I.

Zwischen dem Bezirkspersonalrat bei dem Generalstaatsanwalt in ... (Antragsteller) und dem Generalstaatsanwalt beim Oberlandesgericht ... (Beteiligter) besteht Streit über die Höhe der dem Vorsitzenden des Antragstellers für die von ihm in Durchführung von Aufgaben des Bezirkspersonalrats regelmäßig durchgeführten Dienstreisen zu zahlenden Vergütung.

Nachdem in einem von dem Antragsteller eingeleiteten Beschlußverfahren rechtskräftig festgestellt worden war, daß der Beteiligte nicht berechtigt ist, die Höhe der zu gewährenden Reisekostenvergütung nach Nr. 3 der Abordnungsbestimmungen zu bemessen, erließ der Justizminister des Landes Nordrhein-Westfalen am 23. September 1963 eine an die Oberlandesgerichtspräsidenten und die Generalstaatsanwälte in D., H. und K. gerichtete Rund Verfügung, in der es heißt:

"Nach § 42 Abs. 2 LPVG in Verbindung mit § 13 RKG kann für bestimmte, wiederkehrende Dienstreisen von Personalratsmitgliedern nach demselben Ort oder in denselben Bezirk eine ermäßigte Reisekostenvergütung festgesetzt werden. Ich ordne daher an, daß den Mitgliedern der Personalvertretungen für regelmäßig täglich oder in kurzen Abständen wiederkehrende Dienstreisen (z.B. mehrmals in der Woche oder jede Woche) nach demselben Ort oder in denselben Bezirk eine monatliche Pauschvergütung gewährt wird. Die Höhe dieser Vergütung richtet sich nach Nr. 33 Abs. 2 der Ausführungsbestimmungen zum Reisekostengesetz. Im Einvernehmen mit dem Finanzminister, dem Innenminister und dem Landesrechnungshof bitte ich, bei der Bemessung der notwendigen Mehraufwendungen (insbesondere für Verpflegung und erhöhten Kleiderverschleiß) von einem Tagesdurchschnittssatz von 3,- DM auszugehen. Dabei ist unterstellt, daß die Personalratsmitglieder am Geschäftsort an einer Kantinenverpflegung teilnehmen können. Der Tagesdurchschnittssatz von 3,- DM reicht zur Deckung des notwendigen Mehraufwandes unter Umständen dann nicht aus, wenn die Dienstreise, z.B. infolge ungünstiger Zugverbindungen oder bei einer notwendigen Übernachtung ungewöhnlich lang dauert. Neben der Pauschvergütung sind die Fahrtkosten und die Kosten für den Zu- und Abgang zu und von den Beförderungsmitteln in der reisekostenrechtlich zulässigen Höhe (§§ 6-8 RKG) zu erstatten (Nr. 33 Abs. 3 Satz 1 ABzRKG)."

Von dieser Rundverfügung gab der Beteiligte dem Antragsteller mit Schreiben vom 28. Oktober 1963 Kenntnis. In diesem Schreiben wird ausgeführt:

"... Seit der Konstituierung des derzeitigen Bezirkspersonalrats habe ich dem Vorsitzenden bzw. stellvertretenden Vorsitzenden für ihre regelmäßig wiederkehrenden Dienstreisen nach D. und zurück zu ihren Wohnorten, die sie zur Durchführung der Geschäftsführung auszuführen hatten, zur Bestreitung des notwendigen Mehraufwandes eine monatliche Reisepauschvergütung nach einem Tagesdurchschnittssatz von 3,- DM bewilligt. Daneben sind ihnen die Fahrtkosten sowie die Kosten für den Zu- und Abgang zu und von den Beförderungsmitteln in D. erstattet worden. Ich habe mich jedoch in keinem Falle in der Lage gesehen, die Reisepauschvergütungen nach einem höheren Tagesdurchschnittssatz als dem von 3,- DM festzusetzen, da ich keine Tatsachen habe feststellen können, die auf einen höheren Mehraufwand haben schließen lassen."

Daraufhin hat der Antragsteller ein Beschlußverfahren eingeleitet mit dem Antrag,

hilfsweise,

äußerst hilfsweise,

Das Verwaltungsgericht ... hat durch Beschluß vom 14. Juli 1964 den Antrag zurückgewiesen und zur Begründung seiner Entscheidung ausgeführt:

Der Antrag gehe über die dem Antragsteller dem Beteiligten gegenüber bestehenden Personalvertretungsrechte hinaus. Gemäß § 42 Abs. 2 LPVG, der auf die Vorschriften über Reisekostenvergütung der Beamten verweise, sei die Gewährung einer Pauschvergütung nach § 13 RKG in Verbindung mit Nr. 33 der ABzRKG zulässig. Nr. 33 Abs. 1 Satz 2 ABzRKG ermächtige die oberste Dienstbehörde, Höchstsätze zu bestimmen, bis zu denen die nachgeordneten Behörden eine monatliche Pauschvergütung bewilligen könnten. Hiervon habe der Justizminister durch Rundverfügung vom 23. September 1963 Gebrauch gemacht. Daran sei der Beteiligte gebunden. Nach Aufbau und Inhalt des Landespersonalvertretungsgesetzes könne der Antragsteller gegenüber der Dienststelle nur insoweit Rechte geltend machen, als der Dienststelle eine Entscheidungsbefugnis zustehe. Dies ergebe sich aus § 72 LPVG. Nicht der Antragsteller, sondern der dem Justizminister als personalvertretungsrechtlicher Partner zugeordnete Hauptpersonalrat sei daher antragsbefugt. Eine Entscheidung darüber, ob es die besonderen Verhältnisse des vorliegenden Falles dem Beteiligten gestatten, über den Regelsatz von 3,- DM hinauszugehen, sei nicht beantragt; es bestehe hierfür auch kein Rechtsschutzbedürfnis.

Gegen diesen Beschluß hat der Antragsteller Beschwerde eingelegt mit dem Antrag,

hilfsweise,

Während des Beschwerdeverfahrens wurde vom Justizminister durch Rundverfügung vom 21. August 1964 die Rundverfügung vom 23. September 1963 aufgehoben. Die Rundverfügung hat folgenden Wortlaut:

"Nach § 42 Abs. 2 LPVG in Verbindung mit § 13 RKG kann für bestimmte, wiederkehrende. Dienstreisen von Personalratsmitgliedern nach demselben Ort oder in denselben Bezirk eine ermäßigte Reisekostenvergütung festgesetzt werden. Ich ordne daher an, daß den Mitgliedern der Personalvertretungen für regelmäßig täglich oder in kurzen Abständen wiederkehrende Dienstreisen (d.h. mindestens einmal in der Woche) nach demselben Ort oder in denselben Bezirk eine monatliche Pauschvergütung gewährt wird. Die Höhe dieser Vergütung richtet sich nach Nr. 33 Abs. 2 ABzRKG. Im Einvernehmen mit dem Finanzminister, dem Innenminister und dem Landesrechnungshof bitte ich, bei der Bemessung der notwendigen Mehraufwendungen (insbesondere für Verpflegung und erhöhten Kleiderverschleiß) von folgenden Stundensätzen auszugehen:

Bei einer Abwesenheit von mehr als 6 bis 8 Stunden: 4,- DM, mehr als 8 bis 10 Stunden: 6,- DM, mehr als 12 Stunden: 10,- DM.

Neben der Pauschvergütung sind die Fahrkosten und die Kosten für den Zu- und Abgang zu und von den Beförderungsmitteln in der reisekostenrechtlich zulässigen Höhe (§§ 6 bis 8 RKG) zu erstatten.

Die Vergütung nach § 23 Abs. 2 ABzRKG sowie die Kosten nach §§ 6-8 RKG bitte ich, nach Ablauf eines jeden Monats unter Zugrundelegung der tatsächlich durchgeführten Reisen zu zahlen."

Durch Beschluß vom 1. Februar 1965 hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen die Beschwerde des Antragstellers mit folgender Begründung zurückgewiesen:

Der Antragsteller erstrebe eine Änderung der allgemeinen Regelung über die Reisekostenvergütung. Bedenken, daß die bestehende Regelung der rechtskräftigen Entscheidung des Vorverfahrens widerspreche, seien schon deshalb nicht gegeben, weil durch die neue Rundverfügung neue Regelsätze bestimmt worden seien.

Zu Unrecht berufe sich der Antragsteller darauf, daß die Mitglieder des Personalrats in dieser Eigenschaft nicht in einem Untergebenenverhältnis zu ihrer Dienststelle ständen und deshalb eine Befugnis des Justizministers zum Erlaß der Rundverfügung gemäß Nr. 33 ABzRKG nicht bestanden habe. Da § 42 LPVG ausdrücklich bestimme, daß die Reisekosten, die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehen und von der Dienststelle getragen werden, nach den Vorschriften über Reisekostenvergütung der Beamten zu berechnen sind, bestehe kein Anlaß, einzelne dieser Vorschriften für unanwendbar zu erklären. Im übrigen habe der Justizminister gar keine Höchstsätze festgesetzt, sondern sich darauf beschränkt, Regelsätze zu bestimmen, von denen bei der Bemessung der notwendigen Mehrausgaben auszugehen sei. Aus dieser Fassung der Rundverfügung ergebe sich, daß der Justizminister weder nach der früheren noch nach der jetzigen Regelung die Absicht gehabt habe, die Ermächtigung der ihm nachgeordneten Behörden zur Festsetzung der Pauschvergütung in eigener Zuständigkeit auf den Rahmen der Regelsätze zu beschränken, sondern sie ermächtigt habe, im Einzelfalle bei Vorliegen besonderer Voraussetzungen über diese Regelsätze hinauszugehen. Eine Ermächtigung zur Überschreitung dieser Regelsätze ohne Feststellung erhöhter Aufwendungen im Einzelfalle sei jedoch nicht erteilt worden. Deshalb würde eine allgemeine Überschreitung der vom Justizminister festgesetzten Regelsätze in allen Fällen außerhalb der dem Beteiligten erteilten Ermächtigung liegen. In Übereinstimmung mit der Entscheidung des ersten Rechtszuges sei also festzustellen, daß die vom Antragsteller erstrebte allgemeine Höherfestsetzung der Reisekostenvergütung mangels Zuständigkeit des Beteiligten nicht auf dieser Ebene, sondern nur zwischen dem Justizminister und dem ihm personalvertretungsrechtlich zugeordneten Hauptpersonalrat erörtert werden könne.

Eine Entscheidung über die Zulassung der Rechtsbeschwerde hat das Beschwerdegericht nicht getroffen, weil es den Standpunkt vertritt, daß ein dritter Rechtszug nicht gegeben ist.

Mit der gleichwohl eingelegten Rechtsbeschwerde hat der Antragsteller beantragt,

Zur Begründung der Rechtsbeschwerde trägt der Antragsteller vor:

Daß der dritte Rechtszug gegeben und die Rechtsbeschwerde zulässig sei, habe das Bundesverwaltungsgericht wiederholt entschieden.

Die Rechtsbeschwerde sei auch begründet. Das Beschwerdegericht nehme als selbstverständlich an, aus § 42 Abs. 2 LPVG folge, daß sämtliche beamtenrechtlichen Reisekostenvorschriften auch auf Reisen der Personalratsmitglieder anwendbar seien und kein Anlaß bestehe, einzelne dieser Vorschriften für unanwendbar zu betrachten. Dies stehe im Widerspruch zu dem Beschluß des Bundesverwaltungsgerichts vom 22. Juni 1962 - BVerwG VII P 8.61 -.

Grundsätzliche Bedenken beständen bereits dagegen, von vornherein festzulegen, welche Reisekostenvergütung gezahlt werde. Vielmehr müsse so verfahren werden, daß der Personalrat zunächst die Reisekosten geltend mache und die Dienststelle diese Kosten zu erstatten habe, falls sie sich in einem angemessenen Rahmen hielten. Aber auch wenn man das von dem Beteiligten praktizierte Verfahren formell für zulässig halte, so sei es doch materiellrechtlich unzulässig.

Nr. 33 Abs. 1 Satz 1 ABzRKG bestimme zwar, daß unter den dort genannten Voraussetzungen die oberste Dienstbehörde eine ermäßigte Entschädigung in Form einer Pauschvergütung oder Aufwandsentschädigung bewilligen könne. Alle Bediensteten im Geschäftsbereich des Beteiligten und des Justizministers erhielten jedoch für Bezirksreisen ausnahmslos die in Nr. 32 Abs. 3 ABzRKG bestimmten Sätze. Nur für Personalratsmitglieder sei eine abweichende Regelung getroffen worden, die zu weit niedrigeren Vergütungen führe. Eine derartige Handhabung verletze den Gleichbehandlungsgrundsatz.

Wenn es in dem angefochtenen Beschluß heiße, daß eine allgemeine Höherfestsetzung der Reisekostenvergütung nicht zwischen den Beteiligten dieses Verfahrens, sondern nur zwischen dem Justizminister und dem ihm personalvertretungsrechtlich zugeordneten Hauptpersonalrat erörtert werden könne, so werde damit anerkannt, daß an der Festsetzung der Reisekostenvergütung für Personalratsmitglieder der Personalrat zu beteiligen sei. Eine solche Beteiligung sei jedoch nicht erfolgt. Im übrigen wäre der Hauptpersonalrat von der streitigen Regelung auch nicht betroffen.

Die Generalklausel des § 54 LPVG und die Spezialvorschrift des § 42 LPVG hätten gemeinsam den Sinn, alle zwischen den Beteiligten zu regelnden Fragen im Geiste vertrauensvoller Zusammenarbeit zu erörtern. Zu einer fruchtbaren Erörterung sei der Beteiligte aber nicht in der Lage, da er durch die Rund Verfügung des Justizministers vom 21. August 1964 gebunden sei. Diese Rundverfügung, stelle daher einen unzulässigen Eingriff in das vertrauensvolle Zusammenwirken zwischen Dienststelle und Personalrat dar.

Von Bedeutung sei ferner, daß das ermäßigte Bezirkstagegeld im Bundesreisekostengesetz in Fortfall gekommen sei und daß nach § 18 dieses Gesetzes auch für regelmäßige oder gleichartige Dienstreisen Pauschvergütungen gezahlt würden, die nach dem Durchschnitt der in einem bestimmten Zeitraum sonst anfallenden Einzelvergütungen bemessen würden.

Der Beteiligte ist den Ausführungen des Rechtsbeschwerdeführers entgegengetreten und beantragt,

II.

Daß auch gemäß § 74 des Personalvertretungsgesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen vom 28. Mai 1958 (GVBl. NW. S. 209) - LPVG - in Verbindung mit §§ 80 ff. des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 2. September 1953 (BGBl. I S. 1267) - ArbGG - der dritte Rechtszug gegeben ist, entspricht der ständigen Rechtsprechung des Senats, von der abzugehen keine Veranlassung besteht. Da der hier zu entscheidenden Frage grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist die Rechtsbeschwerde gemäß § 92 Abs. 1 ArbGG auch als zulässig anzusehen (vgl. Beschluß des Senats vom 1. Oktober 1965 [BVerwGE 22, 86 mit Hinweisen]).

Doch kann die Rechtsbeschwerde keinen Erfolg haben, da der Antragsteller keinen Anspruch darauf hat, daß, wie es seinem Feststellungsbegehren entspricht, die gemäß § 42 Abs. 2 LPVG zu erstattende Reisekostenvergütung nach Nr. 32 der Ausführungsbestimmungen zum Gesetz über Reisekostenvergütung der Beamten vom 16. Dezember 1933 (RBB S. 192) - ABzRKG - berechnet wird.

Allerdings wird von den Vorinstanzen die personalvertretungsrechtliche Bedeutung des § 42 LPVG und des darauf gestützten und den Gegenstand des vorliegenden Verfahrens bildenden Antrags verkannt. Wenn das erstinstanzliche Gericht meint, der Antrag gehe über die dem Antragsteller gegenüber dem Beteiligten zustehenden Personalvertretungsrechte hinaus, weil dem Beteiligten insoweit keine Entscheidungsbefugnis zustehe, so wird dabei übersehen, daß es sich hier nicht um einen Streit über eine beteiligungspflichtige Maßnahme, sondern darum handelt, in welcher Höhe die dem Antragsteller in Ausübung seiner personalvertretungsrechtlichen Tätigkeit entstehenden Reisekosten zu vergüten sind. Mit der in § 72 LPVG enthaltenen und die Zuständigkeit der Stufenvertretungen in beteiligungspflichtigen Angelegenheiten regelnden gesetzlichen Bestimmung, auf die sich das Verwaltungsgericht zur Rechtfertigung seines Standpunkts beruft, hat die Geltendmachung des Erstattungsanspruchs für Reisekosten gemäß § 42 LPVG nichts zu tun. Da gemäß § 42 Abs. 1 LPVG die durch die Tätigkeit des Personalrats entstehenden Kosten von der Dienststelle zu tragen sind, kommt für den Antragsteller nur der Beteiligte als "Partner" in Frage. Auch der Antrag beschränkt sich auf die Feststellung einer dem Antragsteller gegenüber bestehenden Verpflichtung der Dienststelle. Die Frage der Entscheidungsbefugnis der Dienststelle spielt dabei keine Rolle.

Deshalb leidet die Entscheidung des Beschwerdegerichts ebenfalls unter der rechtsirrtümlichen Bewertung des Streitgegenstandes, wenn es darin heißt, es sei in Übereinstimmung mit der erstinstanzlichen Entscheidung davon auszugehen, daß die vom Antragsteller erstrebte "allgemeine Höherfestsetzung der Reisekostenvergütung mangels Zuständigkeit des Beteiligten nicht auf dieser Ebene, sondern nur zwischen dem Justizminister und dem ihm personalvertretungsrechtlich zugeordneten Hauptpersonalrat erörtert werden kann".

Der Antrag ist lediglich darauf gerichtet festzustellen, daß der Beteiligte verpflichtet sei, in Anwendung des § 42 LPVG die dem Antragsteller zustehende Reisekostenvergütung nach bestimmten Sätzen zu berechnen. An der rechtlichen Bedeutung dieses nur die dem Beteiligten durch § 42 LPVG auferlegte Kostenerstattungspflicht betreffenden Streits wird auch dadurch nichts geändert, daß sich der Beteiligte zur Rechtfertigung der von ihm gehandhabten Kostenberechnung auf einen Runderlaß des Justizministers beruft. Dieser Runderlaß hat lediglich verwaltungsinterne Bedeutung und vermag an der durch § 42 LPVG gestalteten Rechtslage nichts zu ändern. Trotz des Runderlasses bleibt der Beteiligte diejenige Dienststelle, die gemäß § 42 LPVG dem Antragsteller gegenüber zur Kostenerstattung verpflichtet ist. Ob sich der Beteiligte bei der Kostenerstattung auf die in der Rundverfügung des Justizministers vorgesehenen Sätze berufen kann, hängt ausschließlich davon ab, ob sich der Inhalt der Rundverfügung und damit die auf ihr beruhende Berechnung mit der gesetzlichen Regelung des § 42 LPVG vereinbaren läßt.

Sowohl in der Rundverfügung vom 23. September 1963 als auch in der Rundverfügung vom 21. August 1964 stützt der Justizminister die von ihm angeordnete Berechnung der dem Personalrat zuzubilligenden. Reisekostenvergütung auf § 13 Abs. 1 Nr. 3 des Gesetzes über Reisekostenvergütung der Beamten vom 15. Dezember 1933 (RGBl. I S. 1067) - RKG - in Verbindung mit Nr. 33 ABzRKG.

Während durch § 13 Abs. 1 Nr. 3 RKG die oberste Dienstbehörde ermächtigt ist, anstelle der Reisekosten nach Abschnitt II ermäßigte Vergütungen - auch als Pauschvergütung - festzusetzen, wenn es sich um bestimmte, wiederkehrende Dienstreisen nach demselben Ort oder in denselben Bezirk handelt, wird in Nr. 33 Abs. 1 ABzRKG bestimmt, in welcher Weise die Zahlung einer Pauschvergütung angeordnet werden kann. Nr. 33 Abs. 2 ABzRKG regelt dagegen, wie die Pauschvergütung zu bemessen ist.

Gemäß Nr. 33 Abs. 1 ABzRKG kann die oberste Dienstbehörde entweder den betreffenden Beamten eine Pauschvergütung bewilligen oder sie kann Höchstsätze bestimmen, bis zu denen die nachgeordneten Behörden ermächtigt werden, an Beamte bestimmter Dienstzweige eine monatliche Pauschvergütung oder Aufwandsentschädigung zu bewilligen. Wie sich aus dem Inhalt der Rundverfügungen des Justizministers ergibt, hat der Justizminister von keiner dieser beiden Alternativen Gebrauch gemacht. Vielmehr hat sich der Justizminister darauf beschränkt anzuordnen, daß unter bestimmten Voraussetzungen Pauschvergütungen gewährt werden und daß dabei von bestimmten Stundensätzen auszugehen ist. Es handelt sich dabei, wie das Beschwerdegericht zutreffend feststellt, nicht um Höchstsätze, sondern um Regelsätze, von denen unter gewissen Umständen abgewichen werden kann.

Nun mag es in der Tat zweifelhaft erscheinen, ob sich Nr. 33 ABzRKG unmittelbar auf die Berechnung der den Mitgliedern des Personalrats zustehenden Reisekostenvergütung anwenden läßt, weil es den Mitgliedern des Personalrats gegenüber keine oberste Dienstbehörde gibt und gemäß § 42 LPVG die Dienststelle dem Personalrat gegenüber erstattungspflichtig ist.

Da aber § 42 LPVG ausdrücklich auf die Vorschriften über Reisekostenvergütung der Beamten verweist, muß es als dem Sinn und Zweck dieser gesetzlichen Regelung entsprechend angesehen werden, wenn die Reisekostenvergütung in demjenigen Rahmen stattfindet, der auch für Beamte gilt. Dazu gehört aber die Möglichkeit einer Pauschvergütung gemäß Nr. 33 ABzRKG, wenn diejenigen Voraussetzungen vorliegen, unter denen Nr. 33 ABzRKG die Zahlung einer Pauschvergütung zuläßt. Daß diese Voraussetzungen gegeben sind, folgt aus den von dem Beschwerdegericht getroffenen tatsächlichen Feststellungen, wonach es sich um die Vergütung der dem Vorsitzenden des Antragstellers zustehenden Kosten für Reisen handelt, die dieser regelmäßig an drei Tagen der Woche nach demselben Ort innerhalb seines Bezirks ausführt. Die Anwendbarkeit der Nr. 33 ABzRKG deshalb auszuschließen, weil, wie der Antragsteller in der Rechtsbeschwerde behauptet, nur Mitglieder des Personalrats davon betroffen würden und deshalb ein Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz vorliege, wäre nur dann möglich, wenn festgestellt worden wäre, daß für Beamte unter den gleichen Umständen eine andere Handhabung in der Berechnung der Reisekostenvergütung stattfände. Dies ist aber nicht der Fall.

Liegen aber die Voraussetzungen vor, unter denen gemäß § 13 RKG in Verbindung mit Nr. 33 ABzRKG die Zahlung einer Pauschvergütung zulässig ist, dann hat der Antragsteller keinen Anspruch darauf, daß die Reisekostenvergütung nach Nr. 32 Abs. 3 ABzRKG berechnet wird. Wenn in Nr. 33 Abs. 2 ABzRKG auf Nr. 32 Abs. 3 verwiesen wird, so nur in dem Sinne, daß es zweckmäßig sei, den Stundensatz bei einer unregelmäßigen Abwesenheitszeit in einer der in Nr. 32 Abs. 3 ABzRKG enthaltenen Regelung entsprechenden Weise zu ermitteln, ohne daß damit die in Nr. 32 Abs. 3 ABzRKG enthaltenen Stundensätze selbst für anwendbar erklärt werden.

Für das Feststellungsbegehren des Antragstellers, der Beteiligte sei verpflichtet, die Reisekostenvergütung nach Nr. 32 der ABzRKG vorzunehmen, fehlt es somit an einer Rechtsgrundlage, so daß die darauf gerichtete Rechtsbeschwerde keinen Erfolg haben kann.

Eine Kostenentscheidung entfällt, da gemäß § 74 Abs. 2 LPVG in Verbindung mit § 80 Abs. 1, § 12 Abs. 4 und § 2 Abs. 1 Nr. 4 ArbGG Gebühren und Auslagen nicht erhoben werden und in dem als objektives Verfahren gestalteten Beschlußverfahren auch für den Ersatz außergerichtlicher Kosten kein Raum ist.