, ob und unter welchen Umständen ein behördliches Vorgehen nach § 10 BSeuchenG einen Entschädigungsanspruch begründen könnte.

Die Ansicht der Revision, Maßnahmen gegen die ursprüngliche Infektionsquelle seien stets - ohne Rücksicht auf den Anlaß des Vorgehens und des Stadiums einer Seuchengefahr - allein nach § 10 BSeuchenG, erst die weiteren Maßnahmen gegen andere Gefahrenquelle, die infolge der Erkrankung von Menschen notwendig würden, seien nach § 39 BSeuchenG zu beurteilen, findet im Gesetz keine Stütze.

Über den Anwendungsbereich der beiden Bestimmungen und ihr Verhältnis zueinander hat der erkennende Senat in seinem Urteil vom 25. Januar 1968 - III ZR 131/66 - (dort S. 10) ausgeführt: Nach § 10 Abs. 1 Satz 1 BSeuchenG hat die zuständige Behörde die notwendigen Maßnahmen zur Abwendung der dem Einzelnen oder der Allgemeinheit drohenden Gefahren zu treffen, wenn Tatsachen festgestellt werden, die zum Auftreten einer übertragbaren Krankheit führen können. Mit dieser allgemeinen Verhütungsvorschrift wurden - wie die amtliche Begründung zu § 10 Abs. 1 sagt - die Vorschriften des allgemeinen Polizeirechts, die bisher im Einzelfall als Rechtsgrundlage für Maßnahmen der Verhütung übertragbarer Krankheiten herangezogen werden mußten, in diesem Bereich abgelöst; insoweit soll die Regelung abschließend sein, doch sollen die Grundsätze des allgemeinen Polizeirechts - so insbesondere der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit und die Grundsätze über die Inanspruchnahme eines Störers und eines Nichtstörers - auch hier gelten (vgl. Traenckner in "Das Deutsche Bundesrecht" I K 60 zu § 10 S. 41). Danach decken sich die Voraussetzungen eines behördlichen Einschreitens und die behördlichen Befugnisse nach § 10 BSeuchenG nicht mit den Maßnahmen, die § 39 BSeuchenG behandelt; die Behörde handelt zum Zwecke der Verhütung (§ 10) unter anderen Voraussetzungen und Verhältnissen als in den Fällen der Bekämpfung (§ 39), bei der die läge bereits durch eine öffentliche Not gekennzeichnet ist, die ein schärferes und weitergespanntes Einschreiten gebietet und rechtfertigt. Damit befindet sich auch der Betroffene gegenüber Maßnahmen nach § 39 BSeuchenG in einer anderen Lage insofern, als er vielfach, ja - wie die amtliche Begründung (BT-Drucksache, 3. Wahlperiode 1888 S. 29) betont - regelmäßig ohne Verschulden und schicksalsbedingt zum Störer geworden ist. Diese besonderen Verhältnisse, die bei Maßnahmen der Seuchenbekämpfung zur Begründung von Entschädigungsansprüchen, die über die allgemeinen Grundsätze (Art. 14 GrundG; § 70 PreußPVG) hinausgehen, zu einer gewissen "Billigkeiteregelung" geführt haben (vgl. BVerfG DÖV 1967, 128; BVerwG NJW 1966, 217), liegen regelmäßig nicht vor, solange die Behörde noch zum Zwecke der Verhütung handelt.

2.)

Die Unterscheidung kann daher nicht - wie die Revision meint - allein auf den Betroffenen abstellen, sie muß vielmehr vom Anlaß, Zweck und Charakter der behördlichen Maßnahme ausgehen. Der Senat ist nicht veranlaßt, die Frage zu prüfen, ob und unter welchen Voraussetzungen die Möglichkeiten und Befugnisse nach § 10 und § 34 BSeuchenG ineinander greifen können. Denn die vollständige Vernichtung aller Fleischwaren im Betriebe des Klägers, die mit der Verfügung vom 14. Mai 1963 auf einen "begründeten Verdacht" hin angeordnet wurde, läßt sich keinesfalls aus § 10, sondern nur aus § 39 BSeuchenG rechtfertigen. Maßnahmen, die eine Behörde angesichts des dringenden Verdachts einer polizeilichen Gefahr trifft, dürfen - bis das objektive Bestehen der Gefahr festgestellt ist - nach Polizeirecht nur "einstweilig" sein und nicht eine endgültige, abschließende Regelung in der Sache selbst treffen (BGHZ 5, 144, 149 [BGH 14.02.1952 - III ZR 233/51];  43, 196, 204) [BGH 25.06.1964 - III ZR 139/62]. Nur in diesem Rahmen besteht, solange die Gefahr nicht festgestellt ist, eine Polizeipflichtigkeit als Schranke des Eigentums.

Hier aber wurde durch die Verfügung vom 14. Mai 1963 eine abschließende, endgültige Regelung getroffen, die die unschädliche Vernichtung aller im Betrieb befindlichen Fleischwaren und Fleischerzeugnisse gemäß § 39 Abs. 3 BSeuchenG anordnete. Dem war folgendes vorangegangen: An 9. Mai 1963 waren von allen Waren aus den verschiedenen Betriebsräumen insgesamt 82 Stichproben entnommen worden. Die Untersuchung durch das Staatliche Veterinär-Untersuchungsamt ergab, daß die Proben 7, 38, 42, 68 und 82 mit Salmonella-Keimen behaftet waren. Die Behörde begründete ihre Vernichtungsanordnung damit, daß nach diesem Untersuchungsergebnis "ein Teil" der vorrätigen Waren verseucht sei, und daher der begründete "Verdacht" bestehe, daß "ein Großteil" aller Vorräte im Geschäft verseucht sei. Es führt irre, wenn die Revision vorträgt, die "verseuchten Lebensmittel des Klägers" hätten auch vernichtet werden müssen, wenn niemand krank gewesen wäre. Die Frage, ob das Untersuchungsergebnis bei den Stichproben hätte ausreichen können, um für die Behörde die Unbrauchbarkeit aller Vorräte im Betrieb des Klägers darzutun (vgl. hierzu Urteil vom 25. Januar 1968 - III ZR 106/66 = BGH Warn 1968 Nr. 58 = MDR 1968, 478), kann hier offenbleiben; denn die Behörde zog diesen Schluß nicht, sondern begnügte sich - der Anregung des Kreisveterinärrats vom 13. Mai 1965 entsprechend - mit der Feststellung eines begründeten Verdachts. Dieser Verdacht würde nicht ausreichen, um die endgültige Vernichtung aller Waren nach allgemeinen polizeirechtlichen Grundsätzen (§ 10 BSeuchenG) anzuordnen, aber er rechtfertigte im Zusammenhang mit den festgestellten Erkrankungen die Anwendung von § 39 Abs. 3 BSeuchenG. Es wurde dann eben nicht - wie die Revision meint - verseuchte Ware vernichtet, und der Standpunkt des Klägern, die Ware sei allenfalls zu einem Teil unbrauchbar gewesen, sie sei lediglich auf Grund eines Verdachts vernichtet worden (Schriftsätze vom 9. Dezember 1966, dort Bl. 4, und vom 19. Dezember 1966, dort Bl, 2), ist gerechtfertigt. Dann es wäre Sache des beklagten Landes darzulegen, daß die Vernichtungsanordnung wegen besonderer Umstände nicht ein enteignender Eingriff in das Eigentum, sondern eine Auflage gegen eine polizeipflichtige Person gewesen sei, die nur einen dem Eigentum anhaftenden Mangel geltend gemacht habe (LM zu PreußPVG § 14 Nr. 5). Das Risiko, das mit einem Einschreiten im Zweifels- und rechtlichen Grenzfall verbunden ist, trägt nicht der Einzelne, sondern die öffentliche Hand, wenn sie sich trotz einer Zweifelhaftigkeit zum Vorgehen entschließt (BGHZ 32, 208).

4.)

Danach konnte die Behörde die Vernichtung der Waren nicht nach § 10 BSeuchenG anordnen; sie handelte aber richtig, indem sie nach § 39 Abs. 3 BSeuchenG verfuhr. Bei ihrer Rüge, die Behörde habe bei ihren Maßnahmen doch auch den § 10 BSeuchenG angeführt, läßt die Revision außer acht, daß die Anführung des § 10 BSeuchenG in den Verfügungen vom 7. Mai und 9. Mai 1963 ihren guten Grund hatten soweit es noch um die Anordnung vorläufiger Maßnahmen - nämlich die vorläufige Schliessung des Betriebes und die vorläufige Sicherstellung der Waren - ging. Es war folgerichtig, daß die Behörde ihre endgültige Maßnahme, die Verfügung vom 14. Mai 1963, mit der sie die Vernichtung aller in dem Betrieb befindlichen Waren anordnete, nicht mehr auf § 10, sondern allein auf § 39 Abs. 3 BSeuchenG stützte, der die Vernichtung von Gegenständen ausdrücklich vorsieht, wenn die Entseuchung oder Entwesung nicht ausführbar oder unverhältnismäßig kostspielig ist.

II.

Gemäß § 57 Abs. 1 BSeuchenG ist für Gegenstände, die infolge einer Maßnahme nach § 39 vernichtet worden sind, dem Eigentümer auf Antrag eine Entschädigung zu gewähren; die Hohe der Entschädigung bemißt sich im Fülle der Vernichtung eines Gegenstandes nach dessen gemeinem Wert.

1.

Das Berufungsgericht hat - insoweit dem landgerichtlichen Urteil folgend - als gemeinen Wert der vernichteten Waren den Wiederbeschaffungspreis eingesetzt und diesen für die vernichteten Därme nach dem Einkaufspreis von 261 DM und für die vernichteten Fleisch- und Wurstwaren nach dem Verkaufspreis, unter Berücksichtigung eines nach sachverständiger Begutachtung angemessenen Abzuges von 11,31 % (Umsatzsteuer und regulärer Verkaufsgewinn), mit 13.521,84 DM festgestellt; es hat daher das beklagte Land zur Zahlung von 13.782,84 DM verurteilt. Das beklagte Land hat nicht bestritten, daß die vernichteten Waren an sich (in unverdorbenem Zustand) diesen Wert gehabt hätten.

Dem Vortrag des beklagten Landes, der Kläger könne allenfalls mit dem Restwert entschädigt werden, den die vernichteten Gegenstände angesichts des Befalls mit Krankheitserregern und der dadurch verursachten Unverkäuflichkeit (§§ 3 Ziff. 1 b, 4 Ziff. 2 LebensmG) noch gehabt hätten, begegnet das Berufungsurteil mit nachstehenden Erwägungen:

In § 30 des Gesetzes betreffend die Bekämpfung gemeingefährlicher Krankheiten vom 30. Juni 1900 (RGBl. 306), ähnlich in § 68 ViehseuchenG, denen § 57 Abs. 1 BSeuchenG entspreche, heiße es ausdrücklich, als Entschädigung werde der gemeine Wert gewährt ohne Rücksicht auf die Minderung des Wertes, welche sich aus der Annahme ergebe, daß der Gegenstand mit Krankheitsstoff behaftet sei. Der Bundesgesetzgeber habe die Neuregelung in Anlehnung an das bis dahin geltende Recht treffen wollen, es fehle jeder Anhaltspunkt dafür, daß er den Betroffenen insoweit habe schlechter stellen wollen. Vielmehr folge aus der Entstehungsgeschichte der Vorschrift, daß die Höhe der Entschädigung nach dem gemeinen Wert ohne Rücksicht auf eine Wertminderung infolge Seuchenverdächtigkeit zu bemessen sei. Denn der Gesetzgeber sei den wiederholten Anregungen des Bundesrats, den Entschädigungsanspruch einzuschränken - in der Richtung, daß nur eine "billige" Entschädigung gewährt werden oder eine Entschädigung entfallen solle, wenn feststehe, daß die vernichteten Gegenstände mit Erregern einer meldepflichtigen übertragbaren Krankheit befallen waren, - nicht gefolgt, sondern habe bewußt eine "Billigkeitsregelung" getroffen, die sich aus der Notwendigkeit erkläre, im Interesse einer wirksamen Seuchenbekämpfung die gebotenen Schutzmaßnahmen sofort anordnen und durchführen zu können.

2.)

Was die Revision demgegenüber vorträgt, greift nicht durch.

Die Revision geht zwar richtig davon aus, daß es sich hier nicht um die Regelung eines Anspruchs auf Enteignungsentschädigung (Art. 14 GrundG) oder - wie den hinzugefügt werden kann - um einen Anspruch der in § 70 PreußPVG oder § 42 OrdnungsbehördenG NRW geregelten Art handelt. Ihre Folgerung aber, § 57 BSeuchenG müsse als eine Ausnahmevorschrift eng ausgelegt werden, ist unrichtig. Maßgebend für die Auslegung und Anwendung eines Gesetzes ist der in der Bestimmung zum Ausdruck kommende objektive Wille, so wie er sich aus Wortlaut und Sinnzusammenhang ergibt (BVerfGE 1, 312 [BVerfG 21.05.1952 - 2 BvH 2/52]). In § 57 BSeuchenG hat der Gesetzgeber - wie aus den Gesetzesmaterialien hervorgeht - bewußt eine "Billigkeitsregelung" getroffen, die über allgemeine Entschädigungsgrundsätze hinaus in Portführung des bisherigen Rechts den Bedürfnissen einer besonderen öffentlichen Notlage Rechnung trogen will. Das ist in der Rechtsprechung allgemein anerkannt (vgl. BVerfG DÖV 1967, 128; BVerwG NJW 1966, 217; BGH Urteil vom 25. Januar 1968 - III ZR 131/66 -). Gewiß darf die Entstehungsgeschichte eines Gesetzes nicht überschätzt worden, aber sie bleibt bei Zweifeln über die Auslegung ein brauchbares Mittel, den Sinn und Zweck eines Gesetzes zu erkennen (BGB RGRK 11. Aufl. Band I Einl. Anm, 16). An der Problematik und dem zu regelnden Bedürfnis hat sich seit den Erlaß des Gesetzes nichts geändert. Dabei handelt es sich allerdings um eine Ausnahmevorschrift insofern, als ein Entschädigungsanspruch über allgemeine Grundsätze hinaus begründet wird, aber diese Ausnahmevorschrift ist nicht - wie die Revision meint - "eng" d.h. einschränkend, sondern sinn- und bestimmungsgemäß anzuwenden und auszulegen, wie sie geschaffen wurde, um die Schwierigkeiten einer durch öffentliche Not gekennzeichneten Lage zu meistern. Zwar dürfen Ausnahmevorschriften nicht ausdehnend (vgl. RGZ 150, 337, 339), also verallgemeinernd angewendet werden, weil grundsätzlich eine Ausnahme der Erstreckung im Wege der Analogie entzogen ist (vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 8. Aufl. S. 154; Palandt-Danckelmann BGB 28. Aufl. Einl. V 3 b); aber dieser Grundsatz, an den die Revision offenbar denkt, wird hier nicht berührt, denn § 57 BSeuchenG trifft nach Wortlaut und Sinn gerade auf den Fall des Klägers zu.

Die vorliegende Sache ist ein typischer Anwendungsfall der §§ 39, 57 BSeuchenG und ihre Gegebenheiten machen die Notwendigkeit deutlich, den gemeinen Wert im Sinne des § 57 BSeuchenG ohne Rücksicht auf den Verdacht einer Behaftung mit Erregern zu bestimmen, wie das Berufungsgericht es getan hat. Die Behörde ordnete hier die Vernichtung aller Waren in allen Betriebsräumen an, weil sie auf Grund des positiven Befundes bei einigen Proben den Verdacht als begründet ansah, daß ein Großteil der vorhandenen Vorräte verseucht sei. Diese Maßnahme war - das wird von keiner Seite in Zweifel gezogen - als eine Schutzmaßnahme gerechtfertigt, nachdem bereits fünf Ausscheider im Betrieb festgestellt waren; denn § 39 BSeuchenG setzt nicht die Gewißheit voraus, sondern läßt es genügen, daß eine Behaftung der Gegenstände mit Erregern "anzunehmen" ist. Andererseits vermag die Revision auch von ihrem Standpunkt aus eine Entschädigungspflicht des beklagten Landes nur dann in Zweifel zu ziehen oder eine Entschädigung mit einem geringeren als dem gemeinen Wert nur dann zu vertreten, wenn der Kläger Störer und die vernichtete Ware tatsächlich verseucht war. Demgegenüber behauptet der Kläger, die vernichtete Ware sei nicht oder höchstens zu einen geringen, wertmäßig unerheblichen Teil mit Erregern behaftet gewesen. Im Streitfall geht - wie unter I 3 ausgeführt ist - der Zweifel, ob die Ware verseucht, deshalb gefährlich und unbrauchbar war und vernichtet werden mußte, zu Lasten der öffentlichen Hand; nachdem die gesamten Bestände - im Interesse der Allgemeinheit zu Recht - vernichtet sind, kann des beklagte Land den vollständigen Verderb der Ware nicht mehr dartun, und es könnte sich nur fragen, ob der Kläger sich - nach dem Ergebnis der Stichproben - einen gewissen Prozentsatz vom gemeinen Wert brauchbarer Ware abziehen lassen müßte. Einen solchen Streit will § 57 BSeuchenG im Interesse einer wirksamen Seuchenbekämpfung, aber auch um des Ansehens und des Erfolges behördlicher Maßnahmen und der Loyalität der Betroffenen willen vermeiden. Die Anwendung des § 39 Abs. 3 BSeuchenG in dem durch eine öffentliche Notlage gekennzeichneten Rahmen, der Ausschluß der aufschiebenden Wirkung eines Rechtsbehelfs (§ 35 Abs. 2 BSeuchenG) läßt sich - gegenüber der Eigentumsgarantie des Grundgesetzes - nur rechtfertigen, wenn der Betroffene mit dem vollen Wert entschädigt wird.

Hiernach erweist die Revision sich als unbegründet und ist, da das Berufungsurteil auch im übrigen einen Rechtsfehler zum Nachteil des beklagten Landes nicht erkennen läßt, zurückzuweisen. Das beklagte Land hat die Kosten des erfolglosen Rechtsmittels nach § 97 ZPO zu tragen.