Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 26.07.1976, Az.: BVerwG VI C 152.73

I.

Die Klägerin ist Studienrätin an der ...-Schule in .... Mit einer Klasse dieser Schule unternahm sie in der Zeit vom 13. bis zum 18. Oktober 1969 eine Studienfahrt nach Paris. Nach dem Finanzierungsplan betrugen die Kosten für die Bahnreise, den Transfer in Paris und die Übernachtungen nebst Frühstück pauschal 148,- DM und die weiteren Verpflegungskosten 4 × 7,50 DM = 30,- DM. Die Klägerin brauchte die Pauschalkosten in Höhe von 148,- DM nicht zu tragen, da sie einen Freiplatz erhielt.

Sie beantragte beim Stadtschulamt die Erstattung von Reisekosten in Höhe von 278,75 DM gemäß den Vorschriften des Gesetzes über die Reisekostenvergütung für die Beamten und Richter im Lande Hessen (Hessisches Reisekostengesetz - HRKG -) vom 19. November 1965 (GVBl. I S. 297) in Verbindung mit der Verordnung über Sondervorschriften für Auslandsdienstreisen vom 23. Februar 1966 (GVBl. I S. 35) - AuslandsdienstreiseVO -. Es wurden ihr 90,- DM erstattet. Diese setzen sich zusammen aus dem Verpflegungsgeld von 4 × 7,50 = 30,- DM und aus 60,- DM aufgrund der Verwaltungsvorschriften zu § 15 Abs. 1 Nr. 10 des Schulverwaltungsgesetzes (SchVG) vom 28. Juni 1961 (GVBl. S. 87) und den dazu ergangenen Richtlinien vom 13. Dezember 1965 (StAnz. 1966 S. 73 Nr. 49). Das darüber hinausgehende Begehren der Klägerin wurde durch Bescheid vom 15. Januar 1970 abgelehnt, ihr Widerspruch durch Bescheid vom 10. Juni 1970 zurückgewiesen.

Die dagegen von der Klägerin erhobene Anfechtungs- und Leistungsklage ist in beiden Vorinstanzen erfolglos geblieben. Das Berufungsgericht hat zur Begründung seines die Berufung der Klägerin gegen das klageabweisende Urteil der ersten Instanz zurückweisenden Berufungsurteils im wesentlichen folgendes ausgeführt:

Es stehe fest, daß es sich bei der zur Erörterung stehenden Fahrt der Klägerin um eine Dienstreise gehandelt habe. Jedoch seien nicht die allgemeinen Vorschriften des Hessischen Reisekostengesetzes heranzuziehen, es gelte vielmehr die Sondervorschrift des § 17 HRKG. Das Berufungsgericht sei davon überzeugt, daß ein Lehrer, der auf einer Klassenfahrt entsprechend seinem Beruf mit den Schülern einfache Unterkünfte benutzen und auch gemeinsame Mahlzeiten ohne großen Kostenaufwand einnehmen solle, unter die von § 17 HRKG genannten Dienstzweige falle. Es sei nicht zu beanstanden, daß der Hessische Kultusminister durch die Verwaltungsvorschriften vom 13. Dezember 1965 die Klassenfahrten unter diese Vorschrift, die in den Richtlinien dazu genannt sei, gefaßt habe. Formelle Bedenken gegen die Verwaltungsvorschriften bestünden nicht.

Demnach stünde Lehrern auf Klassenfahrten, die unter § 17 HRKG fielen, schon kraft Gesetzes lediglich ein Anspruch auf Aufwandsvergütung zu. Ein Verstoß gegen Art. 3 GG sei nicht gegeben, da auch andere Beamtengruppen unter § 17 HRKG fielen und andere Dienstreisen von Lehrern als gerade Klassenfahrten nicht von § 17 HRKG erfaßt würden.

In materieller Hinsicht seien die Verwaltungsvorschriften nicht zu beanstanden. Zwar habe das Bundesverwaltungsgericht in dem Urteil vom 30. Oktober 1970 - BVerwG VI C 9.69 - (ZBR 1971, 178 = DÖD 1971, 215) darauf hingewiesen, daß sogar einem Beamten, dem auf einer Dienstreise von Amts wegen unentgeltliche Tagesverpflegung gewährt oder unentgeltliche Unterkunft bereitgestellt werde, immerhin noch 25 v.H. des vollen Tages- und Übernachtungsgeldes zu belassen seien. Hieraus wie aus dem Grundgedanken des § 12 Abs. 1 Nr. 1 und 2 HRKG sei zu folgern, daß dem Beamten für jede Dienstreise ein gewisses "Bewegungsgeld" zustehen solle. Diesem Grundsatz sei hier jedoch Rechnung getragen (wird im einzelnen in tatsächlicher Hinsicht ausgeführt).

Die Klägerin hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt, mit der sie beantragt,

Mit der Revision wird die Verletzung materiellen Rechts, insbesondere des Art. 3 GG und des § 17 HRKG gerügt.

Das beklagte Land beantragt,

Das beklagte Land verteidigt das angefochtene Urteil mit Rechtsausführungen.

Die Parteien haben sich mit Entscheidung ohne mündliche Verhandlung einverstanden erklärt.

II.

Über die Revision der Klägerin kann gemäß §§ 141, 125 Abs. 1 und § 101 Abs. 2 VwGO ohne mündliche Verhandlung entschieden werden.

Die Revision ist ohne Erfolg.

Mit Recht gehen die Beteiligten und die Vorinstanzen davon aus, daß es sich bei der Fahrt der Klägerin nach Paris um eine Reise "zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb des Dienstortes" im Sinne des § 2 HRKG gehandelt hat.

Entgegen der Rechtsauffassung der Revision hat das Berufungsgericht ohne Rechtsirrtum im vorliegenden Fall § 17 HRKG angewendet. Nach dieser Vorschrift erhalten Dienstreisende solcher Dienstzweige oder mit solchen Dienstgeschäften, bei denen geringere Aufwendungen für Verpflegung oder Unterkunft als allgemein entstehen, nach näherer Bestimmung der obersten Dienstbehörde an Stelle der Reisekostenvergütung im Sinne des § 4 Nrn. 3 bis 6 und 8 HRKG entsprechend den notwendigen Mehrauslagen eine Aufwandsvergütung. Durch diese in § 17 HRKG vorgesehene Aufwandsvergütung wird die normale Reisekostenvergütung (Tagegeld, Übernachtungsgeld usw.) ersetzt, anders als in dem durch Urteil vom 30. Oktober 1970 - BVerwG VI C 9.69 - (ZBR 1971, 178 = DÖD 1971, 215) entschiedenen Fall, in dem ausdrücklich dargelegt wird, daß die Beihilfe, um die es sich dort handelt, nicht wie eine Pauschvergütung an Stelle der Reisekostenvergütung tritt. Die Ersetzung der normalen Reisekostenvergütung durch die Aufwandsvergütung des § 17 HRKG erfaßt auch die Reisekostenvergütung nach der Auslandsdienstreiseverordnung. Zwar sind die Auslandsdienstreisen in § 4 Nrn. 3 bis 6 und 8 HRKG nicht erwähnt. Daraus kann aber nicht gefolgert werden, daß für Auslandsdienstreisen § 17 HRKG keine Ersetzung der normalen Reisekostenvergütung durch eine Aufwandsvergütung vorsehen könne. Denn die Auslandsdienstreisen sind im Hessischen Reisekostengesetz nicht von vornherein als Sondermaterie eigenständig geregelt. Sie fallen unter die allgemeine Begriffsbestimmung der Dienstreise und werden daher von § 4 Nrn. 3 bis 6 und 8 HRKG mitumfaßt. Nach § 20 Abs. 2 HRKG besteht die Möglichkeit, "durch Rechtsverordnung unter Beachtung der Grundsätze dieses Gesetzes abweichende Vorschriften über die Reisekostenvergütung bei Auslandsdienstreisen zu erlassen, soweit die besonderen Verhältnisse bei diesen Reisen es erfordern". Danach hat also die Auslandsdienstreiseverordnung nur eine Modifizierung der für sonstige Dienstreisen vorgesehenen Vergütungen, insbesondere der in § 4 Nrn. 3 bis 6 und 8 HRKG vorgesehenen, zum Inhalt. Weiter ergibt sich aus dem Zusammenhang zwischen § 20 Abs. 2 HRKG und § 1 AuslandsdienstreiseVO, nach dem die Vorschriften des Gesetzes gelten, soweit die Verordnung keine Sonderbestimmungen enthält, daß eine Vorschrift auch Auslandsdienstreisen erfassen muß, die wie § 17 HRKG dem Grundsatz des § 3 Abs. 2 HRKG, nach dem nur notwendige Aufwendungen vergütet werden sollen, Geltung zu verschaffen bestimmt ist.

Die "nähere Bestimmung der obersten Dienstbehörde" im Sinne des § 17 HRKG ist in diesem Fall durch die "Verwaltungsvorschriften zu § 15 Abs. 1 Nr. 10 des Schul Verwaltungsgesetzes (SchVG) vom 28. Juni 1961 (GVBl. S. 87)" und die dazu ergangenen "Richtlinien" vom 13. Dezember 1965 (StAnz. 1966 S. 73 Nr. 49) - im folgenden hier als VwVSchVG bezeichnet - erfolgt. Es handelt sich dabei, wie das Berufungsgericht mit Recht annimmt, nicht um eine besonderen Formregeln unterliegende Rechtsnorm, sondern um eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift. Da das Hessische Reisekostengesetz in anderen Vorschriften die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen ausdrücklich erteilt (vgl. § 20 Abs. 2 - Auslandsdienstreisen - und § 23 Abs. 1 - Beschäftigungsvergütung -), ist davon auszugehen, daß die nähere Bestimmung nach der Vorstellung des Gesetzgebers nicht den Charakter von Rechtssätzen hat, sondern eine verwaltungsinterne Regelung darstellt. Bereits die Vorschrift des § 17 HRKG umschreibt den Kreis der betroffenen Dienstreisenden näher - "solcher Dienstzweige oder mit solchen Dienstgeschäften, bei denen geringere Aufwendungen für Verpflegung oder Unterkunft als allgemein entstehen" - und bestimmt unmittelbar, daß diese Dienstreisenden eine Aufwandsvergütung erhalten. Die Vorschrift nimmt damit die von ihr bestimmten Dienstreisenden bereits kraft Gesetzes von der normalen Reisekostenvergütung aus. Der näheren Bestimmung der obersten Dienstbehörde ist danach nur die inhaltliche Ausgestaltung der Aufwandsvergütung überlassen. Das Reisekostenrecht gehört zu dem Bereich der Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Beamten. Das Bundesverwaltungsgericht geht in ständiger Rechtsprechung davon aus, daß die Konkretisierung der Fürsorgepflicht durch Gesetz, Verordnung oder verwaltungsinterne Regelung erfolgen kann (vgl. Urteil vom 25. Juni 1964 - BVerwG VIII C 23.63 - [BVerwGE 19, 48]). Diese Vielfalt der Möglichkeiten ist angesichts der Vielgestaltigkeit der denkbaren Ausprägungen der Fürsorgepflicht und der Notwendigkeit häufiger Anpassung getroffener Regelungen geboten. Nachteile entstehen dem Beamten bei einer Regelung durch Verwaltungsvorschriften statt durch Rechtssätze nicht, da er einen Anspruch auf Fürsorge und bei Vorliegen von Verwaltungsvorschriften auf Gleichbehandlung (Art. 3 GG) mit den Beamten hat, bei denen nach den Verwaltungsvorschriften verfahren worden ist. Zutreffend legt das Berufungsgericht dar, daß unter diesen Gesichtspunkten einer verwaltungsinternen Regelung formelle Bedenken gegen die Gültigkeit der Verwaltungsvorschriften zum Schulverwaltungsgesetz vom 13. Dezember 1965 nicht bestehen.

Das Berufungsgericht sieht sich auch mit Recht "überzeugt, daß ein Lehrer, der auf einer Klassenfahrt - wie es sein Beruf erfordert - mit den Schülern zusammen einfache Unterkünfte benützen und auch die gemeinsamen Mahlzeiten ohne großen Kostenaufwand einnehmen soll, unter die von § 17 HRKG genannten Dienst zweige fällt" (so auch im Ergebnis OVG Lüneburg in OVGE 26, 474). Die normale Reisekostenvergütung ist ausgerichtet an dem Lebensstandard des Beamten. Dies ergibt sich aus der Staffelung der Sätze nach Reisekostenstufen, die ihrerseits an den Besoldungsgruppen ausgerichtet sind. Geringere Aufwendungen im Sinne von § 17 HRKG sind dann anzunehmen, wenn der Beamte wegen des Charakters der Reise gehindert ist, während der Reise seinen normalen Lebensstil fortzusetzen, oder er diesen normalen Lebensstil mit geringeren Kosten aufrechterhalten kann. Auf Klassenfahrten muß ihrer Natur nach insgesamt sparsam gewirtschaftet werden. Bestimmend für die Art und Weise der Lebensführung auf Klassenfahrten ist nicht der normale Lebensstil des Lehrers, sondern das, was sich jeder Schüler in seinem finanziellen Rahmen in etwa leisten kann. Da den Lehrer eine umfassende Aufsichtspflicht trifft, die weithin mit einer Anwesenheitspflicht bei den Schülern gleichzusetzen ist, wirkt sich die gebotene bescheidene Lebenshaltung auch auf ihn aus; zum einen durch die Auswahl der Verpflegungs- und Übernachtungsstätten sowie der Beförderungsmittel, zum anderen infolge seiner erzieherischen Pflicht, durch sein Vorbild die Schüler zu sozialer Rücksichtnahme auf finanzschwächere Mitschüler anzuhalten.

Die in den VwVSchVG festgelegten Beträge genügten - jedenfalls in dem hier in Betracht kommenden Zeitpunkt - dem in § 17 HRKG aufgestellten Erfordernis ("entsprechend den notwendigen Mehrauslagen") und dem Gebot der Fürsorge. Die VwVSchVG sehen neben der Fahrkostenerstattung bei mehrtägigen Wanderungen, Studienfahrten oder Lehrausflügen täglich im Ausland ohne Nachweis 10,- DM (Tagespauschale), 6,- DM (Übernachtung), mit Nachweis bis 16,- DM (Tagespauschale), bis 12,- DM (Übernachtung), bei freiem Aufenthalt 7,- DM (Tagespauschale) vor. In den dazu ergangenen Richtlinien heißt es, bei der Festsetzung der Pauschalen seien Nebenkosten berücksichtigt worden. Weiterhin enthalten die Richtlinien die Bestimmung, bei Veranstaltungen im Ausland genüge, soweit ein Nachweis zu erbringen sei, eine pflichtgemäße Versicherung über die entstandenen Ausgaben. Gegenüberzustellen sind die Aufwendungen, die der Lehrer zu Hause gehabt hätte, und die Aufwendungen, die ihm auf der Reise entstanden sind. Hinsichtlich der Verpflegung ist davon auszugehen, daß sie zu Hause regelmäßig billiger als auswärts zu erhalten ist. Der Unterschied wird aber aus dem obengenannten Gesichtspunkt der sparsamen Lebensführung auf Klassenfahrten gemindert, der sich hier darin ausdrückt, daß die Verpflegungskosten für die Schüler auf 7,50 DM pro Tag besonders angesetzt worden sind. Diese Verpflegungskosten hat auch die Klägerin erhalten. Die Revision hält dem entgegen, von geringeren Aufwendungen für Verpflegung sei nur dann auszugehen, wenn die besonderen Umstände einer jeden Reise es zuließen, daß von den für Klassenfahrten zur Verfügung stehenden verbilligten Angeboten Gebrauch gemacht werde. Dem kann nicht gefolgt werden. Die Möglichkeit, die Verpflegung in Jugendherbergen und ähnlichen Einrichtungen einzunehmen, ist ein besonders deutlicher Fall der Verringerung der Aufwendungen. Aber auch ohne diese Möglichkeit führt die gebotene Rücksicht auf den finanziellen Rahmen der Reise dazu, daß Verpflegungsstätten aufgesucht werden, die in der unteren preislichen Kategorie liegen und sich auch für den Lehrer aufwendungsmindernd auswirken. Weitere Aufwendungen des Lehrers decken sich mit denen der Schüler. Nach alledem erscheint die vorgesehene Aufwandsvergütung, die bis 16,- DM reicht, geeignet, die Differenz zwischen den Aufwendungen zu Hause und denen auf der Reise auszugleichen. Es ist gerechtfertigt, auf die 16,- DM, die bei Nachweis gezahlt werden, abzustellen, weil die Beamten mit dem Nachweis, der nach den Richtlinien durch eine Versicherung geführt werden kann, nicht unzumutbar belastet werden.

Nach alledem hat der Beklagte der Berechnung der Vergütung für die Klägerin zu Recht die VwVSchVG zugrunde gelegt. Der Anspruch der Klägerin geht auf 60,- DM, da sie eine Versicherung für den Nachweis höherer Aufwendungen nicht abgegeben hat. Diesen Betrag hat die Klägerin erhalten.

Den Folgerungen, die das Berufungsgericht aus dem von ihm wiedergegebenen Satz des Urteils des erkennenden Senats vom 30. Oktober 1970 und der Vorschrift des § 12 Abs. 1 Nrn. 1 und 2 HRKG hinsichtlich eines von ihm so bezeichneten "Bewegungsgeldes" zieht, kann nicht gefolgt werden. Dem in jenem Urteil entschiedenen Fall hat ein anderer Sachverhalt zugrunde gelegen. Dort ist nämlich der Schullandheimaufenthalt eines Lehrers mit seiner Klasse von dem in jenem Verfahren beklagten Land nicht als Dienstreise im Sinne des Reisekostenrechts angesehen und ihm nur eine Beihilfe gewährt worden. Der erkennende Senat hat hierzu u.a. ausgeführt: Der Kläger habe Anspruch auf Reisekostenvergütung, insbesondere auf Tage- und Übernachtungsgeld gemäß § 9 RKG. Dieser Anspruch sei nicht durch die Gewährung der Beihilfe in Höhe von 80,- DM abgegolten worden. Es handele sich dabei nicht um eine Pauschvergütung im Sinne des § 13 Abs. 1 Nr. 2 RKG. Unter dem Blickwinkel dieser und der weiteren Ausführungen jenes Urteils gewinnt auch der spätere vom Berufungsgericht erwähnte Satz die Bedeutung, daß jedenfalls die Gewährung einer Beihilfe eine reisekostenrechtliche Pauschvergütung in keinem Falle ersetzen kann. In dem hier zu entscheiden den Fall ist aber gerade eine reisekostenrechtliche Pauschvergütung nach § 17 HRKG gewährt worden. Es muß daher dabei bleiben, daß die Vorschrift des § 12 Abs. 1 und 2 HRKG (früher § 10 Abs. und 2 RKG) dann keine Anwendung findet, wenn die Sonderregelung des § 17 HRKG (früher § 13 RKG) Platz greift (vgl. BVerwGE 18, 269 [273]). Damit entfällt das vom Berufungsgericht angenommene Erfordernis eines Bewegungsgeldes.

Nach alledem war die Revision mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.