I.

Der im Jahre 1915 im Sudetenland geborene Kläger studierte von 1934 bis zu seiner Einberufung in den tschechoslowakischen Militärdienst am 30. September 1937 sechs Semester Volkswirtschaftslehre an der Technischen Hochschule Prag. Er wurde als Soldat am 16. Oktober 1938 in die deutsche Wehrmacht übernommen und wegen einer Wehrdienstbeschädigung am 10. September 1943 aus dem Wehrdienst entlassen. Zuvor hatte er vom 1. Oktober 1942 bis zum 15. März 1943 einen Ausbildungslehrgang für Jugendliche mit Reifeprüfung an der Lehrerbildungsanstalt P. besucht und am Ende dieses Lehrgangs die Prüfung für das Lehramt an. Volksschulen bestanden. Vom 4. Dezember 1944 bis 31. März 1945 war der Kläger Lehrer im Angestelltenverhältnis an einer Volksschule im Regierungsbezirk A. (Sudetenland). Im Juni 1945 kam er mit seiner Familie in den Kreis W. und war zunächst als Angestellter bei den Kreisverwaltungen W. und L. dann bis zum Frühjahr 1950 als freiberuflicher Steuerberater und Bilanzbuchhalter tätig. Nach Teilnahme an einem Ergänzungslehrgang für ehemalige Absolventen von Lehrerbildungsanstalten wurde er am 20. März 1950 als außerplanmäßiger Volksschullehrer in den öffentlichen Schuldienst des Landes Nordrhein-Westfalen übernommen und im März 1952 unter Berufung in das Beamtenverhältnis zum Lehrer und im Jahre 1954 zum Beamten auf Lebenszeit ernannt. Anfang 1965 wurde der Kläger wegen dauernder Dienstunfähigkeit vorzeitig in den Ruhestand versetzt.

Die Zentrale Besoldungs- und Versorgungsstelle im Geschäftsbereich des Innenministeriums Nordrhein-Westfalen berücksichtigte im Bescheid vom 7. Januar 1965 bei der Festsetzung des Ruhegehalts folgende Dienstzeiten:

Daraus ergab sich ein Ruhegehaltsatz von 57 v.H. der Dienstbezüge aus der damaligen Besoldungsgruppe A 10 a (12. Dienstaltersstufe).

Dem Widerspruch des Klägers half das Landesamt für Besoldung und Versorgung durch Bescheid vom 21. Oktober 1965 teilweise - durch Berücksichtigung der Zeit vom 4. Dezember 1944 bis zum 31. März 1945 (Lehrer im Sudetenland) - ab. Eine Änderung der Höhe des Ruhegehaltsatzes trat dadurch nicht ein. Im übrigen wurde der Widerspruch, mit dem der Kläger in erster Linie die Berücksichtigung der Wartezeit nach seiner Entlassung aus der Wehrmacht bis zu seiner Anstellung im Schuldienst des Landes Nordrhein-Westfalen begehrte, zurückgewiesen.

Daraufhin hat der Kläger im Verwaltungsstreitverfahren Klage erhoben und beantragt,

Das Verwaltungsgericht Gelsenkirchen hat durch Urteil vom 17. Februar 1966 unter Abweisung der Klage im übrigen den Beklagten für verpflichtet erklärt, die Zeiten vom 10. September 1943 bis zum 3. Dezember 1944 und vom 1. April 1945 bis zum 19. März 1950 als ruhegehaltfähig anzuerkennen, und insoweit die Bescheide vom 7. Januar 1965 und vom 21. Oktober 1965 abgeändert.

Auf die Berufung des Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen durch Urteil vom 21. Juni 1968 das Urteil des Verwaltungsgerichts aufgehoben und die Klage abgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Streitig sei nur noch die Ruhegehaltfähigkeit der Zeit vom 1. April 1945 bis zur ersten Anstellung des Klägers im Land Nordrhein-Westfalen am 20. März 1950, ausgenommen die Zeit eines Ergänzungslehrganges vom 2. November 1949 bis zum 14. Dezember 1949. Diese Zeit könnte nur dann als ruhegehaltfähig berücksichtigt werden, wenn die Voraussetzungen des § 123 Abs. 1 Nr. 4 des Beamtengesetzes für das Land Nordrhein-Westfalen in der Fassung der Bekanntmachung vom 1. Juni 1962 (GVBl. S. 271) - LBG - erfüllt wären. Nach dieser nur für Lehrer geltenden Vorschrift könne die Zeit, während der ein Beamter ... vor Berufung in das Beamtenverhältnis ... nach Ablegung der vorgeschriebenen Fachprüfungen - bei Volksschullehrern der ersten Lehrerprüfung - unverschuldet auf die Einstellung oder Anstellung im öffentlichen Schuldienst habe warten müssen, als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden. Aus dieser Regelung sei zunächst nicht zu erkennen, daß die Zeit wie dies Nr. 4.7 der Richtlinie zu § 123 LBG bestimme - nur dann berücksichtigt werden könne, wenn es sich um Verzögerungen handele, die im Zusammenhang mit den Unterbringungsschwierigkeiten der Lehrer nach dem ersten Weltkrieg gestanden hätten.

Die geschichtliche Entwicklung zeige jedoch, daß diese Richtlinie sinnvoll sei und daß die vom Verwaltungsgericht vertretene Auffassung zu einer nicht zu rechtfertigenden Besserstellung derjenigen Lehrer, die nach dem Zusammenbruch von 1945 unverschuldete Wartezeiten hätten in Kauf nehmen müssen, gegenüber anderen Beamten in gleicher Lage führen würde.

Eine Berücksichtigung unverschuldeter Wartezeiten, die nur auf Lehrer beschränkt gewesen sei, habe es im früheren Beamten- und Besoldungsrecht nicht gegeben. Erst das Änderungsgesetz zur Dritten Sparverordnung des Landes Nordrhein-Westfalen vom 23. August 1949 (GV. NW. S. 261) - ÄndG/3. SparVO - habe in § 3 bestimmt; daß die Zeit, während der ein Beamter nach Vollendung des 18. Lebensjahres und nach Ablegung der vorgeschriebenen Nachprüfungen unverschuldet auf die Einstellung oder Anstellung habe warten müssen, als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt, werden könne. Dazu heiße es in den Durchführungsbestimmungen (Runderlaß des Finanzministers und des Innenministers vom 24. September 1949 [MBl. NW. S. 924]), daß die Vorschrift insbesondere den Verhältnissen der Lehrpersonen Rechnung tragen solle, die nach dem ersten Weltkrieg nach Ablegung der vorgeschriebenen Nachprüfungen deshalb, nicht hätten ein- oder angestellt werden können, weil freie Stellen wegen der Unterbringung der Flüchtlingslehrer nicht zur Verfügung gestanden hätten. Die Berücksichtigung unverschuldeter Wartezeiten sei dann in § 122 Abs. 1 Nr. 4 des Landesbeamtengesetzes vom 15. Juni 1954 (GV. NW. S. 237) in ähnlicher Weise wie in § 3 ÄndG/3. SparVO - jedoch beschränkt auf Lehrer - geregelt und in den Neufassungen des Landesbeamtengesetzes beibehalten worden. Die Beschränkung auf Lehrer werde daher nur verständlich, wenn man davon ausgehe, daß es sich um unverschuldete Wartezeiten im Zusammenhang mit den Unterbringungsschwierigkeiten nach dem ersten Weltkrieg handele.

Während nach dem zweiten Weltkrieg Unterbringungsschwierigkeiten gleichermaßen für alle Beamten bestanden hätten, sei nach dem ersten Weltkrieg die Lage für die Verwaltungsbeamten nicht so ungünstig gewesen. Die Verwaltungsbeamten hätten nach 1918, sofern sie nicht leitende Stellen bekleidet oder die fremde Staatsangehörigkeit abgelehnt hätten, in den vom Deutschen Reich abgetrennten Gebieten zu einem erheblichen Teil ihre Ämter behalten; und die damals in das Deutsche Reich umgesiedelten Beamten hätten durch den Aufbau neuer Verwaltungszweige neue Beschäftigungsmöglichkeiten gefunden. Dagegen sei die Zahl der Schulen durch den Verlust von Elsaß-Lothringen, Eupen-Malmedy, Nord Schleswig, der Provinzen Posen und Westpreußen sowie Oberschlesiens, in denen die Lehrer als Vermittler deutschen Kulturgutes nicht weiterbeschäftigt worden seien, erheblich geringer gewesen als vor 1918. Wegen der vordringlichen Unterbringung der Flüchtlingslehrer hätten die Anwärter für das Lehramt zurückstehen müssen und oft viele Jahre nach Abschluß ihrer Ausbildung keine Anstellung gefunden. Eine dem Gesetz zu Art. 131 GG entsprechende Regelung sei nach dem ersten Weltkrieg nicht ergangen. Die alle Beamten in ungefähr gleichem Maße treffenden unverschuldeten Wartezeiten nach dem zweiten Weltkrieg seien im Rahmen dieses Gesetzes berücksichtigt. Es habe für den Gesetzgeber kein Auftrag und kein Anlaß bestanden, die nach dem 8. Mai 1945 liegenden unverschuldeten Wartezeiten bei Lehrern anders zu behandeln als bei den übrigen Beamten.

Die Richtlinie Nr. 4.7 zu § 123 LBG stelle nach alledem keine unzulässige Änderung oder Einschränkung des § 123 Abs. 1 Nr. 4 LBG dar. Die in dieser Vorschrift genannten Zeiten seien weder kraft Gesetzes als ruhegehaltfähig anzurechnen noch würden sie als ruhegehaltfähige Dienstzeiten wie die in § 121 LBG erwähnten Dienstzeiten gelten; schließlich sei auch nicht wie in § 122 LBG bestimmt, daß sie berücksichtigt werden "sollen", sondern daß sie berücksichtigt werden "können". Damit sei ihre Berücksichtigung in das Ermessen der zuständigen Behörden gestellt worden. Nach § 165 LBG in Verbindung mit § 5 der Zuständigkeitsverordnung vom 31. Juli 1962 (GV. NW. S. 518) sei das Landesamt für Besoldung und Versorgung für die Ermessensentscheidung nach § 123 Abs. 1 Nr. 4 LBG zuständig gewesen. Das Landesamt habe in Anwendung der rechtlich nicht zu beanstandenden Richtlinie Nr. 4.7 zu § 123 LBG im vorliegenden Fall eine rechtsfehlerfreie Ermessensentscheidung getroffen.

Gegen dieses Urteil richtet sich die Revision des Klägers, mit der er sinngemäß die Aufhebung des Berufungsurteils, und die Zurückweisung der Berufung des Beklagten gegen das. Urteil des Verwaltungsgerichts beantragt. Hilfsweise beantragt er, die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Oberverwaltungsgericht zurückzuverweisen.

Der Beklagte ist der Revision entgegengetreten.

II.

Die Revision ist unbegründet.

In der Revisionsinstanz geht es allein darum, ob die Zeit vom 1. April 1945 bis zum 20. März 1950, dem Zeitpunkt der. Übernahme des Klägers in den Schuldienst des Landes Nordrhein-Westfalen, nach § 123 Abs. 1 Nr. 4 LBG als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden kann. Das Berufungsgericht hat im Ergebnis zutreffend entschieden, daß die eine Berücksichtigung dieser Zeit ablehnenden Bescheide rechtlich nicht zu beanstanden sind.

Nach der angeführten Vorschrift, die im Deutschen Beamtengesetz, im Bundesbeamtengesetz und in den Beamtengesetzen anderer Länder keine Parallele hat, kann die Zeit, während der ein Beamter nach Vollendung des siebzehnten Lebensjahres vor der Berufung in das Beamtenverhältnis nach Ablegung der vorgeschriebenen Nachprüfungen - bei Volksschullehrern der ersten. Lehrerprüfung - unverschuldet auf die Einstellung oder Anstellung im öffentlichen Schuldienst hat warten müssen, als ruhegehaltfähige Dienstzeit berücksichtigt werden.

Entgegen der Auffassung des Beklagten muß die Berücksichtigung der strittigen Zeit als ruhegehaltfähige Dienstzeit nicht schon daran scheitern, daß es sich bei der Übernahme des Klägers in den Schuldienst des Landes Nordrhein-Westfalen im März 1950 um eine nicht unter § 123 Abs. 1 Nr. 4 LBG fallende Wieder Verwendung gehandelt habe. Der Beklagte beruft sich in diesem Zusammenhang zu Unrecht auf das Urteil des II. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 10. Dezember 1970 - BVerwG II C 10.69 - (DÖD 1971, 231). In dieser Entscheidung hat der II. Senat die insoweit inhaltsgleiche Vorschrift des § 3 Abs. 2 Nr. 7 der Verordnung über die Gewährung von Jubiläumszuwendungen an die Beamten und Richter im Lande Nordrhein-Westfalen vom 30. Juli 1963 (GV. NW. S. 263) - JZV - dahin interpretiert, daß sie sich nur auf eine der Prüfung folgende erste Einstellung oder Anstellung, nicht aber auf eine "Wiedereinstellung" oder "Wiederanstellung" erstreckt. Aus den vom II. Senat in jener Entscheidung überzeugend dargelegten Gründen wird dieselbe einschränkende Auslegung auch in bezug auf § 123 Abs. 1 Nr. 4 LBG vertretbar sein. - Nach den tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts war der Kläger vor seiner Übersiedlung in den Kreis W. als Lehrer im Angestelltenverhältnis im Sudetenland tätig. Er ist infolgedessen erstmals im März 1950 als Beamter im öffentlichen Schuldienst eingestellt worden. Es hat sich demnach dabei nicht um eine "Wiederverwendung" im Sinne der angeführten Entscheidung des II. Senats gehandelt. Davon geht übrigens auch das Berufungsgericht aus (vgl. S. 9 der Urteilsausfertigung).

Die angefochtenen Bescheide stützen sich zu Recht auf Nr. 4.7 der zu § 123 LBG ergangenen Richtlinie vom 27. August 1962 (MBl. NW. S. 1539). Diese Richtlinie lautet wie folgt:

"Eine Anrechnung unverschuldeter Wartezeiten (§ 123 Abs. 1 Nr. 4) kommt nur für Lehrer und nur dann in Betracht, wenn es sich um Verzögerungen handelt, die im Zusammenhang mit den Unterbringungsschwierigkeiten nach dem ersten Weltkrieg stehen. Verzögerungen, die in der Person des Beamten, selbst, liegen, rechtfertigen die Berücksichtigung nicht."

Dem Wortlaut des § 123 Abs. 1 Nr. 4 LBG ist allerdings eine Beschränkung der Verzögerungsgründe, wie sie diese Richtlinie vorsieht, nicht zu entnehmen. Die Bevorzugung, der Beamten im öffentlichen Schuldienst, insbesondere der beamteten Lehrpersonen, gegenüber anderen Beamten durch § 123 Abs. 1 Nr. 4 LBG ist aber - wie das Berufungsgericht unter Hinweis auf die Entstehungsgeschichte und die Zielsetzung dieser Vorschrift eingehend dargelegt hat - nur dann verständlich und sachlich gerechtfertigt, wenn sie in Verbindung mit den Unterbringungsschwierigkeiten nach dem ersten Weltkrieg gebracht wird, die sich vor allem aus der Notwendigkeit ergeben hatten, die in den abgetretenen Gebieten des Deutschen Reiches tätig gewesenen Lehrer, vordringlich unterzubringen (vgl. auch Hildebrandt-Demmler-Bachmann, LBG NW, § 123 Anm. 7). In diesem Zusammenhang hat das Berufungsgericht mit Recht hervorgehoben, daß die unverschuldeten Wartezeiten, die nach dem zweiten Weltkrieg alle Beamten "in ungefähr gleichem Maße" betroffen haben, im Rahmen des Gesetzes zu Art. 131 GG berücksichtigt worden sind und daß für den Gesetzgeber "kein Auftrag und kein Anlaß" bestanden hat, unverschuldete Wartezeiten nach dem 8. Mai 1945 bei Lehrern anders zu behandeln als bei den übrigen Beamten. Es kann, demnach nicht Sinn und Zweck des § 123 Abs. 1 Nr. 4 LBG sein, Härten auszugleichen, die sich in unzähligen Fällen beim Zusammenbruch des Jahres 1945 durch die Verzögerung der. Wiederbeschäftigung amtsverdrängter oder amtsenthobener Angehöriger des öffentlichen Dienstes ergehen haben (vgl. auch hierzu das bereits angeführte Urteil vom 10. Dezember 1970 - BVerwG II C 10.69 -). Dem Aus gleich solcher Härten dient in erster Linie das Gesetz zu Art. 131 GG.

Aus dieser vom Sinn und Zweck der gesetzlichen Regelung bestimmten rechtlichen Sicht trägt die Richtlinie 4.7 zu § 123 LBG dem Willen des Gesetzgebers Rechnung, indem sie durch generelle Bindung des der Verwaltung durch diese Vorschrift eingeräumten Ermessens deren Anwendungsbereich auf die Berücksichtigung der unverschuldeten Wartezeiten beschränkt, die Lehrer im Zusammenhang mit den Unterbringungsschwierigkeiten nach dem ersten Weltkrieg bis zu ihrer (ersten) Einstellung oder Anstellung im öffentlichen Schuldienst auf sich nehmen mußten (vgl. Hildebrandt-Demmler-Bachmann a.a.O.; ferner Schütz-Ulland, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, § 123 LBG NW RdNr. 39). - Die Richtlinie 4.7 zu § 123 LBG beruht zudem auf § 165 Abs. 3 Satz 2 LBG, der ausdrücklich auch Richtlinien zu §§ 122 bis 125 LBG vorsieht. Diese Richtlinien haben zwar keinen Rechtssatzcharakter, sie vermögen aber in einer verwaltungsgerichtlich beachtlichen Weise das Verwaltungsermessen zu steuern (vgl. Urteil vom 8. November 1961 - BVerwG VI C 181.58 - [Buchholz 232 § 116 BBG Nr. 2] hinsichtlich der mit § 165 Abs. 3 Satz 2 LBG inhaltlich übereinstimmenden Vorschrift des § 155 Abs. 3 Satz 2 BBG). Die Ermessensbindung durch Richtlinien darf allerdings nicht die Ausübung eines die besonderen Umstände des Einzelfalles berücksichtigenden Ermessens beseitigen. Wie der erkennende Senat in BVerwGE 31, 212 (213)[BVerwG 22.01.1969 - VI C 52/65] ausgesprochen hat, wird die zur Ausübung des Ermessens berufene Behörde jedoch nicht, gehindert ihr Ermessen für bestimmte Fallgruppen gleichmäßig auszuüben und sich insoweit durch Richtlinien (oder eine bestimmte Verwaltungspraxis) zu binden, so daß in der Regel Ausnahmen zwar nicht gänzlich ausgeschlossen, aber jedenfalls nur unter besonderen Umständen möglich sind. Eine solche generelle Ermessenshandhabung ist, sofern die ihr zugrundeliegenden Erwägungen - wie hier - der Zielsetzung der vom Gesetz eingeräumten Ermächtigung entsprechen, nicht nur sinnvoll, sondern zur Gewährleistung des Gleichbehandlungsgrundsatzes (Art. 3 Abs. 1 GG) sogar geboten. Sollte ausnahmsweise in einem - hier nicht gegebenen - besonders gelagerten Einzelfall eine Abweichung von der Richtlinie 4.7 zu § 123 LBG erförderlich sein, so wird dies durch ein Verfahren nach der Verwaltungsvorschrift Nr. 2 Satz 2 Buchst. a zu § 165 LBG ermöglicht (vgl. hierzu auch Schütz-Ulland, § 165 LBG NW RdNr. 18).

Die auf die genannte Richtlinie gestützten ablehnenden Bescheide halten nach alledem der verwaltungsgerichtlichen Nachprüfung nach Maßgabe des § 114 VwGO stand.

Diese Entscheidung steht nicht im Widerspruch zu dem wiederholt angeführten Urteil des II. Senats vom 10. Dezember 1970, wonach die Verzögerungsgründe im Sinne des § 3 Abs. 2 Nr. 7 JZV nicht auf Wartezeiten im Zusammenhang mit den Unterbringungsschwierigkeiten für Lehrer nach dem ersten Weltkrieg beschränkt werden dürfen. Die vom II. Senat vertretene Auffassung bezieht sich zwar auf eine rechtsähnliche, aber gerade in dem für die vorliegende Entscheidung ausschlaggebenden Punkt wesentlich anders gefaßte Bestimmung. Denn nach § 3 Abs. 2 Nr. 7 JZV muß - im Unterschied zur Kannvorschrift des § 123 Abs. 1 Nr. 4 LBG - die unverschuldete Wartezeit bis zur Einstellung oder Anstellung im öffentlichen Schuldienst berücksichtigt werden. Bei § 3 Abs. 2 Nr. 7 JZV kommt daher eine "Steuerung des Verwaltungsermessens", wie dies im Anwendungsbereich des § 123 Abs. 1 Nr. 4 LBG möglich und durch die Richtlinie 4.7 rechtsfehlerfrei geschehen ist, nicht in Frage.

Die Revision war daher mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.