I.

Der Kläger war Soldat auf Zeit, zuletzt im Range eines Stabsunteroffiziers. Durch Verfügung vom 20. Januar 1972 leitete der Befehlshaber des Wehrbereichskommandos VI gegen ihn wegen des hinreichenden Verdachts der schuldhaften Verletzung seiner Dienstpflichten ein disziplinargerichtliches Verfahren ein, das zugleich bis zur rechtskräftigen Beendigung des wegen des gleichen Sachverhalts anhängigen Strafverfahrens ausgesetzt wurde. Mit derselben Verfügung wurde der Kläger vorläufig des Dienstes enthoben; ein Fünftel seiner jeweiligen Dienstbezüge wurde einbehalten. In der Verfügung heißt es sodann weiter:

"e)
Ihre weitere Anwesenheit im Standort München ist nicht geboten.

Sie haben sich am Wohnsitz ihrer Familie in Eichenkofen bei Erding aufzuhalten.

f)
...

g)
Zur gegebenen Zeit werden Sie weitere Befehle von mir oder ihren nächsten Disziplinarvorgesetzten erhalten.

h)
Durch die Anordnungen zu a) bis g) werden Ihre Rechte und Pflichten als Soldat nicht beeinträchtigt.

1
....

2
.Der Wechsel des Aufenthaltsortes und die Erteilung von Erholungsurlaub bedarf der Genehmigung Ihres nächsten Disziplinarvorgesetzten."

Durch Bescheid vom 20. März 1974 stellte der Chef der Stabskompanie beim Wehrbereichskommando VI den Verlust der Dienstbezüge des Klägers für die Zeit vom 23. Januar 1973 bis auf weiteres fest. In der Begründung des Bescheides heißt es: Der Kläger sei zu einer Hauptverhandlung vor dem Amtsgericht Erding am 23. Januar 1973 nicht erschienen. Daraufhin sei gegen ihn Haftbefehl ergangen. Damit stehe fest, daß er spätestens an dem genannten Tage seinen Familienwohnsitz verlassen habe und seitdem unerlaubt abwesend sei.

Der Bescheid konnte dem Kläger an seinem früheren Wohnsitz nicht zugestellt werden. Er wurde daraufhin zum Zwecke der öffentlichen Zustellung am "Schwarzen Brett" im Gebäude der Stabskompanie ausgehängt. Später wurde er dem Kläger zu einem nicht mehr feststellbaren Zeitpunkt mittels einfachen Briefes in der Justizvollzugsanstalt Landsberg ausgehändigt. Die daraufhin am 9. August 1974 eingegangene Beschwerde des Klägers wies der Stellvertretende Befehlshaber im Wehrbereich VI mit Bescheid vom 2. September 1974 zurück. Zuvor war im Hinblick darauf, daß der Kläger sich schon seit dem 20. November 1973 in Haft befand, durch ergänzende Verfügung vom 28. August 1974 der Verlust der Dienstbezüge bis zum 19. November 1973 einschließlich festgestellt worden. Das disziplinargerichtliche Verfahren gegen den Kläger wurde schließlich eingestellt, weil dieser mit Rücksicht auf die Höhe der gegen ihn durch rechtskräftiges Strafurteil verhängten Freiheitsstrafe seine Rechtsstellung als Soldat kraft Gesetzes verloren hatte.

Auf die wegen des Verlustes der Dienstbezüge erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht München mit Urteil vom 1. Juli 1976 den Bescheid der Stabskompanie Wehrbereichskommando VI vom 20. März 1974 und den Beschwerdebescheid des Wehrbereichskommandos VI vom 2. September 1974 aufgehoben. Die Berufung der Beklagten hat der Bayerische Verwaltungsgerichtshof mit dem auf die mündliche Verhandlung vom 22. April 1977 ergangenen Urteil zurück gewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen: "Dienst" im Sinne des § 73 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes in der hier noch anzuwenden den Fassung der Bekanntmachung vom 17. Juli 1971 (BGBl. I S. 1181) - BBG a.F. - in Verbindung mit § 30 Abs. 2 des Soldatengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 22. April 1969 (BGBl. I S. 313, berichtigt S. 429) - SG a.F. - sei die bestehende regelmäßige Arbeitszeit und die durch zwingende Dienstverhältnisse geforderte Mehrarbeitszeit. Hierzu gehöre in der Regel auch eine zeitlich bestimmte Anwesenheitspflicht zur Erfüllung von Dienstaufgaben. Doch setze dies voraus, daß der Beamte zur Dienstleistung berechtigt und verpflichtet sei. Sofern eine Verpflichtung zur Dienstleistung nicht bestehe, komme ein Fernbleiben vom Dienst nicht in Betracht. - Dies gelte auch für Soldaten. Es könne offenbleiben, ob dem Soldaten von seiner Aufgabe im Rahmen der Streitkräfte her als weitergehende Pflicht zusätzlich obliege, sich für besondere, seiner Aufgabe entsprechende Ereignisse ständig bereitzuhalten. Eine solche Bereithaltungspflicht sei für sich allein nicht Dienst im Sinne des § 73 Abs. 2 BBG a.F. Ihre Nichtbeachtung werde bereits durch §§ 15 und 16 des Wehrstrafgesetzes in der Fassung vom 24. Mai 1974 (BGBl. I S. 1213) - WStG - als militärische Straftat geahndet. Hierdurch solle die Einsatzbereitschaft des Soldaten, seine von einer bestimmten Dienstleistung unabhängige Verfügbarkeit erhalten werden. § 73 Abs. 2 BBG a.F. könne dagegen nur die Leistung von Dienstverrichtungen sicherstellen. Werde ein Soldat durch eine Anordnung der Einleitungsbehörde vorläufig des Dienstes enthoben, so behalte er zwar alle Rechte und Pflichten. Hiervon ausgenommen seien aber Recht und Pflicht zur Dienstleistung; diese sei ihm gerade untersagt. Während der Wirksamkeit einer vorläufigen Dienstenthebung könne er deshalb nicht unentschuldigt dem Dienst fernbleiben. Die Entfernung vom zugewiesenen Aufenthaltsort und damit aus dem Machtbereich der Truppe oder Dienststelle könne nur den Tatbestand einer militärischen Straftat erfüllen. § 125 der Bundesdisziplinarordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Juli 1967 (BGBl. I S. 750) - BDO - stehe dieser Auffassung nicht entgegen, sondern mache gerade deutlich, daß im dort nicht geregelten, umgekehrten Falle einer vorangegangenen vorläufigen Dienstenthebung ein nachfolgendes unentschuldigtes Fernbleiben vom Dienst nicht denkbar sei.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte die vom Berufungsgericht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassene Revision eingelegt. Sie beantragt,

Sie rügt die Verletzung materiellen Rechts und macht geltend, das Berufungsgericht habe den wesentlichen Unterschied zwischen dem Dienst im Rahmen eines Beamtenverhältnisses und dem Dienst im Rahmen eines Soldatenverhältnisses außer acht gelassen. Wesentlicher - auch durch eine vorläufige Dienstenthebung nicht berührter - Inhalt des Soldatendienstverhältnisses sei die jederzeitige Einsatzbereitschaft des Soldaten für den Auftrag der Bundeswehr und seine Erreichbarkeit für Befehle der Vorgesetzten. Der Verlust der Dienstbezüge bei Verletzung dieser Bereithaltungspflicht sei überdies auch notwendig, um Ungehorsam in der Truppe zu verhindern.

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil und weist insbesondere darauf hin, daß es keine eindeutige gesetzliche Grundlage gebe, auf die sich ein schon bei Verletzung der Residenzpflicht eintretender Verlust der Dienstbezüge stützen ließe.

II.

Die zulässige Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil verletzt nicht revisibles Recht.

1.

Die Klage ist zulässig.

Gemäß § 59 Abs. 1 des Soldatengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 19. August 1975 (BGBl. I S. 2273) - SG n.F. - ist der Verwaltungsrechtsweg gegeben. Ein anderer Rechtsweg ist nicht gesetzlich vorgeschrieben. § 17 Abs. 1 Satz 1 der Wehrbeschwerdeordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. September 1972 (BGBl. I S. 1737, berichtigt S. 1906) - WBO - nimmt Verfahren wegen Verletzung der Rechte des Soldaten unter anderem aus § 30 des Soldatengesetzes von der Zuständigkeit der Dienstgerichte ausdrücklich aus. Eine besondere Zuständigkeit, wie sie § 121 BDO (jetzt gültig in der Fassung des Achten Gesetzes zur Änderung beamtenrechtlicher und besoldungsrechtlicher Vorschriften vom 26. Juni 1978 [BGBl. I S. 869]) für Verfahren bei Fernbleiben vom Dienst bei Beamten enthält (vgl. hierzuBeschluß vom 20. Januar 1976 - BVerwG 1 DB 16.75 - [RiA 1976, 70]), besteht für Soldaten nicht (vgl. BVerwGE 43, 197 ff.).

Der Bescheid vom 20. März 1974 über den Verlust der Dienstbezüge ist ein feststellender Verwaltungsakt, gegen den ein Soldat Anfechtungsklage erheben kann (vgl. Plog-Wiedow-Beck, Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, § 73 RdNr. 10; Schwegmann-Summer, Bundesbesoldungsgesetz, Band I, § 9 RdNr. 7). Er ist nicht durch Versäumung der ab Kenntnis vom Beschwerdeanlaß laufenden Beschwerdefrist von zwei Wochen (§ 6 Abs. 1 WBO) unanfechtbar geworden. Die öffentliche Zustellung des Bescheides vom 20. März 1974 war unwirksam, weil der Aufenthaltsort des Klägers, der sich schon ab 20. November 1973 in Haft befand, nicht im Sinne des § 15 Abs. 1 Buchst. a des Verwaltungszustellungsgesetzes vom 3. Juli 1952 (BGBl. I S. 379) - VwZG - unbekannt war (vgl. Kohlrust-Eimert, Das Zustellungsverfahren nach dem Verwaltungszustellungsgesetz [1967], § 15 Anm. 2). Mangels eines ordnungsgemäßen Zustellungsnachweises und mangels Feststellung des Tages, an dem der Bescheid dem Kläger in der Justizvollzugsanstalt Landsberg ausgehändigt worden ist, läßt sich der Ablauf der Beschwerdefrist nicht berechnen. Eine weitere Beschwerde (§ 16 WBO) vor Erhebung der Klage war hier gemäß § 23 Abs. 3 WBO ausgeschlossen.

2.

Das Berufungsgericht hat die Klage zu Recht auch für begründet erachtet. § 30 Abs. 2 des Soldatengesetzes in der hier noch anzuwendenden Fassung der Bekanntmachung vom 22. April 1969 (BGBl. I S. 313, berichtigt S. 429) - SG a.F. - in Verbindung mit § 73 Abs. 2 des Bundesbeamtengesetzes in der Fassung der Bekanntmachung vom 17. Juli 1971 (BGBl. I S. 1181) - BBG a.F. - begründet den Verlust der Dienstbezüge für die Zeit vom 23. Januar bis zum 19. November 1973 nicht. Der Kläger ist infolge der vorläufigen Dienstenthebung in dem genannten Zeitraum nicht ohne Genehmigung schuldhaft dem Dienst ferngeblieben.

a)

Der Begriff "Dienst" in § 73 Abs. 2 BBG a.F. (vgl. jetzt § 9 des Bundesbesoldungsgesetzes - BBesG - in der Fassung der Bekanntmachung vom 9. Oktober 1979 [BGBl. I S. 1673]) knüpft an die aus einem öffentlich-rechtlichen Dienst- und Treueverhältnis fließende Pflicht an, zu einer bestimmten Zeit und während einer bestimmten Zeitdauer an einem bestimmten Ort die jeweils aufgegebenen dienstlichen Verrichtungen zu erfüllen. Je nach den Besonderheiten des Dienstverhältnisses und des wahrzunehmenden Amtes sowie entsprechend den dafür im konkreten Fall geltenden Bestimmungen und Anordnungen (Dienstplänen u.dgl.) kann dieser Dienst einen ganz unterschiedlichen Inhalt haben. Im Einzelfall kann er auch in Dienstbereitschaft (Bereitschaftsdienst) bestehen. Bei allen Dienstverhältnissen läßt sich aber ein von der allgemeinen Dienstpflicht zu jederzeitiger Einsatzbereitschaft (vgl. § 54 Satz 1 BBG, § 7 SG) abgehobener Kreis von konkreten im Einzelfall sehr verschiedenen, aber stets in irgendeiner Form zeitlich abgrenzbaren (vgl. § 72 BBG) Dienstobliegenheiten feststellen. Mit dem Begriff "Dienst" in der dem Besoldungsrecht zugehörigen Vorschrift des § 73 Abs. 2 BBG a.F. (§ 9 BBesG) wird nur diese engere (konkretisierte) Pflicht erfaßt, während eines bestimmten Zeitraums die jeweils übertragenen Dienstobliegenheiten zu erfüllen. Ein Fernbleiben vom Dienst mit der Folge des Verlusts der Dienstbezüge ist deshalb nur denkbar, wenn der Dienstverpflichtete diese formale Dienstleistungspflicht nicht erfüllt, d.h. während der Zeit, in der er seinen (jeweils verschiedenartigen) Dienst leisten soll, an der Stelle, an der er seine Dienstaufgaben wahrzunehmen hat, ungenehmigt und schuldhaft nicht anwesend ist (vgl. Plog-Wiedow-Beck a.a.O., § 73 RdNrn. 2, 7; Schwegmann-Summer a.a.O., § 9 RdNr. 2; Schinkel in Fürst, GKÖD III, K § 9 Rz 3, 15). Der Verlust der Dienstbezüge knüpft deshalb jedenfalls nicht an eine Verletzung der allgemeinen Dienstpflicht zu voller Hingabe und einer aus ihr abzuleitenden Verpflichtung zu jederzeitiger Einsatzbereitschaft an. Dieses Ergebnis steht im Einklang mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, wonach der Beamte während einer bloßen Rufbereitschaft keinen Dienst leistet mit der Folge, daß ihm dafür weder grundsätzlich ein Anspruch auf Freizeitausgleich noch ein Anspruch auf zusätzliche Vergütung zusteht (vgl.Urteile vom 25. Oktober 1979 - BVerwG 2 C 7.78 - [Dok.Ber., Teil B, 1980, S. 29] und vom 12. Dezember 1979 - BVerwG 6 C 96.78 - [beide zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmt]).

Die besoldungsrechtliche Regelung über den Verlust der Dienstbezüge bei ungenehmigtem, schuldhaftem Fernbleiben vom Dienst gilt für Beamte, Richter und Soldaten einheitlich. Das ergibt sich jetzt eindeutig aus § 9 BBesG. Aber auch vor dem Inkrafttreten dieser durch das Zweite Gesetz zur Vereinheitlichung und Neuregelung des Besoldungsrechts in Bund und Ländern vom 23. Mai 1975 (BGBl. I S. 1173) geschaffenen Norm galt der Sache nach das gleiche. Mit dem neugefaßten § 9 BBesG war keine inhaltliche Änderung des bisher geltenden Rechts beabsichtigt (vgl. BT-Drucks. 7/1906, S. 79, zu § 9). Mit dem bei ungenehmigtem schuldhaftem Fernbleiben vom Dienst eintretenden Verlust der Dienstbezüge bringt der Gesetzgeber zum Ausdruck, daß Besoldung und Dienstleistung in einem Abhängigkeitsverhältnis zueinander stehen: Auch unter Berücksichtigung des Alimentationsprinzips schuldet der Dienstherr den (amtsangemessenen) Unterhalt grundsätzlich nur, weil und solange der Beamte die mit dem ihm übertragenen Amt verbundenen, konkretisierten Dienstleistungspflichten erfüllt. - Für Soldaten gilt insoweit nichts anderes. Die Worte "... gelten entsprechend" in § 30 Abs. 2 SG a.F. hatten nicht die Bedeutung einer eigenständigen besoldungsrechtlichen Regelung für Soldaten, die die Beklagte ihnen beimessen will. Allerdings fehlt es für Soldaten an einer gesetzlichen Arbeitszeitregelung. Sie müssen, um die ständige Einsatzbereitschaft der Truppe für die der Bundeswehr übertragenen Verteidigungsaufgaben zu gewährleisten, jederzeit zum Dienst herangezogen werden können. Die hieraus folgende Pflicht des Soldaten zu ständiger Einsatzbereitschaft (vgl. auch § 7 SG) ändert aber nichts daran, daß auch er Freizeit hat und demgemäß die Dauer seines täglichen Dienstes durch Dienstpläne und sonstige dienstliche Anweisungen festgelegt und begrenzt ist. Auch bei ihm ist nur diese konkretisierte Dienstleistungspflicht und nicht die darüber hinausreichende allgemeine Dienstpflicht, sich für etwaige Einsätze außerhalb der Dienstzeit bereitzuhalten, in das dem § 73 Abs. 2 BBG a.F. (§ 9 BBesG) zugrundeliegende Abhängigkeitsverhältnis zwischen Dienstleistung und Dienstbezügen einbezogen.

b)

Wird ein Beamter oder Soldat gemäß § 91 der Bundesdisziplinarordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 20. Juli 1967 (BGBl. I S. 750) - BDO - bzw. § 120 Abs. 1 der Wehrdisziplinarordnung in der Fassung der Bekanntmachung vom 4. September 1972 (BGBl. I S. 1665) - WDO - vorläufig des Dienstes enthoben, so ruht während der Dauer dieser Anordnung seine aktive Dienstleistungspflicht. Die vorläufige Dienstenthebung setzt voraus, daß die Einleitungsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen und unter Beachtung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit zu der Überzeugung gelangt ist, daß ein weiteres Verbleiben des Beamten im Dienst und die weitere Wahrnehmung von Dienstgeschäften durch ihn bis zu einer Klärung der gegen ihn erhobenen disziplinarischen Vorwürfe auch unter Berücksichtigung der Belange des Beamten nicht mehr tragbar erscheint (vgl. BVerfGE 46, 17 [27]; Claussen-Janzen, Bundesdisziplinarordnung [3. Aufl. 1976] § 91 RdNr. 3). Liegen diese Voraussetzungen vor, so ist dem Beamten die weitere Erfüllung seiner Dienstgeschäfte verwehrt. Es obliegt ihm kein "Dienst" mehr, dem er ungenehmigt und schuldhaft fernbleiben könnte. Dies ist im beamtenrechtlichen Schrifttum einhellige Meinung (vgl. Plog-Wiedow-Beck a.a.O., § 73 RdNr. 3; Schütz-Ulland, Beamtenrecht des Bundes und der Länder, Teil C, § 79 LBG NW, RdNr. 2 a; Schwegmann-Summer a.a.O., § 9 RdNr. 3; Behnke, Bundesdisziplinarordnung [2. Aufl. 1970], § 91 RdNr. 20). - Nichts anderes gilt bei einem Soldaten. Auch bei ihm ist eine vorläufige Dienstenthebung nur zulässig, wenn die weitere Ausübung des Dienstes während des schwebenden Disziplinarverfahrens bei Abwägung der sich gegenüberstehenden Interessen mit Rücksicht auf die militärische Ordnung und Disziplin nicht hingenommen werden kann (vgl. Dau, Wehrdisziplinarordnung, § 120 RdNrn. 2, 5). Davon, daß dem vorläufig des Dienstes enthobenen Soldaten die Pflicht, sich trotz der Suspendierung für die Erfüllung von Aufgaben der Bundeswehr und die Entgegennahme hierauf gerichteter Befehle ständig bereitzuhalten, als "Dienst" obläge, kann dann aber keine Rede sein. Vielmehr kommt in der Regelung des § 120 WDO mangels hinreichender Anhaltspunkte für eine vom Disziplinarrecht der Beamten abweichende gesetzgeberische Entscheidung zum Ausdruck, daß - ebenso wie der vorläufig des Dienstes enthobene Beamte - auch der vorläufig des Dienstes enthobene Soldat von der ihm obliegenden - hier spezifisch soldatischen - Dienstleistungspflicht entbunden ist. Nach dem Willen seines Dienstherrn darf er keinen Dienst mehr leisten.

Der Status des Beamten (Soldaten) und seine Rechte und Pflichten werden durch eine vorläufige Dienstenthebung allerdings nicht berührt (vgl. Behnke a.a.O., § 91 RdNr. 19). Dies gilt auch für die allgemeine Dienstpflicht, sich für etwaige Weisungen bzw. Befehle bereitzuhalten. Diese aus dem fortbestehenden Dienst- und Treueverhältnis fließende Pflicht konkretisiert sich während einer vorläufigen Dienstenthebung in der Verpflichtung, einem "Rückruf" des Dienstherrn Folge zu leisten, wenn dieser die Dienstleistung des Beamten (Soldaten) wieder in Anspruch nehmen will, etwa weil der Verlauf des Disziplinarverfahrens ein weiteres Fernhalten des Beamten (Soldaten) vom Dienst nicht mehr gerechtfertigt erscheinen läßt oder weil die Dienstleistung des suspendierten Beamten (Soldaten) in einer Notlage ungeachtet der weiterhin bestehenden und noch nicht abschließend geklärten disziplinarischen Vorwürfe dringend gebraucht wird. Kann ein solcher "Rückruf" des Dienstherrn den Beamten (Soldaten) nicht erreichen, weil dieser sich pflichtwidrig und vorwerfbar von dem ihm zugewiesenen Aufenthaltsort entfernt hat, so kommt von diesem Zeitpunkt an ein Wiederaufleben der Pflicht, "Dienst" im Sinne des § 73 Abs. 2 BBG a.F. (§ 9 BBesG) zu leisten, in Betracht mit der Folge, daß der Beamte (Soldat) die ihm trotz der vorläufigen Dienstenthebung weitergewährten Dienstbezüge verliert, wenn und sobald er nach dem Willen des Dienstherrn wieder hätte Dienst leisten sollen. Dies bedarf hier indessen keiner Entscheidung. Nach den gemäß § 137 Abs. 2 VwGO das Revisionsgericht bindenden tatsächlichen Feststellungen des Berufungsgerichts hat die Beklagte den Kläger nach der vorläufigen Dienstenthebung vom 20. Januar 1972 nicht zu erneuter Dienstleistung einberufen; sie hatte offensichtlich auch nicht die Absicht, die Dienste des Klägers wieder in Anspruch zu nehmen. Bei dieser Sachlage konnte der Kläger nicht (ungenehmigt und schuldhaft) dem "Dienst" fernbleiben und den gemäß § 120 Abs. 2 WDO nicht einbehaltenen Teil seiner Dienstbezüge verlieren.

Wenn der Gesetzgeber auch eine Verletzung der Pflicht, sich während einer vorläufigen Dienstenthebung für einen möglichen "Rückruf" bereitzuhalten, mit besoldungsrechtlichen Folgen bewehren wollte, so hätte dies einer besonderen gesetzlichen Regelung bedurft. Daran fehlt es hier. Abschnitt B Nr. 2 Abs. 3 der Durchführungsbestimmungen zu den Vorschriften über den Verlust der Bezüge von Beamten und Richtern im Geschäftsbereich des Bundesministers der Verteidigung sowie von Soldaten bei ungenehmigtem, schuldhaftem Fernbleiben vom Dienst - Neufassung 1977 - (VMBl. 1977 S. 332) ist deshalb insoweit vom Gesetz nicht gedeckt.

Auch aus dem Fehlen einer dem § 125 BDO entsprechenden Regelung im Wehrdisziplinarrecht lassen sich keine zugunsten der Rechtsansicht der Beklagten sprechenden Schlüsse ziehen; die Norm hat im übrigen auch für Beamte nur klarstellende Bedeutung (vgl. Behnke a.a.O., § 125 RdNr. 2) und trifft den vorliegenden Fall nicht.

Die Revision ist deshalb mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.