Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.12.1967, Az.: BVerwG I C 30.67

I.

Der Kläger betrieb bis Ende 1959 eine Molkerei. Er entrichtete bis zur Stillegung seines Betriebes milchwirtschaftliche Ausgleichsabgaben und Umlagen, die er im Wege der damals vorgeschriebenen Selbstveranlagung selbst errechnet hatte. Die Berechnungsformulare trugen die Überschrift "Meldung und Festsetzungsbescheid zur Erhebung von Ausgleichsabgaben und Umlagen" und enthielten folgende Erklärung:

"Wir sind uns bewußt, daß vorstehende Meldung gleichzeitig ein Abgaben-Festsetzungsbescheid im Sinne des § 5 Abs. 2 und des § 10 der Vierten Verordnung über die Erhebung von Ausgleichsabgaben von milchwirtschaftlichen Betrieben vom 7. September 1953 (GVOBl. Schi.-H. S. 121) in der Fassung der Verordnung vom 13. April 1957 (GVOBl. Schi.-H. S. 67)

sowie des

§ 5 Abs. 2 der Verordnung über die Erhebung von Umlagen von milchwirtschaftlichen Betrieben vom 7. September 1953 (GVOBl. Schi.-H. S. 124) in der Fassung der Verordnung vom 22. März 1955 (GVOBl. Schi.-H. S. 88) und vom 13. April 1957 (GVOBl. Schi.-H. S. 67) ist

und daß

wir dagegen innerhalb eines Monats nach der Unterzeichnung der Meldung bei der Überwachungsstelle für Butter und Käse in Kiel, Düsternbrocker Weg 104-108 Einspruch einlegen können (Verordnung über die Änderung von Zuständigkeiten auf dem Gebiet der Milch- und Fettwirtschaft vom 28.12.1956 (GVOBl. Schi.-H. 1957 S. 12)).

Wir sind uns ferner bewußt,

daß unser etwaiger Einspruch keine aufschiebende - Wirkung hat."

Unter Hinweis auf die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 10. Mai 1960 (BVerfGE 11, 77 [BVerfG 10.05.1960 - 2 BVL 76/58]) forderte der Kläger mit Schreiben vom 29. März 1961 das Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in Kiel zur Rückzahlung der von 1951 bis 1959 entrichteten Landesausgleichsabgaben und Umlagen in Höhe von insgesamt rd. 51.000 DM auf. Dieses Schreiben ging am 1. April 1961 bei der Behörde ein. Das Ministerium leitete es danach an die zuständige Beklagte weiter. Diese entschied im Einverständnis mit dem Kläger zunächst nur über die Erstattung von 2,84 DM Landesausgleichsabgabe und 304,24 DM Umlage, die der Kläger für den Monat Dezember 1959 gemäß seiner Selbsterrechnung vom 2. Februar 1960 gezahlt hatte. Sie wies den Widerspruch und den Rückzahlungsantrag zurück, weil die Heranziehung zu den Abgaben unanfechtbar geworden sei.

Hierauf beschritt der Kläger den Verwaltungsrechtsweg. Er macht im wesentlichen geltend: Die Ausgleichsahgabe und die Umlage seien von ihm ohne gesetzliche Grundlage erhoben worden. Hinsichtlich der Ausgleichsahgabe ergebe sich dies aus der erwähnten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts, für die Umlage könne nichts anderes gelten. Er habe seine Heranziehung zur Ausgleichsahgabe und Umlage nicht verspätet angefochten, da die Rechtsmittelbelehrung auf dem Formblatt nicht den gesetzlichen Erfordernissen entsprochen habe. Der Rückforderungsanspruch sei nicht verwirkt. Nachdem er von der fehlenden Rechtsgrundlage der Zahlungen erfahren habe, habe er den Anspruch alsbald geltend gemacht.

Das Verwaltungsgericht wies die Klage als unbegründet ab. Das Berufungsgericht stellte zunächst durch rechtskräftiges Zwischenurteil (abgedr. in OVGE 19, 468 = RdL 1964, 105) die Zulässigkeit der Klage fest. Es führt darin aus, die Einspruchsfrist habe nicht schon mit der Unterzeichnung der Meldung, sondern erst laufen können, nachdem die Selbsterrechnung des Klägers vom 2. Februar 1960 bei der Behörde eingegangen sei. Die Rechtsmittelbelehrung auf dem Formblatt sei daher falsch. Wegen dieser unrichtigen Belehrung sei vor Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung die Einspruchsfrist nicht abgelaufen gewesen. Der Kläger habe daher die Abgabeerhebung innerhalb der Frist des § 195 Abs. 6 Nr. 4 VwGO anfechten können. Er habe diese Frist durch sein Schreiben vom 29. März 1961 gewahrt, weil ihr letzter Tag auf einen gesetzlichen Feiertag gefallen sei. Mithin sei die Klage zulässig. Das Berufungsgericht wies danach durch Endurteil die Berufung mit der Begründung zurück, der Anspruch des Klägers auf Erstattung der von ihm gezahlten Ausgleichsabgabe und Umlage sei verwirkt.

Hiergegen hat der Kläger die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt. Er ist der Ansicht, das Berufungsgericht habe den Begriff der Verwirkung verkannt. Die Beklagte tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision ist nicht begründet.

1.

Der Kläger fordert von der Beklagten einen Geldbetrag zurück, zu dessen Zahlung er, wie er meint, von der Beklagten ohne gültige rechtliche Grundlage herangezogen worden sei. Er macht damit einen öffentlich-rechtlichen Erstattungsanspruch geltend, den er im Wege der allgemeinen Leistungsklage verfolgt. Dieser Anspruch ist zwar für die milchwirtschaftliche Ausgleichsabgabe und Umlage nicht gesetzlich geregelt. Die Klage könnte jedoch auf den allgemein anerkannten verwaltungsrechtlichen Grundsatz gestützt werden, daß die Behörde eine Geldleistung, die sie ohne rechtlichen Grund erhoben hat, dem Leistenden auf Verlangen zurückgewähren muß (BVerwGE 4, 215[BVerwG 19.12.1956 - V C 118/55] [218]; 6, 1 [10]; 18, 308 [314]; 26, 54). Der geltend gemachte Anspruch ist indessen nicht begründet.

2.

Ein Anspruch auf Rückzahlung des geleisteten Geldbetrages besteht nicht, wenn auf Grund eines Verwaltungsakts gezahlt wurde, der - vor oder nach der Zahlung - unanfechtbar geworden ist. In diesem Falle bildet der - wirksame - Verwaltungsakt den rechtlichen Grund für die Leistung.

a)

Im vorliegenden Fall hat die Behörde zwar keinen förmlichen Abgabebescheid erlassen. Dennoch ist dem Kläger gegenüber ein Verwaltungsakt dadurch ergangen, daß die Beklagte sich mit der - nicht nur als Meldung, sondern auch als Festsetzungsbescheid bezeichneten - Selbsterrechnung der Abgaben schlüssig einverstanden erklärte, indem sie die vom Kläger errechnete Höhe der Abgaben nicht beanstandete und von der Möglichkeit, bei abweichender Berechnung einen Bescheid zu erlassen, keinen Gebrauch machte (BVerwGE 19, 68[BVerwG 26.06.1964 - VII C 6/64] [69]; 26, 54 [55]). Diese Beurteilung wäre allerdings nicht möglich, wenn die im Schreiben vom 29. März 1961 geäußerte Ansicht des Klägers zuträfe, daß die Landesvereinigung der Milchwirtschaft in dieser Abgabeangelegenheit zu entscheiden hatte. Denn nach § 14 Abs. 3 des Gesetzes über den Verkehr mit Milch, Milcherzeugnissen und Fetten (Milch- und Fettgesetz) in der Fassung vom 10. Dezember 1952 (BGBl. I S. 811) - MuFG - dürfen der Landesvereinigung keine hoheitlichen Aufgaben übertragen werden. Indessen war hierfür die Beklagte, eine staatliche Behörde, zuständig (Verordnung über die Änderung von Zuständigkeiten auf dem Gebiete der Milch- und Fettwirtschaft vom 28. Dezember 1956 [GVOBl. Schi.-H. 1957 S. 12]).

b)

Es kommt daher zunächst darauf an, ob der Kläger für den Monat Dezember 1959 wirksam und unanfechtbar zur Entrichtung der Landesausgleichsabgabe und Umlage herangezogen worden ist.

Der Abgabebescheid ist wirksam. Da § 12 Abs. 2 Satz 1 MuFG in der Fassung vom 10. Dezember 1952 nichtig war (BVerfGE 11, 77 = BGBl. 1960 I S. 429), waren die einschlägigen landesrechtlichen Bestimmungen über die Erhebung von Landesausgleichsabgaben durch keine bundesrechtliche Ermächtigung gedeckt. Die Heranziehung des Klägers zur Landesausgleichsabgabe konnte demnach auf keine gültige Rechtsvorschrift gestützt werden. Dies bedeutet aber nicht, daß sie unwirksam (nichtig) gewesen wäre. Denn auch der sog. gesetzlose Verwaltungsakt ist nicht nichtig, sondern nur anfechtbar. Es braucht daher nicht geprüft zu werden, ob auch die Ermächtigung zur Umlageerhebung (§ 22 Abs. 1 Satz 1 MuFG.) verfassungswidrig war.

Der Kläger war vor dem 1. April 1961 nicht unanfechtbar zu den Abgaben herangezogen worden. Diese Frage betrifft nicht die Zulässigkeit der Klage, sondern ihre Begründetheit. Denn der Kläger ficht im vorliegenden Rechtsstreit nicht etwa den Abgabebescheid für den Monat Dezember 1959 an, sondern begehrt die Verurteilung der Beklagten zur Rückerstattung der für diesen Monat gezahlten Abgaben. Ob ihm der Erstattungsanspruch zusteht, hängt davon ab, daß der Abgabebescheid nicht unanfechtbar geworden ist. Diese Frage ist mithin für die Begründetheit der Leistungsklage maßgeblich. Das Berufungsgericht hat demnach durch das Zwischenurteil in Wirklichkeit nicht über die Zulässigkeit der Klage, sondern über eine für die Begründetheit der Klage wesentliche Frage entschieden. Da es im Zwischenurteil nicht einen Teil der materiellrechtlichen Entscheidung vorwegnehmen durfte, hat es eine prozessual unzulässige Entscheidung getroffen. Diese ist für das Revisionsgericht nicht verbindlich (BGHZ 8, 383).

Gemäß § 35 MRVO Nr. 165 begann die Frist für ein Rechtsmittel oder einen sonstigen Rechtsbehelf nur dann zu laufen, wenn der Beteiligte über den Rechtsbehelf, die zuständige Behörde mit Angabe ihres Sitzes und die einzuhaltende Frist belehrt worden war. Nach § 44 Abs. 1 MRVO Nr. 165 konnte der Verwaltungsakt durch Klage erst angefochten werden, nachdem der Kläger erfolglos Einspruch eingelegt hatte. Der Einspruch war gemäß § 45 MRVO Nr. 165 innerhalb eines Monats, nachdem der Verwaltungsakt dem Einspruchsberechtigten bekanntgeworden war, bei der Behörde einzulegen, die den Verwaltungsakt erlassen hatte.

Dem Kläger wurde keine Rechtsmittelbelehrung erteilt. Die Ansicht des Berufungsgerichts, dem Kläger sei zwar eine, jedoch eine falsche Rechtsmittelbelehrung erteilt worden, trifft nicht zu. Der Hinweis auf dem Formblatt, auf dem der Kläger die Höhe der Abgabe errechnet hat, stellt keine Rechtsmittelbelehrung dar, wie sie § 35 MRVO Nr. 165 voraussetzte. Da es von der Erteilung einer Rechtsmittelbelehrung abhängt, daß die Rechtsmittelfrist zu laufen beginnt, muß die Belehrung dem Verwaltungsakt, gegen den der betreffende Rechtsbehelf gegeben ist, beigefügt sein (vgl. jetzt § 59 VwGO). Sie kann nicht im voraus, sondern erst zusammen mit dem Verwaltungsakt oder (falls sie nicht oder nicht ordnungsgemäß erteilt worden ist) nach Erlaß des Verwaltungsakts erteilt werden. Im vorliegenden Fall fehlte es an einer ordnungsgemäßen Rechtsmittelbelehrung. Dem Kläger ist außer dem rechtlich bedeutungslosen Hinweis auf dem Formblatt für die Selbsterrechnung der Abgaben keine Belehrung erteilt worden. Da die Selbsterrechnung der Abgaben zu einem Verwaltungsakt erst werden konnte, nachdem das vom Kläger ausgefüllte Formular bei der Behörde eingegangen war, und die Behörde daraufhin dem Kläger keine Rechtsmittelbelehrung erteilt hat, begann somit gemäß § 35 MRVO Nr. 165 während der Geltung dieses Gesetzes die Frist zur Einlegung des Einspruchs nicht zu laufen (ebenso OVG Münster, Urteil vom 27. November 1957, KStZ 1958, 29 [31]; Bachof, Verfassungsrecht, Verwaltungsrecht, Verfahrensrecht in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, Band II S. 266). Die Überleitungsvorschrift des § 195 Abs. 6 Nr. 4 VwGO befristete die Möglichkeit zur Einlegung des Rochtsbehelfs auf ein Jahr, nach: Inkrafttreten des Gesetzes. Da die Verwaltungsgerichtsordnung am 1. April 1960 in Kraft trat und der 31. März 1961 ein gesetzlicher Feiertag war, konnte der Kläger demnach bis einschließlich 1. April 1961 Einspruch gegen seine Heranziehung zur Ausgleichsabgabe und Umlage einlegen.

c)

Der damalige Vertreter des Klägers hat in seinem Schreiben an das Ministerium für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten vom 29. März 1961, das bei dieser Behörde am 1. April 1961 einging, u.a. ausgeführt:

"Im Hinblick auf den nach § 195 Abs. 6 Ziff. 4 der Verwaltungsgerichtsordnung möglicherweise drohenden Fristablauf mache ich hiermit den Anspruch meiner Mandanten auf Rückerstattung der von dieser zu Unrecht gezahlten Ausgleichsabgaben und Umlagebeträge geltend. Dieses mein Schreiben ist auch dann als Widerspruch anzusehen, wenn die Zahlungsaufforderungen der Landesvereinigung der Milchwirtschaft Schleswig-Holstein e.V., Kiel, die diese laufend den Meiereien zugehen ließ, als Veranlagungsbescheide angesehen werden sollten."

Damit hat der Kläger zwar die Frist beachtet. Die Zulässigkeit des Rechtsbehelfs erfordert aber außerdem, daß er bei der zuständigen Stelle eingelegt worden ist. Zuständig für die Erhebung von Ausgleichsabgaben und Umlagen war die Überwachungsstelle für Butter und Käse in Kiel. An diese Behörde hatte der Kläger seine monatlichen Meldungen zu senden. Einen Hinweis auf die Zuständigkeit dieser Behörde enthielt auch das Formblatt, auf dem er die Ausgleichsabgabe und Umlage für den Monat Dezember 1959 errechnet hatte. Der Kläger hat seinen Rechtsbehelf jedoch nicht bei dieser Behörde, sondern bei einer anderen Behörde eingelegt. Daß es sich bei ihr um das Ministerium handelt, zu dessen Geschäftsbereich die Überwachungsstelle gehört, vermag nichts daran zu ändern, daß der Rechtsbehelf nicht bei der zuständigen Stelle eingelegt worden ist. Denn nach dem eindeutigen Gesetzeswortlaut (so jetzt auch § 70 Abs. 1 VwGO) war der Einspruch bei der Behörde einzulegen, die den Verwaltungsakt erlassen hatte. Bei dieser Behörde ist der Schriftsatz des Klägers vom 29. März 1961 jedoch erst nach dem 1. April 1961 eingegangen.

Durch die Einlegung des Einspruchs bei der unzuständigen Behörde wurde die Frist nicht gewahrt (Eyermann-Fröhler, VwGO, 4. Aufl. 1965, § 70 RdNr. 3). Gemäß § 195 Abs. 6 Nr. 4 Satz 3 in Verbindung mit § 60 Abs. 3 VwGO wäre der Rechtsbehelf nur dann zulässig, wenn der Kläger infolge höherer Gewalt den Einspruch nicht bei der zuständigen Behörde hätte einlegen können. Wiedereinsetzung in den vorigen Stand nach § 60 Abs. 1 VwGO ist nicht möglich, da § 195 Abs. 6 Nr. 4 VwGO eine Ausschlußfrist setzt und sich dies auch aus Satz 3 ergibt. Pur ihre Erteilung läge im übrigen auch kein Grund vor. Daß die falsche Adressierung des Einspruchs auf höhere Gewalt zurückzuführen ist, ist nicht ersichtlich. Da der Einspruch am letztmöglichen Tage der Einjahresfrist eingelegt wurde und dieser Tag außerdem ein dienstfreier Sonnabend war, stellt sich nicht die Frage, ob die unzuständige Behörde die Pflicht gehabt hätte, das Schreiben noch am selben Tage der zuständigen Behörde zu übergeben.

d)

Die Beklagte durfte trotz der nachträglich festgestellten Rechtswidrigkeit des Abgabebescheides die Rückforderung wegen Unanfechtbarkeit der Selbstveranlagung ablehnen. Weder die Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts noch die Kenntnis hiervon hindern sie daran, sich auf seine Unanfechtbarkeit zu berufen, da keine Umstände ersichtlich sind, welche diese Berufung als einen Verstoß gegen die guten Sitten, gegen Treu und Glauben usw. erscheinen lassen könnten, vielmehr verschiedene Erwägungen einen solchen Verstoß ausschließen. Nach dem Urteil des Bundesgerichtshofs vom 11. März 1953 (LM, ZPO § 322 Nr. 10) ist ein Anspruch auf Rückgewähr der Zahlungen, die auf Grund eines einwandfrei herbeigeführten rechtskräftigen Urteils geleistet worden sind, nicht schon dann gegeben, wenn sich das Urteil auf Grund einer späteren Gesetzesauslegung als unrichtig erweist, oder wenn der Zahlungsempfänger zwar die Unrichtigkeit des Urteils erkannt hat, aber keine besonderen Umstände vorliegen, welche die Ausnutzung des Urteils als sittenwidrig erscheinen lassen. Selbst wenn dieser Grundsatz auch für das Verwaltungsrecht maßgeblich wäre, stünde er der getroffenen Entscheidung nicht entgegen.

Der Kläger wurde nach alledem durch einen unanfechtbaren Verwaltungsakt zur Landesausgleichsabgabe und Umlage herangezogen. Da er die Geldleistung, deren Rückzahlung er beantragt, nicht ohne rechtlichen Grund erbracht hat, ist seine Klage auf Verurteilung der Behörde zur Rückzahlung des Erlangten unbegründet.

3.

Der Rechtsverfolgung des Klägers stehen im übrigen auch folgende Bedenken entgegen: Der Kläger will daraus, daß durch § 12 Abs. 2 Satz 1 und § 22 Abs. 1 MuFG statt der Landesregierungen die obersten Landesbehörden zur Rechtsetzung ermächtigt worden waren, einen Vorteil ziehen. Wären die einschlägigen landesrechtlichen Regelungen von der Landesregierung selbst oder auf Grund ihrer Delegation von der obersten Landesbehörde erlassen worden, so hätten sie aller Wahrscheinlichkeit nach keinen anderen Inhalt gehabt als die Bestimmungen, auf Grund deren er die Landesausgleichsabgabe und Umlage entrichtet hat. Nachdem das Bundesverfassungsgericht die Nichtigkeit der bundesgesetzlichen Ermächtigung festgestellt hatte, wäre der Gesetzgeber verfassungsrechtlich befugt gewesen, rückwirkend die Abgabepflicht sachlich ebenso wie in den ungültigen Nonnen zu regeln (BVerfGE 7, 89 [BVerfG 24.07.1957 - 1 BvL 23/52] [94]; 13, 261 [272]). Wenn er davon abgesehen und die milchwirtschaftliche Ausgleichsahgabe für die Zukunft völlig neu geregelt hat, so geschah dies nicht deshalb, weil er die Rückforderung der auf Grund der ungültigen Rechtsvorschriften gezahlten Ausgleichsahgaben nicht verhindern wollte, sondern weil er annehmen durfte, sie würden tatsächlich nicht zurückgefordert oder könnten nicht mehr zurückgefordert werden. Die vom Kläger entrichteten Beträge wurden entsprechend der Zweckbestimmung der Ausgleichsahgabe und Umlage alsbald für Stützungen (Zuschüsse) an die Milchwirtschaft verwendet. Hierbei war die Beklagte nur als Vermittlerin tätig (BVerfGE 18, 315 [328]). Die vom Kläger gezahlten Beträge wurden letzten Endes von seinen Milchlieferanten aufgebracht, an die er sie jedoch, wenn sie ihm zurückerstattet würden, offenbar nicht weiterleiten will. Dies alles bedeutet zwar nicht, daß der Anspruch des Klägers auf Rückerstattung verwirkt sei, legt aber den Gedanken nahe, daß die Klage auch am Rechtsgedanken des § 818 Abs. 3 BGB scheitern könnte (dazu BVerwGE 6, 323 [327]; 25, 72 [81 f]).

Die Revision war daher zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2 VwGO.