I.

Die Klägerin wurde im Jahre 1950 gemäß der Bestattungsanstalt-Ordnung der Stadt N. vom 7. Januar 1939 von der Beklagten als Leichenfrau zugelassen. Die Zulassung sollte kein Beamten-, Angestellten- oder Arbeitsverhältnis zur Stadt begründen. Die Klägerin verpflichtete sich, die für die Leichenfrauen geltenden Vorschriften der Leichen-Polizeiordnung vom 1. Januar 1929 zu erfüllen.

Die Rechtsverhältnisse der Bestattungsanstalt der Stadt Nürnberg und der im Bestattungswesen tätigen Leichenfrauen sind wiederholt neu geregelt worden. Die Anstaltsordnung von 1939 sah für die von der Bestattungsanstalt auszuführenden Bestattungen und alle von ihr aus diesem Anlaß angebotenen Dienste und Leistungen den Benutzungszwang vor. Auch die Dienste der Leichenfrauen, denen bestimmte Stadtbezirke zugeteilt waren, mußten von den Hinterbliebenen in Anspruch genommen werden. Dazu gehörte insbesondere die "manuelle Leichenversorgung" (Reinigen, Ankleiden, Einsargen). Die Leichenfrauen hatten ferner u.a. die Leistungen der Bestattungsanstalt den Hinterbliebenen anzubieten und Bestellungen entgegenzunehmen.

Durch Normenkontrollbeschluß vom 1. Oktober 1954 - Nr. 61 IV 53 - erklärte der Bayerische Verwaltungsgerichtshof den Benutzungszwang bezüglich der Lieferung von Särgen und Einbettungswäsche sowie der Besorgung amtlicher Bescheinigungen für unzulässig. Hiernach erließ die Stadt N. die Bestattungs- und Friedhofs-Ordnung vom 27. Februar 1957, mit der die Anstaltssatzung von 1939 (nicht dagegen die Leichen-Polizeiordnung von 1939) abgelöst wurde. Die neue Satzung schränkte den Benutzungszwang in dem vom Verwaltungsgerichtshof geforderten Umfang ein. Aufgabe der Bestattungsanstalt blieb es jedoch, alle aus Anlaß von Bestattungen notwendigen Dienste und Leistungen zu besorgen. Die bisher von den Leichenfrauen auf eigene Rechnung ausgeführten Leistungen wurden als solche der Bestattungsanstalt in die Satzung aufgenommen. Den Leichenfrauen wurde verboten, Vermittlungsaufträge für nicht in der Satzung vorgesehene Dienste und Leistungen anzunehmen. Ihre Aufgaben blieben im übrigen unverändert.

Diese Regelung führte zu Streitigkeiten zwischen der Stadt und mehreren Leichenfrauen, die sich als konzessionierte freie Gewerbetreibende ansahen, den Verlust ihrer bisherigen zusätzlichen Einnahmen nicht hinnehmen wollten und verlangten, ihre gesamte Tätigkeit als freie Gewerbetreibende fortsetzen zu dürfen. Nach längeren Auseinandersetzungen, bei denen die Leichenfrauen ankündigten, daß sie notfalls außer für das Bestattungsamt auch für freie. Bestatter Leichen versorgen würden, teilte die Klägerin der Beklagten mit Schreiben vom 29. Juli 1964 mit, daß sie diejenigen Obliegenheiten, die nach dem Beschluß des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 1. Oktober 1954 nicht unter Benutzungszwang gestellt werden könnten, künftig auf eigene Rechnung im Rahmen ihres Gewerbebetriebes ausführen werde; gleichzeitig erklärte sie sich bereit, Einsargungen weiterhin auf Grund ihrer Zulassung als Leichenfrau im Namen des Bestattungsamtes auszuführen. Anschließend meldete die Klägerin ein Bestattungsinstitut als Gewerbe an.

Nach vergeblicher Aufforderung, die Ankündigung vom 29. Juli 1964 zurückzunehmen, erließ die Beklagte unter dem 13. August 1964 folgenden Bescheid:

1.
Der Leichenfrau Bärbel Brand wird mit sofortiger Wirkung die am 27. Januar 1950 erteilte Zulassung als Leichenfrau entzogen.

2.
Frau Bärbel Brand hat mit sofortiger Wirkung im Stadtgebiet N. sämtliche Tätigkeiten als Leichenfrau zu unterlassen.

3.
Für jeden Fall der Zuwiderhandlung gegen Ziffer 2 dieses Bescheides wird ein Zwangsgeld in Höhe von 300,- DM angedroht.

4.
Für diesen Bescheid wird eine Gebühr von 100,- DM erhoben.

5.
Ziffer 1, 2 und 3 dieses Bescheides werden gemäß § 80 Abs. 2 Nr. 4 VwGO im öffentlichen Interesse für sofort vollziehbar erklärt.

Die hiergegen von der Klägerin nach erfolglosem Widerspruch erhobene Anfechtungsklage hatte in erster Instanz Erfolg. Das Verwaltungsgericht ging davon aus, die Klägerin könne auch auf Grund ihres Zulassungsverhältnisses nicht dazu verpflichtet werden, dem Benutzungszwang nicht unterliegende Bestellungen allein für die Beklagte entgegenzunehmen.

Das Berufungsgericht hat das erstinstanzliche Urteil geändert und die Klage abgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung: Die Klägerin sei auf Grund ihrer Zulassung als Leichenfrau verpflichtet, für die Bestattungsanstalt tätig zu werden, und müsse sich in diesem Rahmen eigener gewerblicher Betätigung enthalten. Die Ungültigkeit verschiedener Vorschriften des Bestattungsrechts ändere daran nichts. So sei zwar der Benutzungszwang bei der Inanspruchnahme der Leichenfrauen nur bezüglich der "manuellen Leichenversorgung" zulässig und sei die Verbindung dieser Tätigkeit mit der Entgegennahme von Bestellungen sonstiger Leistungen der Bestattungsanstalt unzulässig, jedoch seien die Leichenfrauen deshalb noch nicht ihrer Pflicht entbunden, auf dem Gebiet, auf dem die Bestattungsanstalt sich betätige, eine eigene gewerbliche Betätigung zu unterlassen. Hiergegen habe die Klägerin verstoßen.

Gegen diese Entscheidung hat die Klägerin die zugelassene Revision eingelegt. Sie rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts.

Die Klägerin beantragt,

hilfsweise,

Die Beklagte beantragt,

Sie hält die Revision wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses für unzulässig, jedenfalls aber für unbegründet, weil nach den bindenden Feststellungen des Berufungsgerichts ein Verstoß gegen Bundesrecht, auf dem die angefochtene Entscheidung beruhen könnte, nicht in Betracht komme.

Der Oberbundesanwalt stimmt dem Berufungsurteil im Ergebnis zu, ohne sich zur Zulässigkeit des Benutzungszwanges zu äußern.

II.

Die Revision kann keinen Erfolg haben.

1.

Sie ist nicht wegen fehlenden Rechtsschutzinteresses unzulässig. Daß die Klägerin selbst geltend macht, sie habe mit ihrem Schreiben vom 29. Juli 1964 etwaige öffentlich-rechtliche Vertragsbeziehungen zur Stadt gekündigt, schließt ihr Rechtsschutzinteresse an einer Aufhebung der Verfügung der Beklagten vom 13. August 1964 nicht aus; denn die Klägerin nimmt für sich in Anspruch, auf Grund ihrer Zulassung als freie Bestatterin tätig sein zu dürfen.

2.

Mit ihren Verfahrensrügen kann die Klägerin nicht durchdringen.

a)

Es ist nicht zu beanstanden, daß das Berufungsgericht die Berufung der Beklagten gegen das erstinstanzliche Urteil als zulässig angesehen hat. Aus dem Ausfertigungsvermerk des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle des Verwaltungsgerichts sowie aus dem Vermerk über die Ausführung der Zustellungsanordnung des Vorsitzenden des Verwaltungsgerichts ergibt sich, daß das erstinstanzliche Urteil am 7. April 1965 ausgefertigt wurde und daß die Ausfertigungen am selben Tage an die Beteiligten versandt wurden. Danach ist die am 7. Mai 1965 eingegangene Berufung der Beklagten nicht verspätet eingelegt worden.

b)

Das Berufungsurteil ist entgegen der Behauptung der Klägerin mit Gründen versehen (§ 117 Abs. 2 Nr. 5 und § 108 Abs. 1 Satz 2 VwGO). Das Berufungsgericht durfte davon absehen, Rechtsfragen zu erörtern oder zu Tatsachenbehauptungen Stellung zu nehmen, die es nicht für entscheidungserheblich erachtete.

Wegen der von ihr behaupteten Unvollständigkeit des Tatbestandes hätte die Klägerin die Möglichkeit gehabt, gemäß § 120 VwGO einen Antrag auf Urteilsergänzung zu stellen.

c)

Ein Verstoß gegen § 47 VwGO scheidet aus, weil der Verwaltungsgerichtshof in der vorliegenden Sache nicht im Normenkontrollverfahren entschieden hat.

d)

Ein Verstoß gegen § 94 VwGO ist nicht ersichtlich. Die Klägerin meint hierzu, das Berufungsgericht hätte die Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs über eine von ihr erhobene Verfassungsbeschwerde sowie seine eigene Entscheidung über einen von ihr gestellten Normenkontrollantrag abwarten müssen. Damit kann die Klägerin nicht durchdringen. Es mag auf sich beruhen, ob von. Vorgreiflichkeit im Sinne des § 94 VwGO gesprochen werden kann, wenn das Gericht eine Vorschrift anzuwenden hat, deren Gültigkeit Gegenstand eines Verfassungsbeschwerdeverfahrens oder eines Normenkontrollverfahrens nach § 47 VwGO ist; denn die Aussetzung des Verfahrens steht im Ermessen des Gerichts. Das Verfahren des Berufungsgerichts ist hiernach nicht zu beanstanden, zumal die Verhandlung über den Normenkontrollantrag der Klägerin und die Verhandlung über die Berufung der Beklagten am selben Tage vor demselben Senat des Verwaltungsgerichtshofs stattfanden und die Klägerin in beiden Verhandlungen durch ihre Prozeßbevollmächtigten vertreten war. Das Berufungsgericht hat auch das Ergebnis seiner Entscheidung im Normenkontrollverfahren berücksichtigt; denn es hat dem Berufungsurteil die Rechtsauffassung zugrunde gelegt, die die Normenkontrollentscheidung trägt.

e)

Ein Verstoß gegen § 93 VwGO liegt nicht vor; denn die danach mögliche Verbindung mehrerer Verfahren liegt im Ermessen des Gerichts.

f)

Das Berufungsurteil verstößt nicht gegen § 322 ZPO. Die Klägerin kann sich nicht auf das Urteil des Landgerichts Nürnberg/Fürth vom 28. August 1963 - 8 O 247/61 - (bestätigt durch das Urteil des Oberlandesgerichts Nürnberg vom 20. Januar 1965 - 4 U 132/63 -) berufen, mit dem auf die Klage einer anderen Nürnberger Leichenfrau festgestellt wurde, daß zwischen ihr und der Stadt Nürnberg kein abhängiges Arbeits- oder Dienstverhältnis bestehe; denn derartige gerichtliche Entscheidungen können Rechtskraft nur unter den Prozeßbeteiligten und ihren Rechtsnachfolgern entfalten.

g)

Das Berufungsgericht hat nicht gegen § 86 VwGO verstoßen. Soweit die Klägerin vorträgt, der Verwaltungsgerichtshof habe die von ihr angebotenen Beweise nicht erhoben, ist ihr Vorbringen nicht schlüssig. Die Klägerin hat in der Berufungsverhandlung 59 Beweisanträge gestellt, die vom Berufungsgericht numeriert worden sind. Demgegenüber läßt die Revisionsbegründung nicht erkennen, welcher Antrag jeweils gemeint sein soll. Es kommt hinzu, daß die Klägerin ihre Verfahrensrüge unzulässigerweise mit neuen Beweisanträgen vermischt. Sie hätte darlegen müssen, daß das Berufungsgericht abweichend von der Begründung, mit der die Beweisanträge zurückgewiesen wurden, die unter Beweis gestellten Tatsachen nicht als wahr unterstellt habe, und inwieweit das angefochtene Urteil darauf beruht. Das gilt auch für ihre Behauptung, die Leichenfrauen hätten mit Zustimmung der Stadt von den Sarglieferanten Provisionen erhalten, und sie hätten auf eigene Rechnung die Sterbewäsche eingekauft. Es ist nicht ersichtlich, daß das Berufungsgericht von gegenteiligen Feststellungen ausgegangen ist. Wenn es die von der Klägerin behaupteten Tatsachen als unerheblich angesehen oder daraus aus Rechtsgründen nicht die von der Klägerin gewünschten Schlüsse gezogen hat, bedeutet dies keinen Verstoß gegen § 86 VwGO; denn diese Vorschrift regelt die Aufklärung des Sachverhalts, nicht seine rechtliche Würdigung.

Soweit die Klägerin ferner meint, das Berufungsgericht hätte ergänzende tatsächliche Feststellungen insbesondere über das Verhalten der Stadt und dessen Bedeutung treffen müssen, kann sie damit gleichfalls nicht gehört werden; denn es fehlt an der Darlegung, welche Erhebungen sich dem Berufungsgericht von seinem Rechtsstandpunkt aus hätten aufdrängen müssen.

3.

Das Berufungsurteil verstößt nicht gegen Bundesrecht, soweit es sich über die Ordnungsmäßigkeit des Zustandekommens der angefochtenen Verfügung verhält. Es beruht insoweit ausschließlich auf der Anwendung irrevisiblen Orts- und Landesrechts. Es gibt insbesondere keine bundesrechtliche Vorschrift, die es verbietet, einen Bescheid der hier in Betracht stehenden Art zu den einfachen Geschäften der laufenden Verwaltung einer Gemeinde zu rechnen, obwohl er bei seinem Erlaß von der Gemeindeverwaltung selbst nicht als ein solcher angesehen worden war. Es gibt ferner keinen Satz des Bundesrechts, wonach bei der Rücknahme eines begünstigenden Bescheides dasselbe Organ der Gemeinde tätig werden müßte, das diesen Bescheid zuvor erlassen hatte. Die Aufgaben und Befugnisse der gemeindlichen Organe richten sich nach Orts- und Landesrecht. Es ist auch nicht erkennbar, inwieweit bei der vom Berufungsgericht festgestellten Sach- und Rechtslage der Grundgedanke des § 180 BGB verletzt sein könnte.

4.

Das Berufungsurteil verstößt nicht gegen Bundesrecht, soweit es sich über die materielle Rechtmäßigkeit der Ziffer 1 der angefochtenen Verfügung - Entziehung der Zulassung als Leichenfrau - verhält. Die Entscheidung beruht insoweit ausschließlich auf der Anwendung irrevisiblen Orts- und Landesrechts.

Das Berufungsgericht hat festgestellt, durch die Zulassung der Klägerin sei zwischen ihr und der Stadt ein auf bestimmte Tätigkeiten beschränktes "personalinternes" Anstaltsverhältnis des öffentlichen Rechts begründet worden; auf Grund des von ihr freiwillig eingegangenen Dienstleistungsverhältnisses einer Leichenfrau sei die Klägerin der Beklagten gegenüber verpflichtet gewesen, für die Bestattungsanstalt tätig zu werden und sich im Rahmen ihrer Dienstaufgaben jeder eigenen gewerblichen Tätigkeit zu enthalten. Diese Verpflichtung habe die Klägerin nicht eingehalten. Die Beklagte sei deshalb berechtigt gewesen, das Dienstverhältnis zu lösen. Was die Klägerin hiergegen vorbringt, erschöpft sich in Angriffen gegen tatsächliche Feststellungen und deren Würdigung, gegen die Auslegung von Willenserklärungen sowie gegen die Anwendung und Auslegung von Orts- und Landesrecht. Damit kann sie nicht durchdringen. Weder der Weg, auf dem das Berufungsgericht zu seinem Ergebnis gekommen ist, noch das Ergebnis selbst ist revisionsgerichtlich zu beanstanden.

a)

Es gibt keinen Satz des Bundesrechts, der es den Gemeinden verbietet, Dienstverhältnisse der vom Verwaltungsgerichtshof festgestellten Art für die hier in Betracht stehenden Verrichtungen zu begründen. Es besteht insoweit kein bundesrechtlicher Typenzwang; er läßt sich insbesondere nicht aus Art. 33 Abs. 4 GG herleiten.

b)

Ein Verstoß gegen Art. 14 GG scheidet aus. Der Behauptung der Klägerin, sie habe ein selbständiges Gewerbe ausgeübt, das ihr durch die Neuregelung des Bestattungsrechts oder durch das Vorgehen der Stadt Nürnberg genommen worden sei, stehen die bindenden Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs entgegen. Danach hat die Klägerin als städtische Leichenfrau kein freies Gewerbe ausgeübt; sie hat weder mit der Übernahme der Obliegenheiten einer Leichenfrau ein Gewerbe begründet, noch hat sie einen entsprechenden Gewerbebetrieb einstellen müssen. Es gehörte vielmehr zu den von ihr freiwillig übernommenen Pflichten, innerhalb des ihr zugeteilten Bezirks im Namen und für Rechnung der. Stadt die Leichen zu versorgen und den Hinterbliebenen die ergänzenden Leistungen der Stadt anzubieten. Damit war nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs das Verbot verbunden, insoweit eigengewerblich tätig zu werden. Es ist nicht ersichtlich, inwieweit die einverständliche Begründung eines solchen Pflichtenverhältnisses eine Enteignung oder einen enteignungsgleichen Eingriff in einen eingerichteten Gewerbebetrieb bedeuten könnte. Dem steht die vom Berufungsgericht angenommene "doppelte Funktion", die die Klägerin bis zum Inkrafttreten der Bestattungs- und Friedhofssatzung der Stadt Nürnberg vom 27. Februar 1957 ausübte, nicht entgegen. Hierzu hat das Berufungsgericht festgestellt, daß diejenigen Leichenfrauen, die unter der Herrschaft der Bestattungsanstalt-Ordnung vom 7. Januar 1939 zugelassen worden waren, berechtigt gewesen seien, neben ihrer pflichtgebundenen Tätigkeit als Leichenfrau freiberuflich tätig zu werden; sie hätten einerseits in einem Pflichtenverhältnis zur Stadt gestanden, kraft dessen sie die satzungsmäßigen Dienstverrichtungen für die Bestattungsanstalt hätten leisten müssen, und seien andererseits berechtigt gewesen, gelegentlich der Erfüllung ihrer Dienstpflichten in eigene Rechtsbeziehungen zu den Hinterbliebenen zu treten und ihnen auf eigene Rechnung Leistungen oder Dienste zu erbringen oder zu vermitteln, die nach der Bestattungsanstalt-Ordnung vom 7. Januar 1939 nicht von der Bestattungsanstalt erbracht worden seien. Dieses Recht ist der Klägerin allerdings abgeschnitten worden; ihr ist durch § 8 Abs. 2 zweiter Halbsatz der Satzung vom 27. Februar 1957 verboten worden, Vermittlungsaufträge für Dienste und Leistungen anzunehmen, die in der Satzung nicht vorgesehen sind. Das war nach den Feststellungen des Berufungsgerichts nicht zulässig. Durch seinen Normenkontrollbeschluß vom 10. August 1966 hat der Verwaltungsgerichtshof die Vorschrift des § 8 Abs. 2 der Satzung von 1957 insoweit für ungültig erklärt, als sie die Rechtsstellung der vor ihrem Inkrafttreten zugelassenen Leichenfrauen zu deren Nachteil verändert. Auf die Beeinträchtigung, die die Klägerin durch das Vorgehen der Stadt bei Erlaß der Satzung von 1957 erlitten hat, kommt es in vorliegendem Zusammenhang jedoch nicht an; denn nach den Feststellungen des Berufungsgerichts stand die Klägerin schon auf Grund ihrer Zulassung nach dem Recht von 1939 in einem Pflichtenverhältnis zur Stadt, das insoweit eine freie gewerbliche Betätigung ausschloß. Der Fortbestand ihrer zweiten "Funktion" hatte darauf keinen Einfluß. Im übrigen hat das Berufungsgericht die Ungültigkeit des § 8 Abs. 2 zweiter Halbsatz der Satzung von 1957 berücksichtigt und die sich daraus nach seiner Rechtsauffassung ergebenden Folgerungen gezogen.

c)

Ein Verstoß gegen Art. 12 GG ist nicht ersichtlich. Nach den Feststellungen des Berufungsgerichts ist die Klägerin auf ihren Antrag als Leichenfrau zugelassen worden; sie hat sich freiwillig in das vom Berufungsgericht festgestellte Dienstverhältnis zur Stadt begeben und sich dabei verpflichtet, die für die Leichenfrauen bestehenden Vorschriften zu erfüllen, insbesondere bestimmte berufliche oder gewerbliche Betätigungen zu unterlassen. Daraus folgt, daß in das Recht der Klägerin, ihren Beruf frei zu wählen oder frei auszuüben, nicht eingegriffen worden sein kann. Auf die Frage der Zulässigkeit des Benutzungszwanges kommt es in diesem Zusammenhang nicht an. Die in der Bestattungs- und Friedhofssatzung angeordnete Inanspruchnahme der Leistungen der Leichenfrauen bezieht sich zunächst nur auf die sogenannte manuelle Leichenversorgung, also nur auf einen Teil der Tätigkeiten der Leichenfrauen. Der insoweit bestehende Benutzungszwang betrifft das Verhältnis der Anstaltsbenutzer zur Anstalt, nicht aber die Rechtsverhältnisse der für diese tätigen Personen. Die Klägerin ist nicht Anstaltsbenutzerin; sie nimmt nicht die Dienste und Leistungen der Bestattungsanstalt in Anspruch, sondern erbringt selbst im Auftrage der Anstalt die Leistungen, für die ein Benutzungszwang nach der Satzung besteht. Allerdings bedeutet ein Benutzungszwang, der sich auf Lieferungen und Leistungen erstreckt und damit diese Verrichtungen für die Verwaltung monopolisiert, zugleich den Ausschluß einer entsprechenden freigewerblichen Betätigung. Die darin liegende Einschränkung der Berufsfreiheit berührt jedoch solche Personen nicht, die sich freiwillig verpflichtet haben, jene Verrichtungen im Namen und für Rechnung der Verwaltung auszuführen und entsprechende eigene gewerbliche Betätigungen zu unterlassen. Die Übernahme einer solchen Verpflichtung wird durch das Grundrecht der freien Berufswahl nicht ausgeschlossen. Vom Benutzungszwang betroffen sind nur diejenigen Personen, die sich beruflich der Leichenversorgung widmen wollen, ohne als städtische Leichenfrau in den Dienst der Stadt Nürnberg zu treten. Solange die Klägerin auf Grund des von ihr freiwillig eingegangenen Dienstverhältnisses für die Stadt tätig werden muß, wirkt sich somit der für einen Teil ihrer Dienstverrichtungen bestehende Benutzungszwang für sie nicht als unzulässige Berufsregelung aus. Etwas anderes würde erst dann gelten, wenn sie nach Lösung ihres Dienstverhältnisses zur Stadt die Verrichtungen, die ihr dienstlich oblagen, freigewerblich ausführen will. Das Berufungsgericht hat allerdings nicht geprüft, ob die Unzulässigkeit des Benutzungszwanges Auswirkungen auf das Dienstverhältnis zwischen der Klägerin und der Stadt haben würde. Dazu hatte es von seinem Rechtsstandpunkt aus keine Veranlassung. Es hat jedoch untersucht, welche Bedeutung die Ungültigkeit der Regelung des Bestellwesens in der Satzung von 1957 für den Fortbestand des Dienstverhältnisses der Klägerin hatte. In seinem Normenkontrollbeschluß vom 10. August 1966 hat der Verwaltungsgerichtshof die Vorschrift des § 8 Abs. 1 der Satzung von 1957 insoweit für ungültig erklärt, als sie die Benutzungspflichtigen rechtssatzmäßig anhält, auch die Bestellungen von nicht dem Benutzungszwang unterliegenden Leistungen und Diensten der Bestattungsanstalt bei der Leichenfrau aufzugeben. Das bedeutet, daß die Stadt die Leichenfrauen nicht (mehr) anhalten darf, den Hinterbliebenen bei Gelegenheit der Versorgung der Leichen das Bestellbuch vorzulegen und Bestellungen entgegenzunehmen. Damit entfällt ein Teil der Verpflichtungen, die den Leichenfrauen oblagen. Gleichwohl hat das Berufungsgericht angenommen, daß das Rechtsverhältnis zwischen der Stadt und der Klägerin dadurch nicht berührt werde, und daß die Klägerin nicht berechtigt sei, diejenigen Verrichtungen, die sie nun nicht mehr für die Stadt zu erbringen habe, im eigenen Namen und für eigene Rechnung auszuführen. Diese Feststellung beruht auf der Anwendung von Landesrecht und ist deshalb für das Revisionsgericht bindend. Das Berufungsgericht hat ferner festgestellt, daß die Stadt berechtigt sei, den Hinterbliebenen durch ihre Bestattungsanstalt Lieferungen und Leistungen auch außerhalb des Benutzungszwanges anzubieten. Mit ihren hiergegen gerichteten Angriffen kann die Klägerin nicht durchdringen; denn die Entscheidung des Berufungsgerichts beruht auch insoweit ausschließlich auf der Anwendung von Landesrecht. Es geht dabei nur um die grundsätzliche Berechtigung der Stadt Nürnberg, auf dem Gebiete des Bestattungswesens tätig zu werden; ob sie in Ausübung dieser Berechtigung Wettbewerbsregeln zu beachten hat und ob sie in der Praxis gegen solche Vorschriften verstößt, ist dagegen in diesem Zusammenhang unbeachtlich. Aus den Feststellungen des Berufungsgerichts über die Folgen der Ungültigkeit des § 8 Abs. 1 der Satzung von 1957 und über die Berechtigung der Stadt Nürnberg, eine Bestattungsanstalt zu unterhalten, ergibt sich, daß es den Fortbestand des Rechtsverhältnisses zwischen der Klägerin und der Stadt auch im Falle der Unzulässigkeit des Benutzungszwanges bejaht haben würde, zumal die Leichenfrauen unter dieser Voraussetzung auch vom Standpunkt des Berufungsgerichts nicht gehindert wären, bei Gelegenheit der Leichenversorgung Bestellungen im Namen der Stadt entgegenzunehmen; die Bedenken gegen die Verkuppelung des Bestellwesens mit der Leichenversorgung würden dann entfallen.

d)

Die weiteren Feststellungen des Berufungsgerichts zum Fortbestand der Pflichten der Klägerin sind gleichfalls revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. Das Berufungsgericht hat die Behauptungen der Klägerin über das Verhalten der Stadt in der Zeit seit 1950 als wahr unterstellt. Darin, daß es gleichwohl die rechtlichen Beziehungen zwischen den Parteien als unverändert angesehen hat, liegt kein Verstoß gegen Bundesrecht. Das Berufungsgericht war in diesem Zusammenhang nicht verpflichtet, darüber Beweis zu erheben, ob die Stadt mit der Bestattungsanstalt entgegen den Vorschriften der Satzung ein Wirtschaftsunternehmen betreibt.

e)

Es ist schließlich nicht zu beanstanden, daß das Berufungsgericht das Schreiben der Klägerin vom 29. Juli 1964 nicht als Kündigung des Zulassungsverhältnisses angesehen hat. Die Würdigung der in dem Schreiben enthaltenen Willenserklärung ist dem Tatrichter vorbehalten. Die vom Berufungsgericht vorgenommene Auslegung ist möglich und verletzt weder allgemeine Auslegungsregeln noch Denkgesetze, noch Erfahrungssätze.

f)

Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs hat die Klägerin gegen ihre Verpflichtungen aus dem Dienstverhältnis zur Stadt verstoßen. Die dagegen erhobenen Angriffe der Klägerin beziehen sich auf die Anwendung von nicht revisiblem Recht. Bundesrecht ist nicht verletzt.

Ein Verstoß gegen den bundesrechtlichen Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist nicht gegeben. Dabei kann auf sich beruhen, ob dieser Grundsatz hier einschlägig ist; denn ein Verstoß gegen diesen Grundsatz scheidet jedenfalls schon deshalb aus, weil die Klägerin durch die angefochtene Verfügung - soweit ihre Ziffer 1 in Betracht steht - nicht unverhältnismäßig hart getroffen sein kann. Die Klägerin nimmt für sich in Anspruch, ein etwa bestehendes Dienstverhältnis zur Stadt durch ihr Schreiben vom 29. Juli 1964, das der Verfügung der Beklagten voranging, gelöst zu haben. Diese Verfügung ist nach der eigenen Auffassung der Klägerin ins Leere gegangen. Die Klägerin kann aber nicht überzeugend behaupten, unverhältnismäßig hart getroffen worden zu sein, wenn die von ihr angegriffene Verfügung den Zustand bestätigte, den sie selbst zuvor auf Grund eigener Entschließung herbeigeführt haben will. Danach hat die Verfügung der Beklagten im Ergebnis den Wünschen der Klägerin entsprochen. Daß sie gleichwohl als "Leichenfrau" tätig zu sein wünscht, berührt nicht die Frage ihres Verhältnisses zur Stadt, das sie gelöst wissen will, sondern den Umfang ihrer Gewerbeberechtigung als Bestattungsunternehmerin; daß sie weiter in der Funktion einer "zugelassenen" Leichenfrau tätig sein will, beruht - abgesehen von wirtschaftlichen Erwägungen - auf ihrer abweichenden Vorstellung von der Bedeutung der Zulassung. Im übrigen ist der Verwaltungsgerichtshof davon ausgegangen, daß sich die Klägerin planmäßig und endgültig von der Stadt losgesagt hat mit der erklärten Absicht, ihre Verpflichtungen der Stadt gegenüber nicht mehr zu erfüllen, ohne jedoch die Vorteile des Zulassungsverhältnisses aufzugeben. Diese Feststellung ist für das revisionsgerichtliche Verfahren bindend. Sie rechtfertigt die Folgerungen, die der Verwaltungsgerichtshof daraus gezogen hat. Die rechtmäßige Lösung eines Dienstverhältnisses ist weder eine Enteignung noch ein unzulässiger Eingriff in die Berufsfreiheit.

5.

Das Berufungsurteil verstößt auch nicht gegen Bundesrecht, soweit es sich über die Rechtmäßigkeit der Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung verhält.

Nach den Feststellungen des Verwaltungsgerichtshofs enthält Ziffer 2 keinen über die Entziehung der Zulassung gemäß Ziffer 1 hinausgehenden Eingriff in die Rechtsstellung der Klägerin; es ist ihr nicht die freigewerbliche Betätigung als Bestattungsunternehmerin, sondern allein die Fortsetzung ihrer Tätigkeit als städtische Leichenfrau untersagt worden. Ziffer 2 bedeutet danach lediglich die Umkehrung der in Ziffer 1 getroffenen Regelung in ein Verbot, mit dem nach bayerischem Vollstreckungsrecht die Möglichkeit zur Durchsetzung der Entziehung der Zulassung (Androhung eines Zwangsgeldes in Ziffer 3) geschaffen wurde.

Diese Auslegung der Verfügung der Beklagten entspricht den allgemeinen Ausiegungsregeln. Danach ist auf den objektiven Erklärungswert der behördlichen Willenserklärung abzustellen. Bei Berücksichtigung der gesamten Umstände, insbesondere der Vorgänge, die zum Erlaß der angefochtenen Verfügung geführt haben, konnte deren Ziffer 2 von der Klägerin nicht als Verbot jeglicher Betätigung im Bestattungswesen verstanden werden. Die Klägerin war auf der Seite der Leichenfrauen führend an dem Streit mit der Stadt beteiligt. Sie kannte den Rechtsstandpunkt der Stadt, daß die zugelassenen Leichenfrauen nicht gleichzeitig freie Unternehmer sein könnten, daß es ihnen aber unbenommen bleibe, ihre Zulassung zurückzugeben und dann als freie Bestattungsunternehmer tätig zu werden. Gerade die hiergegen gerichteten Erklärungen und Handlungen der Klägerin waren es, die die Beklagte zu ihrem Vorgehen veranlaßten. Die Klägerin konnte danach Ziffer 2 des angefochtenen Bescheides bei verständiger Würdigung seines Inhalts nicht als ein Verbot der freigewerblichen Betätigung auf dem Gebiet des Bestattungswesens verstehen, sondern nur als die sich aus der Entziehung der Zulassung und der darin liegenden Lösung des Dienstverhältnisses zur Stadt ergebende Folgerung, daß sie nämlich in Zukunft nicht mehr als städtische Leichenfrau und unter dieser Berufsbezeichnung tätig sein dürfe. Bis zum Erlaß der Normenkontrollentscheidung des Verwaltungsgerichtshofs vom 10. August 1966, mit der das Nürnberger Bestellwesen (Verknüpfung der unter Benutzungszwang stehenden Leichenversorgung mit der Entgegennahme von Bestellungen auf nicht unter Benutzungszwang stehende Lieferungen und Leistungen) für unzulässig erklärt wurde, ging der Meinungsstreit allerdings insbesondere um die Frage, ob die freien Bestattungsunternehmer berechtigt seien, die Leichen zu versorgen, oder ob diese Tätigkeit, die für die Anknüpfung von Geschäften besonders wichtig war, nur den Leichenfrauen gestattet war. Über diese Frage verhält sich Ziffer 2 der angefochtenen Verfügung jedoch nicht. Zwar wird von der Stadt die Auffassung vertreten, daß die Klägerin nach der Entziehung ihrer Zulassung nicht mehr berechtigt sei, Leichen zu versorgen. In der angefochtenen Verfügung wird ihr insoweit aber nur verboten, dies in der Eigenschaft einer städtischen Leichenfrau, d.h. namens und im Auftrag der Stadt zu tun; eine Regelung über die Rechte, die der Klägerin zustehen werden, wenn sie demnächst die von ihr angekündigte Tätigkeit einer freien Bestattungsunternehmerin aufnehmen sollte, enthält der Bescheid dagegen nicht. Hierüber wollte die Stadt - für die Klägerin erkennbar - keine Entscheidung treffen. Das war auch nicht erforderlich, da bei Erlaß der angefochtenen Verfügung noch nicht abzusehen war, ob die Klägerin sich als freie Bestattungsunternehmerin der Leichenversorgung widmen würde, und das umstrittene Verbot der freigewerblichen Leichenversorgung bereits in der Satzung getroffen ist, und zwar unter Androhung eines Zwangsgeldes (§ 69).

6.

Wegen der in den Ziffern 3 bis 5 getroffenen Regelungen sind Verstöße gegen Bundesrecht nicht geltend gemacht worden und nicht ersichtlich.

7.

Da die angefochtene Verfügung nichts darüber besagt, ob die Klägerin als freie Bestatterin im eigenen Namen die Versorgung von Leichen übernehmen darf, kommt es für die Entscheidung über die Revision auf die Zulässigkeit des insoweit nach Nürnberger Ortsrecht bestehenden Benutzungszwanges nicht an. Dieser Rechtsstreit kann somit nicht zu der von der Klägerin gewünschten abschließenden Klärung führen, ob das Nürnberger Ortsrecht - soweit es die manuelle Leichenversorgung unter Benutzungszwang stellt - mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar ist. Im Hinblick auf die rechtlich bedenklichen Ausführungen des Verwaltungsgerichtshofs zu dieser Frage und den Rechtsstandpunkt der Beklagten sei jedoch auf die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts vom 4. April 1967 - 1 BvR 126/65 und 1 BvR 84/65 - (BVerfGE 21, 245 ff. und 261 ff.) hingewiesen, in denen die streitige Frage für die Arbeitsvermittlung, d.h. für ein staatliches Verwaltungsmonopol entschieden worden ist. Die Gemeinden sind bei der Einrichtung von Verwaltungsmonopolen nicht freier als der Staat. Für den gemeindlichen Benutzungszwang sind keine Besonderheiten ersichtlich, die es rechtfertigen könnten, seine Einführung unter erleichterten Bedingungen zuzulassen. Das kann insbesondere nicht aus Art. 28 Abs. 2 GG gefolgert werden. Es besteht kein Vorrang des Selbstverwaltungsrechts der Gemeinden gegenüber den Grundrechten der Gemeindebürger. Art. 28 Abs. 2 GG besagt insbesondere nicht, daß die Gemeinden auf dem Gebiet, auf dem sie in eigener Verantwortung tätig werden dürfen, nicht an die Grundrechte gebunden wären. Ein ortsrechtlicher Benutzungszwang, der die Berufsfreiheit einschränkt, ist deshalb an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen. Bei dem durch das Bestattungsrecht der Stadt N. angeordneten Benutzungszwang für die Verrichtungen der Leichenfrauen geht es auch nicht um eine Tätigkeit, die ihrer Art nach der öffentlichen Hand vorbehalten ist und deshalb einer privaten Betätigung nicht offensteht. Bei der Leichenversorgung handelt es sich vielmehr um eine an sich wirtschaftliche Tätigkeit, soweit sie entgeltlich für die Hinterbliebenen verrichtet wird. Als solche wurde und wird sie ja auch - unabhängig vom Benutzungszwang - von der Bestattungsanstalt der Stadt N. erbracht, die dafür eine Gegenleistung (Gebühr) verlangt. Die im Nürnberger Bestattungsrecht vorgeschriebene Inanspruchnahme der Leichenfrauen geht auch über eine lediglich mittelbare Beschränkung der Berufsausübung oder eine durch den Gesetzesvorbehalt des Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gedeckte Zulassungsbeschränkung oder eine nach dieser Vorschrift zulässige Sperrwirkung, die sich nur auf einzelne Verrichtungen eines Gewerbes bezieht und die Berufsausübung nicht empfindlich beeinträchtigt, hinaus. Die geschichtliche Entwicklung der Tätigkeit der Leichenfrauen und ihre tatsächliche wie rechtliche Abgrenzung gegenüber anderen Verrichtungen auf dem Gebiet des Bestattungswesens sowie nicht zuletzt die Rechtsstellung der Leichenfrauen nach dem N. Ortsrecht, wie sie vom Verwaltungsgerichtshof verstanden wird, zeigen, daß die Monopolisierung der Leichenversorgung zugunsten der Verwaltung eine Berufssperre bedeutet. (Vgl. dazu Köttgen, Gemeindliche Daseinsvorsorge und gewerbliche Unternehmerinitiative, 1961, S. 40 f.) Der Benutzungszwang bei der Leichenversorgung ist daher nur unter den strengen Voraussetzungen zulässig, die Art. 12 Abs. 1 GG für die Einführung einer Berufswahlsperre fordert, d.h., wenn diese zur Abwehr von Gefahren, von denen ein Gemeinschaftsgut bedroht ist, unentbehrlich erscheint. Im Schrifttum (Maunz-Dürig-Herzog, Grundgesetz, 3. Aufl. [1969], Art. 12 Rdnr. 73; vgl. auch Badura, Das Verwaltungsmonopol, 1963, S. 123 f.) wird die Auffassung vertreten, der Eingriff in die Freiheit der Berufswahl auf Grund einer kommunalen Satzung, die ein Zwangsbenutzungsrecht begründe, sei mit Art. 12 GG vereinbar, wenn der Benutzungszwang durch das landesrechtliche Kommunalgesetz gedeckt sei, denn dieses sei durch den Gesetzesvorbehalt in Art. 12 Abs. 1 Satz 2 GG gedeckt. Das trifft indessen so allgemein nicht zu. Da das gemeindliche Verwaltungsmonopol an Art. 12 Abs. 1 GG zu messen ist, muß sich auch die landesgesetzliche Ermächtigung, den Benutzungszwang für gemeindliche Einrichtungen einzuführen, im Rahmen jener Grundrechtsnorm halten. Diesen Anforderungen dürften die einschlägigen Vorschriften der Gemeindeordnungen der Länder der Bundesrepublik, soweit sie die Regelung des § 18 der Deutschen Gemeindeordnung übernommen haben, gerecht werden. (Vgl. dazu Köttgen, a.a.O., S. 41 ff.; von Jacobs, Der öffentlich-rechtliche Benutzungszwang in der Verwaltungsordnung, 1963, S. 90 f.; Wietkamp, Probleme des Anschluß- und Benutzungszwangs unter besonderer Berücksichtigung des Bestattungswesens, Münster 1962, S. 48. ff., 115 ff.; Badura, a.a.O. S. 122; Schick, Gemeindemonopole und Grundgesetz, DÖV 1962, 931 ff.) Die Ermächtigungsnormen in den Gemeindeordnungen weisen jedoch im Wortlaut Unterschiede auf. So spricht die bayerische Gemeindeordnung vom 25. Januar 1952 (BayBS I S. 461, ber. GVBl. 1958 S. 100) in Art. 24 Abs. 1 Nr. 2 von "Gründen des öffentlichen Wohls", während andere Gemeindeordnungen ein "dringendes öffentliches Bedürfnis" fordern. Auslegung und Anwendung der Ermächtigung in Art. 24 Abs. 1 Nr. 2 bayGO müssen mit Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar sein. In der Bedeutung, die die Beklagte dieser Vorschrift beilegt, verstößt sie gegen diese Grundrechtsnorm und darf deshalb so nicht angewandt werden. Es bleibt danach auch für den Geltungsbereich der bayerischen Gemeindeordnung jeweils zu prüfen, ob ein Benutzungszwang den Anforderungen des Art. 12 Abs. 1 GG genügt. Das dürfte für die Leichenversorgung in der Stadt N. im Hinblick auf die Verhältnisse in anderen Gemeinden der Bundesrepublik und auch Bayerns kaum zutreffen.