Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.10.1973, Az.: BVerwG II C 25/71

I.

Der am 2. Oktober 1938 geborene Kläger trat nach Erlangung der Mittleren Reife am 1. Oktober 1956 als Polizeiwachtmeister in den Dienst des beklagten Landes. Im April 1959 wurde er Polizeioberwachtmeister. Anfang 1962 wurde er an eine Landespolizeischule zu einem Lehrgang abgeordnet, um die I. Fachprüfung (städtische Bezirke) abzulegen. Der Kläger bestand diese Prüfung am 8. Juni 1962 "ausreichend". Im August 1962 wurde er zum Polizeihauptwachtmeister befördert. Im Oktober 1965 wurde er Beamter auf Lebenszeit.

Auf seinen Antrag wurde der Kläger nach bestandener Eignungsprüfung aus dienstlichen Gründen mit Wirkung vom 1. Juli 1965 zur kriminalpolizeilichen Fachausbildung nach Düsseldorf abgeordnet und im Februar 1966 dorthin versetzt. Im April 1966 wurde er zum Polizeimeister i. K. (im Kriminaldienst) ernannt. Nach Teilnahme an einem mehrmonatigen Lehrgang bestand er am 29. Juli 1966 die Kriminalfachprüfung (KD) "befriedigend". Daraufhin wurde er als Kriminalmeister endgültig in den Kriminaldienst der Kreispolizeibehörde Düsseldorf übernommen.

Im Oktober 1956 beantragte der Kläger seine Zulassung zur Ausbildung als Kriminalkommissar-Bewerber. Sein Antrag wurde zusammen mit den Anträgen 70 weiterer Bewerber durch Erlaß des Innenministers vom 18. April 1967 mit der Begründung abgelehnt, die nach § 14 Abs. 2 der Ausbildungsordnung für die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. Juni 1966 (MBl.NW.S. 1341) - AOPol/66 - vorgeschriebenen prüfungsmäßigen Voraussetzungen - hier das Bestehen der I. Fachprüfung mindestens mit der Note "befriedigend" - seien nicht erfüllt. Am 14. August 1967 wiederholte der Kläger seinen Zulassungsantrag. Diesen Antrag lehnte der Innenminister durch Erlaß vom 12. Oktober 1967 ebenfalls ab, und zwar mit der Begründung, daß die von dem Kläger bisher insgesamt gezeigten Leistungen kaum über dem Durchschnitt lägen.

Der durch Urkunde vom 25. September 1967 zum Kriminalobermeister ernannte Kläger bat am 30. November 1967, die Ablehnung seines Zulassungsantrages erneut zu überprüfen. Nach Einholung weiterer Eignungsberichte lehnte der Innenminister den Zulassungsantrag des Klägers durch Erlaß vom 18. März 1968 aus den bisher angeführten Gründen abermals ab.

Hiergegen hat der Kläger - nach Zurückweisung seines Widerspruchs durch Bescheid vom 26. Juli 1968 - Klage erhoben und beantragt,

hilfsweise,

Das Verwaltungsgericht Düsseldorf hat die Klage durch Urteil vom 5. November 1969 abgewiesen.

Auf die Berufung des Klägers gegen das erstinstanzliche Urteil hat das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen durch Urteil vom 28. September 1971 nach dem Hilfsantrag erkannt und im übrigen die Berufung zurückgewiesen. Das Urteil beruht im wesentlichen auf folgender Begründung:

Streitgegenstand sei die allgemeine Zulassung des Klägers zur Ausbildung als Kriminalkommissar-Bewerber gemäß § 14 Abs. 2, § 26 Abs. 2 AOPol/66 und nicht nur seine Teilnahme an einem bestimmten Lehrgang oder einer sonstwie inzwischen abgeschlossenen Ausbildungsveranstaltung.

Der Kläger sei auch nicht aus Rechtsgründen gehalten, seine Klage auf die Teilnahme an einer zeitlich umgrenzten - inzwischen möglicherweise abgeschlossenen - Ausbildungsveranstaltung zu beschränken. Zwar seien gemäß Runderlaß des Innenministers vom 15. August 1967 - Sammelblatt NW 203014 - sämtliche Zulassungsanträge von den nachgeordneten Behörden jeweils zum 15. Januar und 15. Juli eines Jahres gesammelt vorzulegen; entsprechend sei die Ausbildung der jeweils nach diesen Stichtagen zugelassenen Kriminalkommissar-Bewerber koordiniert. Die so erreichte Verwaltungsvereinfachung schaffe jedoch keine rechtliche Verselbständigung der zeitlich gestaffelten Ausbildungsabschnitte und der Entscheidung über deren Teilnehmerkreis. Die Entscheidung darüber, an welcher Ausbildungsveranstaltung die jeweiligen Kriminalkommissar-Bewerber teilnehmen, ergehe vielmehr erst nachfolgend - gleichsam in Durchführung - zu der vorrangigen Entscheidung über die allgemeine Zulassung zur Ausbildung als Kriminalkommissar-Bewerber.

Über diese Zulassung sei - mit noch darzulegenden Einschränkungen - nach der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt der letzten mündlichen. Verhandlung zu befinden. Von dieser allgemein für Verpflichtungsklagen geltenden Prozeßregel sei hier nicht deshalb abzuweichen, weil die Zulassung jeweils zum 15. Januar und 15. Juli eines Jahres zu beantragen und die jeweilige Entscheidung des Innenministers über die gesammelt vorgelegten Anträge davon abhängig gemacht sei, ob die formellen und materiellen Zulassungsvoraussetzungen gerade zu diesem Stichtag gegeben sind. Zwar sei aus Rechtsgründen nichts dagegen einzuwenden, daß der Innenminister - auch bei veränderter Sach- und Rechtslage - eine erneute Entscheidung über die Zulassung in der Regel nur zu einem der nachfolgenden Stichtage trifft und im allgemeinen von dem Vorliegen eines neuen Antrages abhängig macht. Auf diese aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung anzuerkennende Verwaltungspraxis könne sich der Beklagte jedoch dann nicht zu Lasten eines Bewerbers berufen, wenn dieser nach erfolglosem Widerspruch gegen die Ablehnung" seines Zulassungsantrages den Klageweg beschreitet; denn das würde eine unzulässige Verkürzung des Rechtsschutzes bedeuten. Käme es auch hier nur auf die Rechtslage zur Zeit des jeweiligen Stichtages bzw. der Ablehnung des an diesem Tage vorgelegten Antrages an, wäre das Gericht nämlich auf die bloße Feststellung beschränkt, ob die Ablehnung des früheren Zulassungsantrages nach den damaligen Gegebenheiten rechtswidrig war (zu vgl. § 113 Abs. 1 Satz 4 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -); eine Verurteilung, den Bewerber zur Ausbildung zuzulassen, wäre ausgeschlossen. Auch wenn das Gericht die Zulassungsvoraussetzungen zur Zeit des betreffenden Stichtages für gegeben hielte, könnte es die Verpflichtung zur Zulassung nicht aussprechen, weil der Fortbestand der Zulassungsvoraussetzungen bis zum Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung offenbliebe. Sollte das Gericht dagegen der Auffassung sein, die Zulassungsvoraussetzungen seien zwar nicht an dem betreffenden Stichtag, jedoch im Zeitpunkt der letzten mündlichen Verhandlung gegeben, müßte es bei Richtigkeit der Meinung des Beklagten die Klage sogar in vollem Umfang abweisen, dem Kläger die Erneuerung seines Antrages zum nächsten Stichtag anheimstellen und auf eine - erneute - Feststellungsklage für den Fall verweisen, daß der Beklagte die Zulassung weiterhin verweigert.

Eine solche Verkürzung des Rechtsschutzes sei unzulässig. Nach § 113 Abs. 4 VwGO werde der Rechtsschutz für Leistungsansprüche grundsätzlich durch Verpflichtungsurteil verwirklicht. Dieser Rechtsschutz könne nicht im Erlaßwege aus Gründen der Verwaltungsvereinfachung in der Weise beschränkt werden, daß der jeweilige Kläger auf Feststellungsklagen verwiesen wird, ob sein Anspruch zu bestimmten Stichtagen gegeben war.

Allerdings müsse der Kläger gegen sich gelten lassen, daß er am 2. Oktober 1968, also vor Ergehen des Berufungsurteils, das 30. Lebensjahr vollendet habe. Gemäß § 14 Abs. 2 AOPol/66 gelte nämlich als Zulassungsvoraussetzung u.a., daß der Bewerber das 30. Lebensjahr noch nicht vollendet hat. Danach sei zumindest die Feststellung der maßgeblichen Eignungsvoraussetzungen auf den Zeitpunkt des Erreichens dieser Altersgrenze beschränkt, so daß dem Kläger, wenn er die Zulassungsvoraussetzungen am 2. Oktober 1968 nicht erfüllt hatte, eine Verbesserung seiner Leistungen nach diesem Zeitpunkt unabhängig von der Rechtshängigkeit seiner Ansprüche nicht zur Zulassung verhelfen könne. Gründe für eine Ausnahme von den altersmäßigen Voraussetzungen (§ 38 Nr. 2 AOPol/66) seien nicht ersichtlich.

Die auf dieser Grundlage vorzunehmende Überprüfung der Sach- und Rechtslage führe zur Aufhebung der ablehnenden Bescheide und zum Ausspruch der Verpflichtung, den Zulassungsantrag des Klägers unter Berücksichtigung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden:

Da der Kläger seine Zulassung im Jahre 1967 rechtzeitig vor Vollendung des 30, Lebensjahres beantragt habe, könne ihm die Zulassung nicht schon deshalb verweigert werden, weil er heute 32 Jahre alt sei. Der Beklagte könne sich demgegenüber nicht darauf berufen, er habe den Antrag des Klägers zu einer früheren Zeit abgelehnt und der Kläger habe vor Ablauf seines 30. Lebensjahres keinen neuen Antrag gestellte Der Erfolg einer auf Erfüllung eines Anspruchs gerichteten Klage könne nicht dadurch in Frage gestellt werden, daß der hierzu im Verwaltungsvorverfahren gestellte Antrag abgelehnt und bisher nicht wiederholt wurde.

Die Zulassung dürfe auch nicht schlechthin mit der Begründung abgelehnt werden, der Kläger habe die I. Fachprüfung lediglich "ausreichend" bestanden. Zwar sei gemäß § 14 Abs. 2 in Verbindung mit § 26 Abs. 2 AOPol/66 in Abweichung von der bisherigen Regelung Zulassungsvoraussetzung die Prüfungsnote "befriedigend" in der I. Fachprüfung. "I. Fachprüfung" im Sinne dieser Vorschriften sei aber auch für Kriminalkommissar-Bewerber, die aus der Schutzpolizei übernommen sind, seit Erlaß der Verordnung über die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. Juni 1966 (GV.NW. S.397) - LVOPol/66 - und der Ausbildungsordnung der Polizei vom selben Tage nicht mehr eine Prüfung bei der Schutzpolizei, sondern eine Prüfung bei der Kriminalpolizei (§ 15 LVOPol/66 und §§ 25, 12 AOPol/66). Wie sich aus § 5 Nr. 5 Buchst. a und b der Prüfungsordnung für die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. Juni 1966 (MBl.NW. 1347) ergebe, seien die beiden Prüfungen trotz mancher Übereinstimmungen durch die schwerpunktmäßig auf die jeweiligen Aufgabenbereiche der Schutz- bzw. Kriminalpolizei ausgerichteten Prüfungsfächer unterschieden. Deshalb dürfe einem Kriminalkommissar-Bewerber, der seine I. Fachprüfung nach früherem Laufbahnrecht (zu vgl. § 24 Abs. 1 der Laufbahnverordnung der Polizeivollzugsbeamten vom 1. April 1957 [GV.NW. S. 89] - LVOPol/57 -) noch bei der Schutzpolizei abgelegt hat, nicht schlechthin entgegengehalten werden, er habe die Kote "befriedigend" nicht erreicht. Vielmehr habe die Bewertung einer früheren I. Fachprüfung bei der Schutzpolizei nur beschränkten Aussagewert für die Feststellung, ob eine "befriedigende I. Fachprüfung" im Sinne der §§ 26 Abs. 2, 14 Abs. 2 AOPol/66 vorliegt.

Daraus folge, daß eine I. Fachprüfung im Sinne der §§ 26 Abs. 2 und 14 Abs. 2 AOPol/66 im Falle des Klägers gar nicht vorliege. Eine einschlägige Übergangsregelung sei nicht ersichtlich, zumal der Kläger seine Fachausbildung bei der Kriminalpolizei mit dem Bestehen der Kriminalfachprüfung am 29. Juli 1966 noch vor dem 1. August 1966 abgeschlossen habe (zu vgl. § 26 LVOPol/66). Die somit entstandene Lücke für den vorliegenden Fall auszufüllen, sei nicht Sache des Gerichts, weil insoweit Wertungen anständen, die dem persönlichen Fachurteil des Innenministers (zu vgl. § 14 Abs. 3 AOPol/66) obliegen. Schon deshalb sei die Sache nicht spruchreif und der Beklagte zu einer Neubescheidung des Klägers zu verpflichten (§ 113 Abs. 4 VwGO).

(Es folgen Darlegungen über das, was der Beklagte bei der Ausfüllung der nach Meinung des Berufungsgerichts bestehenden Lücke in der Ausbildungsordnung zu beachten habe.)

Auch soweit über die Eignung des Klägers für den gehobenen Dienst nach Persönlichkeit und Leistung (§ 14 Abs. 2 AOPol/66) zu befinden sei, sei die ablehnende Entscheidung des Beklagten fehlerhaft. Zwar sei den bis Ende 1967 erstellten Eignungsberichten eine Eignung des Klägers für den gehobenen Dienst nicht mit hinreichender Deutlichkeit zu entnehmen. Dagegen sei in den Berichten vom 30. April 1970 und 19. Mai 1970 seine Eignung zum Kriminalkommissar-Bewerber uneingeschränkt anerkannt worden. Obwohl der Bericht vom 30. April 1970 im Zusammenhang mit dem Antrag des Klägers auf Zulassung nach dem sogenannten Fördererlaß vom 20. März 1970 stehe, seien seine Ergebnisse ohne wesentliche Einschränkungen auch in dem hier maßgeblichen Zusammenhang verwertbar.

Da eine erst nach Ablauf des 30. Lebensjahres erworbene Befähigung für den gehobenen Dienst unberücksichtigt zu bleiben habe, seien die Eignungsberichte aus dem Jahre 1970 zwar nicht ohne weiteres zugrunde zu legen. Immerhin ergebe sich aus ihnen, daß sich die Leistungen des Klägers seit dem Jahre 1967 deutlich verbesserten. Ob diese Berichte unter Berücksichtigung der positiven Prognosen in früheren Eignungsberichten rückschließend die Feststellung erlauben, der Kläger habe bis zur Vollendung seines 30. Lebensjahres eine hinreichende Befähigung für den gehobenen Dienst erreicht, sei wiederum eine Wertung, die nicht dem Gericht, sondern den dazu berufenen Dienstvorgesetzten zustehe. Daher sei die Sache auch in diesem Zusammenhang nicht spruchreif, so daß auch insoweit die Verpflichtung des Beklagten auszusprechen sei, den Kläger unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts erneut zu bescheiden.

Das beklagte Land hat die zugelassene Revision gegen das vorstehend seinem wesentlichen Inhalt nach wiedergegebene Berufungsurteil eingelegt und beantragt,

Die Revision rügt die Verletzung formellen und materiellen Rechts. Der Kläger tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision ist begründet; sie muß zur Wiederherstellung des im ersten Rechtszuge ergangenen klageabweisenden Urteils führen.

Im Revisionsverfahren steht allein noch der Hilfsantrag der Klage zur Entscheidung, weil nur der Beklagte, nicht auch der Kläger, gegen das Berufungsurteil Revision eingelegt hat. Bei der Entscheidung über diesen Antrag ist entgegen der im angefochtenen Urteil vertretenen Auffassung von der Sach- und Rechtslage im Zeitpunkt des Ergehens des vom Beklagten erlassenen Widerspruchsbescheides (26. Juli 1968) auszugehen. Insoweit ist der Revision - im Ergebnis, nicht in der Begründung - beizupflichten. Das ergibt sich aus folgenden Erwägungen:

Der allein noch im Streit befindliche Hilfsantrag, das beklagte Land unter Aufhebung der Bescheide vom 18. März 1968 und 26. Juli 1968 zu verpflichten, den Antrag des Klägers unter Beachtung der Rechtsauffassung des Gerichts neu zu bescheiden, ist keine Anfechtungsklage, wie dies die Revision annimmt. Angesichts des Umstandes, daß die von dem Kläger begehrte Zulassung zur Ausbildung als Kriminalkommissar-Bewerber eine letztlich in das Ermessen des Beklagten gestellte Entscheidung ist, handelt es sich vielmehr um eine Klage, durch die der Kläger seinen Anspruch auf Erteilung einer rechtsfehlerfreien, insbesondere ermessensfehlerfreien Entscheidung über seinen Zulassungsantrag mit der Begründung geltend macht, er sei in seinem Recht auf Erteilung einer solchen rechtsfehlerfreien Entscheidung durch den Bescheid vom 18. März 1968 - in der Gestalt des Widerspruchbescheides vom 26. Juli 1968 - betroffen worden (vgl. BVerwGE 11, 95 [99 f.]; 16, 190 [193]). Es handelt sich bei diesem Klageantrag also um einen - hier ursprünglich neben der eigentlichen Verpflichtungsklage für den Fall fehlender Spruchreife gestellten - Antrag auf rechtsfehlerfreie Neubescheidung des (bisher angeblich rechtsfehlerhaft, insbesondere ermessensfehlerhaft beschiedenen) Zulassungsantrages.

Ein solches Neubescheidungsbegehren setzt, um Erfolg haben zu können, voraus, daß die ergangene Bescheidung, hier also der Bescheid vom 18. März 1968 in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid vom 26. Juli 1968 gefunden hat (arg. § 79 Abs. 1 Nr. 1 der Verwaltungsgerichtsordnung - VwGO -), rechtswidrig war. Denn nur unter dieser Voraussetzung kann der Kläger in seinem Recht auf rechtsfehlerfreie, insbesondere auch ermessensfehlerfreie Bescheidung betroffen sein und kann ein Anspruch auf Neubescheidung überhaupt in Betracht kommen (vgl. hierzu BVerwGE 25, 357 [359]). Der maßgebliche Zeitpunkt für die Entscheidung darüber, ob der Bescheid vom 18. März 1968 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. Juli 1968 rechtsfehlerfrei (ermessensfehlerfrei) ist, kann nur der Zeitpunkt sein, in welchem dieser Widerspruchsbescheid ergangen ist. Die Frage nach diesem Zeitpunkt ist von der ganz anderen Frage zu unterscheiden, welcher Zeitpunkt der begehrten Neubescheidung zugrunde zu legen ist. Die letzterwähnte Frage kann sich erst stellen, nachdem die Prüfung des bereits ergangenen Verwaltungsaktes dessen Rechtswidrigkeit (Ermessenswidrigkeit) ergeben hat. Das ist vom Berufungsgericht verkannt worden.

Bei der demgemäß zunächst gebotenen Prüfung, ob der die Zulassung des Klägers zur Ausbildung als Kriminalkommissar-Bewerber ablehnende Bescheid vom 18. März 1968 - in der Gestalt des Widerspruchsbescheids vom 26. Juli 1968 - den Kläger in seinem Recht auf ermessensfehlerfreie Entscheidung verletzte, hat das Berufungsgericht ferner nicht dem Umstand Rechnung getragen, daß der Kläger in diesem Recht durch den streitigen Verwaltungsakt nicht betroffen sein kann, wenn schon die rechtlichen Voraussetzungen für die dem Beklagten abverlangte Ermessensentscheidung nicht vorlagen, und daß demgemäß zunächst zu prüfen war, ob diese Voraussetzungen am 26. Juli 1968 vorlagen.

Zu den rechtlichen Voraussetzungen, bei deren Vorliegen der Beklagte im Rahmen seines pflichtgemäßen Ermessens über den Antrag des Klägers auf Zulassung zu der in Rede stehenden Ausbildung zu befinden hatte, gehört die Eignung des Klägers. Die Eignung wird nämlich nicht (erst) in § 14 Abs. 2 der Ausbildungsordnung für die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. Juni 1966 (MBl.NW. S. 1341) - AOPol/66 - gefordert, die das Ermessen des Beklagten bei den von ihm insoweit zu treffenden Ermessensentscheidungen generell bindet, also nicht Rechtsnorm ist, sondern auch und in erster Linie in der dieser Verhaltungsvorschrift zugrundeliegenden Regelung des § 4 Abs. 1 der Verordnung über die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen vom 27. Juni 1966 (GV.NW. S. 397) - LVOPol/66 -. Nach der letztgenannten Rechtsvorschrift setzt die Zulassung zur Ausbildung als Kriminalkommissar-Bewerber "Eignung, Befähigung und Leistung" voraus. Danach werden Eignung und Leistung - wie das Berufungsgericht übrigens fehlerfrei erkannt hat - neben der gemäß § 6 LVOPol/66 abzulegenden I. Fachprüfung, die nur die "Befähigung" betrifft, gefordert.

Die Eignung des Klägers und damit eine der rechtlichen Voraussetzungen für seine Zulassung zur Ausbildung als Kriminalkommissar-Bewerber hat der Beklagte aus der - maßgeblichen - Sicht des 26. Juli 1968 verneint. Zwar wurde die Ablehnung der Zulassung des Klägers vom Beklagten in erster Linie mit der - schon im Bereich der Ermessensausübung liegenden - Erwägung begründet, der Kläger erfülle nicht die in der vorerwähnten Ausbildungsordnung bestimmten Anforderungen. Dem Widerspruchsbescheid ist jedoch außerdem zu entnehmen, daß der Kläger "leistungsmäßig für den gehobenen Polizeivollzugsdienst nicht geeignet" erscheine. Obwohl der Beklagte diese Begründung nur dem vom Kläger hilfsweise gestellten Antrag auf Befreiung vom qualifizierten Prüfungserfordernis (§ 38 Nr. 2 AOPol/66) entgegenhielt, ist ihr doch allgemeine Aussagekraft beizumessen, zumal sie ausdrücklich auf § 14 Abs. 2 AOPol/66 Bezug nimmt und dadurch - wie dargelegt - zugleich die Eignung im Sinne des § 4 Abs. 1 LVOPol/66 anspricht.

Das Berufungsgericht hätte demnach darüber befinden müssen, ob der Beklagte die Eignung des Klägers aus der Sicht des 26. Juli 1968 rechtsfehlerfrei verneint hat; diese Entscheidung ist unterblieben. Der erkennende Senat sieht sich auf Grund der im angefochtenen Urteil getroffenen Feststellungen jedoch in der Lage, die unterbliebene Entscheidung selbst zu treffen.

Bei dieser Entscheidung ist davon auszugehen, daß die Feststellung beamtenrechtlicher "Eignung" ein der richterlichen Prüfung nur beschränkt unterliegender Akt wertender Erkenntnis des Dienstherrn ist (vgl. BVerwGE 15, 39 [40] [BVerwG 27.09.1962 - BVerwG II C 164.61] mit weiteren Nachweisen). Im Verwaltungsstreitverfahren kann die Beurteilung, welche die Eignung eines Beamten durch seinen Dienstherrn erfährt, nur daraufhin überprüft werden, ob der Begriff der (mangelnden) Eignung und die gesetzliche Grenze des Beurteilungsspielraums verkannt wurde, ob der Beurteilung ein unrichtiger Sachverhalt zugrunde liegt und ob allgemeingültige Wertmaßstäbe nicht beachtet oder sachwidrige Erwägungen angestellt wurden. Daß dem Beklagten Fehler dieser Art nicht unterlaufen sind, ist der Feststellung des Berufungsgerichts zu entnehmen, daß die den Bescheiden vom 18. März und 26. Juli 1968 zugrunde gelegten bis Ende 1967 erstellten Eignungsberichte eine Eignung des Klägers für den gehobenen kriminalpolizeilichen Dienst nicht mit hinreichender Deutlichkeit erkennen lassen. Mit diesen Darlegungen hat das Berufungsgericht nicht (nur) zum Ausdruck bringen wollen, die genannten Eignungsberichte seien nicht klar genug und deshalb einer Ergänzung bedürftig; nach dem Sinnzusammenhang der Entscheidungsgründe des angefochtenen Urteils enthalten diese Darlegungen vielmehr die positive Feststellung, angesichts der Eignungsberichte habe sich die Eignung des Klägers noch nicht deutlich erkennbar gezeigt. Daß das Berufungsgericht dies hat sagen wollen, wird durch die weitere Feststellung des Berufungsgerichts verdeutlicht, daß sich - nach den Eignungsberichten aus dem Jahre 1970 - die Leistungen des Klägers (erst) seit Ende 1967 deutlich gebessert hätten. Als rechtlich fehlerhaft könnte sich hiernach die Verneinung der Eignung durch den Beklagten aus der maßgeblichen Sicht des 26. Juli 1968 nur dann erweisen, wenn es sich dem Beklagten - etwa aus Gründen der Fürsorgepflicht - aufdrängen mußte, vor Erlaß des Widerspruchsbescheides vom 26. Juli 1968 einen weiteren Eignungsbericht über den Kläger einzuholen. Eine so weitgehende Verpflichtung des Beklagten kann aber angesichts des Inhalts der über den Kläger bis Ende 1967 ergangenen Eignungsberichte nicht angenommen werden. Diesen Berichten ist nämlich sinngemäß die übereinstimmende Aussage zu entnehmen, daß trotz der gut durchschnittlichen Leistungen des Klägers bei der Ausübung des innegehabten Amtes seine Eignung für die Ausbildung als Kriminalkommissar-Bewerber "noch" nicht augenfällig zutage getreten sei. Hiernach konnte der Beklagte bei Erlaß des Widerspruchsbescheides vom 26. Juli 1968 davon ausgehen, ein zwischenzeitlich eingeholter weiterer Eignungsbericht werde ebenfalls nicht die für die Zulassung des Klägers zur Ausbildung als Kriminalkommissar-Bewerber erforderliche Eignung erweisen; dies um so mehr angesichts des Umstandes, daß der Kläger schon seit Oktober 1966 diese Zulassung betrieb, also schon seit weit über einem Jahr Anlaß hatte, durch eine deutliche Leistungsverbesserung diese Eignung darzutun.

Hiernach ist davon auszugehen, daß der Beklagte die Zulassung des Klägers durch den Bescheid vom 18. März 1968 in der Gestalt des Widerspruchsbescheides vom 26. Juli 1968 schon deshalb rechtsfehlerfrei abgelehnt hat, weil es im maßgeblichen Zeitpunkt bereits an einer rechtlichen Voraussetzung für die Zulassung, nämlich an der "Eignung" für den gehobenen kriminalpolizeilichen Dienst fehlte. Der Kläger kann infolgedessen durch die Ablehnung seines Zulassungsbegehrens in seinem Recht auf ermessensfehlerfreie Bescheidung, schon deshalb nicht betroffen sein, weil es mit der Eignung bereits an einer der rechtlichen Voraussetzungen für die von ihm begehrte Ermessensentscheidung fehlte. Schon aus diesem Grunde hätte das vom Berufungsgericht ergangene Bescheidungsurteil nicht ergehen dürfen; vielmehr hätte auch der Hilfsantrag der Klage abgewiesen werden müssen. Demgemäß ist das Berufungsurteil aufzuheben und das die Klage in vollem Umfang abweisende Urteil des ersten Rechtszuges durch Zurückweisung der Berufung des Klägers wiederherzustellen.

Es bedarf hiernach nicht der Antwort auf die Frage, welcher Zeitpunkt für die Beurteilung der Sach- und Rechtslage bei einer Neubescheidung maßgeblich wäre, wenn sich die Bescheide vom 18. März 1968 und 26. Juli 1968 bei der auf den letzterwähnten Tag abzustellenden Prüfung als rechtsfehlerhaft (ermessensfehlerhaft) erwiesen hätten und der Beklagte nach Aufhebung zur Neubescheidung des den aufgehobenen Bescheiden zugrundeliegenden Antrages des Klägers verpflichtet wäre. Die Frage, ob hierbei dem Umstand Bedeutung beizumessen wäre, daß der Beklagte die Zulassungsanträge jeweils sammelt und halbjährlich bescheidet, kann ebenfalls offenbleiben. Auch auf die Frage, ob der Zulassungsantrag des Klägers mit der Begründung abgelehnt werden durfte, der Kläger habe die I. Fachprüfung bei der Schutzpolizei nur mit der Note "ausreichend" bestanden - das Berufungsgericht hat sie verneint -, kommt es hiernach nicht entscheidend an. Der Senat weist zu der letztgenannten Frage noch auf folgendes hin: Das Berufungsgericht hat in diesem Zusammenhang Bestimmungen der Ausbildungsordnung für die Laufbahn der Polizeivollzugsbeamten des Landes Nordrhein-Westfalen wie Rechtsvorschriften ausgelegt und dabei übersehen, daß diese Ausbildungsordnung - wie schon erwähnt - lediglich eine der generellen Bindung der Ermessensausübung dienende Verwaltungsvorschrift darstellt. Da diese Ausbildungsordnung nur die Ermessensausübung bindet, kann aus der bloßen Tatsache, daß sie für Fälle der hier vorliegenden Art zur Bewertung der bei der Schutzpolizei abgelegten I. Fachprüfung keine besonderen Bestimmungen - also keine generelle Ermessensbindung - enthält, noch nicht hergeleitet werden, daß insoweit eine "Lücke" vorliege mit der Folge, daß der Beklagte erst nach entsprechender Ergänzung der Ausbildungsordnung in der Lage sei, in Fällen dieser Art eine rechtsfehlerfreie (ermessensfehlerfreie) Entscheidung über die Zulassung zur Ausbildung als Kriminalkommissar-Bewerber zu treffen. Ob das angefochtene Urteil auf diesem Mangel ebenfalls beruht, bedarf indessen keiner abschließenden Prüfung, weil es ohnehin aufzuheben und das erstinstanzliche Urteil wiederherzustellen ist.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 VwGO.