Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 28.02.1979, Az.: BVerwG 8 C 39.78

I.

Der Kläger traf mit seiner Ehefrau und zwei Kindern als Aus Siedler aus Polen im April 1970 im Durchgangslager F. ein und suchte kurz darauf das Amt für Vertriebene in der Stadt H. auf. Ein Angestellter des Amtes gab ihm am 18. April 1970 ein an den Eigentümer eines mit öffentlichen Mitteln finanzierten Mehrfamilienhauses gerichtetes Schreiben, wonach der Kläger berechtigt sei, eine dort freigewordene Wohnung zu beziehen; die Familie des Klägers werde ihm "zugewiesen". Der Kläger bezog mit seiner Familie diese Wohnung am 20. April 1970, ohne im Besitz einer Wohnberechtigungsbescheinigung nach § 5 des Wohnungsbindungsgesetzes - WoBindG - in der damals geltenden Fassung vom 1. August 1968 (BGBl. I S. 889) zu sein; für die Erteilung dieser Bescheinigung war der vom Beklagten vertretene Landkreis zuständig. Der Mangel der Bescheinigung wurde von der zuständigen Stelle im Geschäftsbereich des Beklagten im August 1973 bemerkt. Auf einen entsprechenden Hinweis beantragte der Kläger am 14. September 1973 die Erteilung einer solchen Bescheinigung; er legte Unterlagen über seine Einkünfte im Jahre 1970 vor. Nach Ermittlung seiner nunmehrigen Einkommens Verhältnisse lehnte die zuständige Stelle am 26. November 1973 die Erteilung der Bescheinigung ab; es wurde dargelegt, daß das Familieneinkommen die maßgebliche Einkommensgrenze überschreite. Die Erteilung einer Ausnahmegenehmigung wurde abgelehnt. Nach Zurückweisung seines Widerspruchs durch Bescheid vom 14. Februar 1974 erhob der Kläger Klage mit dem Begehren, die genannten Bescheide aufzuheben und den Beklagten zu verpflichten, ihm eine Bescheinigung nach §§ 4, 5 WoBindG zu erteilen. Das Verwaltungsgericht hob die angefochtenen Bescheide auf und wies die Klage im übrigen ab, im wesentlichen aus den folgenden Gründen: Einen Anspruch auf Erteilung der Wohnberechtigungsbescheinigung habe der Kläger nicht, weil die Einkommensgrenze nach § 5 Abs. 1 Satz 1 WoBindG in Verbindung mit § 25 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes - II. WoBauG - seit der Antragstellung überschritten worden sei. Es liege aber ein Fall der besonderen Härte im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c WoBindG vor; die danach mögliche Erteilung der Bescheinigung im Ausnahmewege liege im Ermessen des Beklagten; der Beklagte habe sein Ermessen nicht ausgeübt.

Die Berufung des Beklagten wurde mit der Maßgabe zurückgewiesen, daß er unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide verpflichtet wurde, den Antrag des Klägers, ihm eine Wohnberechtigungsbescheinigung zu erteilen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Senats erneut zu bescheiden. Das Urteil beruht im wesentlichen auf den folgenden Gründen:

Das Verwaltungsgericht sei übereinstimmend mit der bisherigen Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts davon ausgegangen, daß im Falle des Antrags auf nachträgliche Erteilung der Wohnberechtigungsbescheinigung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der richterlichen Entscheidung maßgeblich sei. Im Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. August 1976 - BVerwG 8 C 11.75 - heiße es dagegen, der Wohnungsinhaber, der nachträglich eine Wohnberechtigungsbescheinigung beantrage, habe den Anspruch auch dann, wenn er im Zeitpunkt des Bezugs materiellrechtlich berechtigt gewesen sei, die Wohnung zu beziehen. Dem schließe sich der Senat an. Der Beklagte habe deshalb noch zu ermitteln, ob der Kläger im Zeitpunkt des Bezugs der Wohnung (April 1970) die Einkommensgrenze überschritten habe. Führe diese Ermittlung zu einem dem Kläger nachteiligen Ergebnis, so liege ein Fall der besonderen Härte (§ 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c WoBindG) vor; das wird im einzelnen dargelegt. Im letztgenannten Fall sei die Ausnahmegenehmigung ermessensfehlerhaft versagt worden; es bedürfe dann einer neuen Ermessensentscheidung.

Auf die Nichtzulassungsbeschwerde des Vertreters des Öffentlichen Interesses bei dem Oberverwaltungsgericht wurde die Revision vom Bundesverwaltungsgericht zugelassen.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses (VÖI) bei dem Oberverwaltungsgericht hat fristgemäß Revision eingelegt. Er beantragt, den Beklagten unter Aufhebung der angefochtenen Bescheide zu verpflichten, den Antrag des Klägers, ihm eine Wohnberechtigungsbescheinigung zu erteilen, unter Beachtung der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts erneut zu bescheiden. Dazu trägt er vor: Das angefochtene Urteil verletze insoweit Bundesrecht, als es im ersten Teil der Begründung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Wohnungsbezugs und nicht im Zeitpunkt der zu treffenden Entscheidung für maßgeblich erkläre; die gegenteilige Ansicht, die nur in einer beiläufigen Bemerkung des genannten Urteils - BVerwG 8 C 11.75 - zum Ausdruck gekommen sei, sei unrichtig. Gegen den zweiten Teil der Urteilsbegründung seien keine Bedenken zu erheben.

Der Beklagte hat nach Ablauf der Revisionsfrist Anschlußrevision eingelegt, diese aber später zurückgenommen.

Der Kläger tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich. Er hält das Urteil im Ergebnis für richtig.

II.

Die Revision des Vertreters des öffentlichen Interesses bei dem Oberverwaltungsgericht - VÖI - ist zulässig.

Er ist als Beteiligter im Berufungsverfahren zur Einlegung der Revision befugt (§ 132 Abs. 1 VwGO). Für das Rechtsmittel des VÖI bedarf es keiner besonderen Beschwer (BVerwGE 7, 226). Voraussetzung für sein Rechtsmittel ist aber, daß es geeignet ist, zur Abänderung der angefochtenen Entscheidung zu führen und damit die Beschwer eines Hauptbeteiligten durch das angefochtene Urteil zu beheben oder zu mindern (Urteil vom 7. Juni 1977 - BVerwG 1 C 20.74 - [Buchholz 310 § 40 Nr. 164]). So liegt es hier.

Mit der Revision wird ein Bescheidungsurteil (§ 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO) angegriffen. Es wird in dem Sinne eine Abänderung des Bescheidungsurteils begehrt, daß einer der Gründe, die nach der Rechtsauffassung der Vorinstanz bei der Neubescheidung zu beachten sind, entfällt. Rechtsmittel gegen Bescheidungsurteile sind auch dann geeignet, zu einer anderen Entscheidung zu führen, wenn die Rechtsauffassung, die bei der Neubescheidung maßgeblich sein soll, nach dem Vorbringen des Revisionsführers abgeändert werden soll (vgl. BVerwGE 23, 123 [125]); die nach § 113 Abs. 4 Satz 2 VwGO für maßgeblich erklärte Rechtsauffassung erwächst nämlich in Rechtskraft (§ 121 VwGO). Der VÖI hält die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts für unrichtig, soweit unter noch zu klärenden Voraussetzungen ein Rechtsanspruch des Klägers auf Erteilung der beantragten Bescheinigung bejaht wird; er greift das Urteil nicht an, soweit die Ablehnung der Bescheinigung für ermessensfehlerhaft erklärt worden ist. Dringt die Revision durch, so wird die Beschwer des Beklagten gemindert. Dabei kommt es, wie im genannten Urteil - BVerwG 1 C 20.74 - dargelegt worden ist, auf die objektiven Urteilswirkungen und nicht auf die subjektive Einstellung des Hauptbeteiligten an.

Die Revision ist begründet.

Da das Revisionsgericht an das Rechtsmittelbegehren gebunden ist, ist nur darüber zu entscheiden, ob das Berufungsgericht die Voraussetzungen, unter denen der Beklagte dem Kläger die beantragte Wohnberechtigungsbescheinigung zu erteilen hat, dem Gesetz entsprechend bestimmt hat.

Nach § 4 Abs. 2 Satz 1 des im April 1970 in der Fassung vom 1. August 1968 (BGBl. I S. 889) geltenden Wohnungsbindungsgesetzes - WoBindG - darf ein Verfügungsberechtigter eine der Sozialbindung unterliegende Wohnung einem Wohnungssuchenden nur zum Gebrauch überlassen, wenn dieser ihm eine Wohnberechtigungsbescheinigung nach § 5 WoBindGübergibt. Wer eine solche Wohnung bezieht, ohne im Besitz einer Wohnberechtigungsbescheinigung zu sein, nutzt die Wohnung nach öffentlichem Recht unberechtigt.

Der Kläger war im April 1970, als er die Sozialwohnung in H. bezog, nicht im Besitz einer Wohnberechtigungsbescheinigung nach § 5 WoBindG. Die "Zuweisung" an den Verfügungsberechtigten, die ihm seitens eines Bediensteten der Stadt H. übergeben worden war, war aus zwei Gründen keine solche Bescheinigung: Für die Erteilung dieser Bescheinigung war der vom Beklagten vertretene Landkreis zuständig. Auch inhaltlich entsprach die Bescheinigung nicht den Anforderungen von § 5 WoBindG.

Der Mangel konnte geheilt werden, wenn nachträglich eine Wohnberechtigungsbescheinigung erteilt wurde. Einen dahin gehenden Antrag hat der Kläger im September 1973 gestellt. Die §§ 4, 5 WoBindG galten unverändert in der Gesetzesfassung vom 28. Januar 1972 (BGBl. I S. 94).

Nach § 5 Abs. 1 Satz 1 WoBindG ist die Wohnberechtigungsbescheinigung zu erteilen, wenn der Antragsteller mit seinen Familienangehörigen die Einkommensgrenze von § 25 des Zweiten Wohnungsbaugesetzes - II. WoBauG - nicht überschreitet. Diese Vorschrift galt z.Z. des Wohnungsbezugs in der Gesetzesfassung vom 1. September 1965 (BGBl. I S. 1618), in der Zeit des Antrags des Klägers in der durch das Wohnungsbauänderungsgesetz vom 17. Dezember 1971 (BGBl. I S. 1993) geänderten Fassung. Gegenüber 1970 hatten sich auch die Einkommensverhältnisse des Klägers und seiner Familie geändert. Es kommt deshalb darauf an, welche Sach- und Rechtslage für den Anspruch auf Erteilung der Wohnberechtigungsbescheinigung maßgeblich war.

Das Berufungsgericht hat, anknüpfend an eine Bemerkung im Urteil des erkennenden Senats vom 25. August 1976 - BVerwG 8 C 11.75 - den Zeitpunkt des Wohnungsbezugs für maßgeblich erklärt: Werde eine Wohnung formell rechtswidrig ohne Wohnberechtigungsbescheinigung bezogen, so sei die Bescheinigung auf Antrag zu erteilen, wenn der Wohnungsinhaber seinerzeit materiellrechtlich berechtigt war, die Wohnung zu beziehen. Der VÖI hält dies für unrichtig; Maßgeblich sei der Zeitpunkt, in dem über die Erteilung der Bescheinigung entschieden werde.

Nach erneuter Prüfung dieser Frage hält der erkennende Senat nicht mehr an der genannten Bemerkung im Urteil - BVerwG 8 C 11.75 - fest:

Die §§ 4, 5 WoBindG sollen nach dem Fortfall der Wohnraumbewirtschaftung sicherstellen, daß Sozialwohnungen nur ihrem Zweck entsprechend genutzt werden. Der Verfügungsberechtigte darf die Wohnung nur vergeben, wenn ihm eine Wohnberechtigungsbescheinigung des Wohnungsbewerbers vorgelegt wird. Dadurch soll die Kontrolle, daß sozialgebundene Wohnungen zweckgerecht genutzt werden, ermöglicht werden. Die Verletzung von § 4 Abs. 2 WoBindG löst Sanktionen nach §§ 25, 26 des Gesetzes aus. Damit stände es in Widerspruch, wenn ein rechtswidriger Wohnungsbezug rückwirkend legalisiert werden müßte, falls der Wohnungsbenutzer im Zeitpunkt des Bezugs materiellrechtlich zur Benutzung der Wohnung berechtigt war. § 4 des Gesetzes, der die Vorlage der Wohnberechtigungsbescheinigung fordert, und § 5, der die Voraussetzungen für die Erteilung dieser Bescheinigung regelt, stehen in einem untrennbaren Zusammenhang. Die Rechtslage läßt sich nicht mit der Rechtslage in den Fällen formell rechtswidriger, aber materiell rechtmäßiger Betätigung der grundsätzlichen Handlungsfreiheit - etwa auf dem Gebiet des Baurechts oder des Gewerberechts - vergleichen. Der Mangel des formell rechtswidrigen Bezugs der Wohnung läßt sich zwar mit Wirkung für die Zukunft heilen, wenn nachträglich die erforderliche Wohnberechtigungsbescheinigung beantragt und erteilt wird. Die Voraussetzungen für die Erteilung der Wohnberechtigungsbescheinigung müssen dann aber auch noch im Zeitpunkt der Antragstellung vorgelegen haben.

Dem Oberbundesanwalt ist nicht darin zu folgen, daß die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Bezugs maßgeblich sei, wenn der Wohnungsbenutzer nicht gewußt hat, daß es sich um eine gebundene Sozialwohnung handelt. In solchen Fällen hilft die Härteklausel des § 5 Abs. 2 Satz 2 Buchst. c WoBindG; diese Vorschrift ermöglicht es, bei erkennbarer Unbilligkeit den rechtswidrigen Zustand nachträglich wegen besonderer Härte zu legalisieren.

Beantragt ein Wohnungsbenutzer, der die Wohnung zunächst ohne Wohnberechtigungsbescheinigung bezogen hat, nachträglich diese Bescheinigung, so reicht es nach Auffassung des erkennenden Senats aus, wenn er in diesem Zeitpunkt die Einkommensvoraussetzungen von § 5 Abs. 1 Satz 1 WoBindG, § 25 II. WoBauG erfüllt. Er gehört dann zu den materiell nutzungsberechtigten Wohnungsbewerbern; es wäre ungerechtfertigt, ihn die Folgen einer etwaigen rechtswidrigen Versagung der Bescheinigung tragen zu lassen, wenn sich später seine Einkommensverhältnisse verändern mit der Folge, daß er nunmehr keine Wohnberechtigungsbescheinigung mehr beanspruchen kann. Deshalb ist die Sach- und Rechtslage in dem Zeitpunkt, in dem er den Antrag auf Erteilung der Wohnberechtigungsbescheinigung stellt, maßgeblich. Der Revision ist deshalb nicht darin zu folgen, daß in Fällen dieser Art bei einer Verzögerung des Verfahrens über die Erteilung der Vohnberechtigungsbescheinigung die Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten Entscheidung über den Antrag maßgeblich sei.

Im Falle des Klägers kommt es deshalb darauf an, ob er im September 1973, als er die Wohnberechtigungsbescheinigung beantragte, die Voraussetzungen von § 5 Abs. 1 Satz 1 WoBindG, § 25 II. WoBauG erfüllte.

Das Berufungsgericht hat - von seiner Rechtsauffassung mit Recht - dazu keine Feststellungen getroffen. Die Frage, ob der Kläger mit seiner Familie im September 1973 noch unter der Einkommensgrenze des § 25 II. WoBauG lag, ist zwar von dem Beklagten und auch vom Verwaltungsgericht verneint worden. Es fehlt dazu aber an abschließenden Feststellungen, die im Revisionsverfahren verbindlich sind (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Deshalb war die Sache an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

Die Frage, ob hier ein Fall der besonderen Härte im Sinne von § 5 Abs. 1 Satz 2 Buchst. c WoBindG vorliegt, ist nicht Gegenstand des Revisionsverfahrens. Der VÖI hat das Urteil, das eine besondere Härte bejaht hat, insoweit nicht angegriffen.

Der Beklagte hat seine (unzulässige) Anschlußrevision, die zur Prüfung dieser Frage führen sollte, zurückgenommen. Insoweit ist das Berufungsurteil rechtskräftig geworden.

Erfüllte der Kläger mit seinen Familienangehörigen im September 1973 nicht die Voraussetzungen von § 5 Abs. 1 Satz 1 WoBindG in Verbindung mit § 25 II. WoBauG, so hat sonach der Beklagte im Ermessenswege darüber zu entscheiden, ob die Bescheinigung aus Gründen besonderer Härte zu erteilen ist. In einem Fall wie dem vorliegenden werden nur besondere Gründe, die hier nicht erkennbar sind, die Ablehnung einer Erteilung der Wohnberechtigungsbescheinigung als ermessensfehlerfrei erscheinen lassen können.

Das Anschlußrevisionsverfahren war einzustellen; insoweit beruht die Kostenentscheidung auf § 155 Abs. 2 VwGO. Im übrigen war die Kostenentscheidung der Schlußentscheidung vorzubehalten.