I.

Dem Kläger sind im Jahre 1957 insgesamt 113,15 DM an Aufwendungen für die ärztliche Behandlung seiner Ehefrau entstanden. Er beantragte hierfür eine Beihilfe. Die Oberpostdirektion lehnte seinen Antrag ab mit der Begründung, die Postbeamtenkrankenkasse, bei der der Kläger freiwillig versichert sei, habe die Aufwendungen in voller Höhe erstattet. Nach den besonderen, für den Bereich der Deutschen Bundespost geltenden Bestimmungen zu Nr. 3 Abs. 4 der Beihilfengrundsätze - BGr. - vom 25. Juni 1942 (RBB S. 157) in der Fassung der letzten Änderung vom 10. April 1953 (GMBl. S. 109) dürfe die Beihilfe zusammen mit den Leistungen aus der Krankenversicherung die tatsächlichen angemessenen Aufwendungen nicht übersteigen. Die in den letzten zwölf Monaten vor der Antragstellung geleisteten Versicherungsbeiträge des Klägers in Höhe von rd. 169 DM seien keine tatsächlichen angemessenen Aufwendungen; hierzu rechneten lediglich die durch einen bestimmten Krankheitsfall verursachten Aufwendungen. Widerspruch, Klage und Berufung des Klägers blieben erfolglos. Das Berufungsurteil ist im wesentlichen wie folgt begründet:

Zu den tatsächlichen angemessenen Aufwendungen im Sinne der Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. seien nur die sogenannten "Fallaufwendungen", nämlich die Aufwendungen aus Anlaß von Krankheits- und Geburtsfällen, zu zählen. Die Verfügung der Hauptverwaltung für das Post- und Fernmeldewesen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes vom 9. Februar 1950 zu Nr. 3 Abs. 4 BGr., auf die sich die angegriffenen Bescheide stützten, halte sich sachlich im Rahmen der Beihilfengrundsätze, wenn sie auch die Ausschließung der beihilfefähigen Versicherungsbeiträge von den tatsächlichen angemessenen Aufwendungen im Sinne der Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. als Einschränkung bezeichne.

Mit der Revision verfolgt der Kläger seihe Anträge weiter. Er rügt die unrichtige Auslegung der Beihilfengrundsätze sowie der Verfügung der Hauptverwaltung für das Post- und Fernmeldewesen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes vom 9. Februar 1950; auch der Gleichheitssatz sei verletzt.

Die Beklagte ist der Revision entgegengetreten.

II.

Die Revision ist unbegründet. Die Beiträge des Klägers zur freiwilligen Krankenversicherung zählen nicht zu den tatsächlichen angemessenen Aufwendungen, bis zu deren Höhe neben den Leistungen aus der Krankenversicherung eine Beihilfe gewährt werden darf.

Der Verwaltungsgerichtshof meint, das folge schon aus der Nr. 3 Abs. 4 BGr. Diese Auslegung steht allerdings im Gegensatz zu der Auffassung, die in den Erläuterungsbüchern vertreten wird und die auch der Praxis in der allgemeinen Bundesverwaltung zugrunde liegt. Ob sie zutrifft, braucht indessen hier nicht entschieden zu werden; denn die Verfügung der Hauptverwaltung für das Post- und Fernmeldewesen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes vom 9. Februar 1950, die die mit Verfügung vom 24. August 1948 außer Kraft gesetzten Beihilfengrundsätze von 1942 wieder in Kraft gesetzt hat, bestimmt für den Bereich der Postverwaltung, daß die Nr. 3 Abs. 4 BGr. mit einer näher bestimmten "Einschränkung wieder anzuwenden" ist. Als "Einschränkung" in diesem Sinne ist es zu verstehen, daß die freiwilligen Krankenversicherungsbeiträge nicht zu den tatsächlichen angemessenen Aufwendungen zu zählen sind. Das ergibt sich aus dem Zusammenhang der Regelungen zu Nr. 3 Abs. 4 BGr. Die genannte Verfügung vom 9. Februar 1950 läßt eindeutig erkennen, daß zu den tatsächlichen angemessenen Aufwendungen nur die angemessenen Fallaufwendungen, nicht aber die Krankenversicherungsbeiträge gerechnet werden sollen. Das wird vollends deutlich aus den zur Erläuterung angefügten Beispielen. Diese führen als tatsächliche angemessene Aufwendungen ebenfalls nur die angemessenen Fall auf Wendungen ohne die Beiträge zur Krankenversicherung auf.

Die Regelung der Verfügung vom 9. Februar 1950 wurde nicht beseitigt durch die Amtsblattverfügung Nr. 261/1953 (ABlBMP S. 197). Mit dieser Verfügung wurde die durch Runderlaß des Bundesministers der Finanzen vom 10. April 1953 (GMBl. S. 109) im Einvernehmen mit dem Bundesminister des Innern getroffene Änderung der Beihilfengrundsätze mitgeteilt und sodann bestimmt:

"Die vorstehenden Änderungen der BGr. gelten auch für den Bereich der DBP und für die Bundesdruckerei. Sie treten mit sofortiger Wirkung in Kraft. Auf bereits vorliegende, aber noch nicht abgewickelte Anträge sind sie nur insoweit anzuwenden, als sie für den Antragsteller günstiger sind.

Um die Handhabung der BGr. zu erleichtern, werden sie unter Berücksichtigung der oben angeführten Änderungen in der Beilage neu abgedruckt. Sie gelten in der Fassung, die sich auf Grund der Änderungen der staatsrechtlichen Verhältnisse ergibt. Die zur Erläuterung der BGr. seit dem 9. Februar 1950 erlassenen Vf. bleiben weiterhin in Kraft."

Damit wurde die in der Verfügung vom 9. Februar 1950 getroffene besondere Regelung bezüglich der tatsächlichen angemessenen Aufwendungen im Sinne der Nr. 3 Abs. 4 Satz 1 BGr. ausdrücklich aufrechterhalten.

Die Verfügung vom 9. Februar 1950 und ihre Aufrechterhaltung durch die Amtsblattverfügung Nr. 261/1953 ist rechtswirksam:

Die Hauptverwaltung für das Post- und Fernmeldewesen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes war befugt, Regelungen zu treffen, die von den für die allgemeine Bundesverwaltung geltenden Beihilfengrundsätzen abweichen. Denn letztere waren weder im Jahre 1942, im Zeitpunkt ihres Erlasses, noch später für die Deutsche Reichspost bzw. für die Deutsche Bundespost ohne weiteres verbindlich. Die Deutsche Reichspost war zwar im Zeitpunkt des Erlasses der Beihilfengrundsätze ein Teil der unmittelbaren Reichsverwaltung ohne eigene Rechtspersönlichkeit, jedoch war sie schon auf Grund des Reichspostfinanzgesetzes vom 18. März 1924 (RGBl. I S. 287) und des Gesetzes zur Vereinfachung und Verbilligung der Verwaltung vom 27. Februar 1934 (RGBl. I S. 130) vermögens- und haushaltsrechtlich eigenverantwortlich. Hieran hat sich, für die Deutsche Bundespost im Prinzip nichts geändert. Nach § 3 des Postverwaltungsgesetzes vom 24. Juli 1953 (BGBl. I S. 676) ist das dem Post- und Fernmeldewesen gewidmete und bei seiner Verwaltung erworbene Vermögen Sondervermögen des Bundes mit eigener Haushalts- und Rechnungsführung und von dem übrigen Bundesvermögen getrennt zu halten; nach § 15 des Postverwaltungsgesetzes hat die Deutsche Bundespost ihren Haushalt so aufzustellen und durchzuführen, daß sie die zur Erfüllung ihrer Aufgaben und Verbindlichkeiten notwendigen Ausgaben aus diesem Vermögen bestreiten kann. Angesichts der aus dieser Sonderstellung sich ergebenden wirtschaftlichen Selbständigkeit und Eigenverantwortlichkeit konnten der Reichsminister der Finanzen und der Reichsminister des Innern die Beihilfengrundsätze für den Bereich der Postverwaltung nicht rechtsverbindlich einführen; diese gelten dort nur insoweit, als sie durch die Deutsche Reichspost eingeführt worden sind. Dem entspricht es, daß die Beihilfengrundsätze als Amtsblattverfügung Nr. 434/1942 (ABlRPM S. 654) für die Postverwaltung eingeführt wurden und daß der Begleiterlaß des Reichspostministers (a.a.O.) ausdrücklich bestimmt: "Änderungen der Beihilfengrundsätze, besonders eine andere Festsetzung der darin vorgesehenen Höchstgrenzen und Bemessungssätze, bleiben vorbehalten"; und die Nr. 15 Abs. 1 Satz 1 BGr. bestimmt ihrerseits, daß die Beihilfemittel innerhalb der (Reichs-)Bundesverwaltung mit Ausnahme der Deutschen (Reichs-)Bundesbahn und der Deutschen (Reichs-)Bundespost durch den (Reichs-)Bundesminister der Finanzen bereitgestellt werden. Auch der für die Regelung der Beihilfen nunmehr zuständige (§ 200 des Bundesbeamtengesetzes - BBG -, jetzt geltend in der Fassung vom 1. Oktober 1961 [BGBl. I S. 1801]) Bundesminister des Innern vertritt mit Schreiben vom 10. Februar 1959 die Auffassung, daß mit Rücksicht auf die wirtschaftliche Eigenverantwortlichkeit der Deutschen (Reichs-)Bundespost solche Regelungen, die andere (Reichs-)Bundesminister im Rahmen ihrer Zuständigkeit für die übrige Verwaltung erlassen haben, im Bereich der Postverwaltung nur insoweit gelten, als sie dort eingeführt wurden, und daß die Hauptverwaltung für das Post- und Fernmeldewesen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes deshalb bei der Wiedereinführung der Beihilfengrundsätze durch die Verfügung vom 9. Februar 1950 die Nr. 3 Abs. 4 BGr. in zulässiger Weise modifiziert habe. Das ergibt sich aus der Äußerung der Staatsanwaltschaft beim Bayerischen Verwaltungsgerichtshof, die diese in der Berufungsinstanz als Vertreter des öffentlichen Interesses abgegeben hat und auf die das Berufungsurteil Bezug nimmt. Diese Auffassung deckt sich auch mit derjenigen, die der Bundesgerichtshof auf Grund der in ähnlicher Weise geregelten wirtschaftlichen Eigenverantwortlichkeit der Deutschen Bundesbahn für die Geltung der Beihilfengrundsätze im Bereich der Deutschen Bundesbahn im Urteil vom 12. Januar 1956 (BGHZ 19, 348) ausgesprochen hat.

Die Hauptverwaltung für das Post- und Fernmeldewesen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes hätte allerdings die Beihilfengrundsätze nicht wirksam durch die nicht veröffentlichte Verfügung vom 9. Februar 1950 einschränken können, wenn die Beihilfengrundsätze für den Bereich der Postverwaltung als Rechtsverordnung eingeführt worden wären. Entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs ist dies jedoch nicht der Fall. Es bedarf hier keiner Entscheidung, ob die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs zutrifft, daß die vom Reichsminister der Finanzen im Benehmen mit dem Reichsminister des Innern erlassenen Beihilfengrundsätze vom 25. Juni 1942 keine Verwaltungsvorschrift, sondern eine Rechtsverordnung seien; auch auf die in der Literatur und Rechtsprechung darüber bestehenden Meinungsverschiedenheiten (vgl. die Wiedergabe des Standes der Meinungen in der Entscheidung des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 4. Dezember 1958 [BayGVBl. 1959 S. 65]) ist nicht einzugehen. Hier kommt es nur auf die Rechtsnatur der Amtsblattverfügung Nr. 434/1942 (a.a.O.) an, durch welche die Beihilfengrundsätze für die Postverwaltung verbindlich gemacht wurden.

Bei der Beurteilung, ob eine Norm Rechtssatzcharakter hat oder Verwaltungsvorschrift ist, können ihre Form und die Art ihrer Verkündung Anhaltspunkte liefern, indem sie Rückschlüsse darauf zulassen, ob die normsetzende Stelle den Willen hatte, Rechtssätze oder bloße Verwaltungsvorschriften zu erlassen. Dieser Wille ist jedoch im allgemeinen allein nicht entscheidend; denn häufig liegt es nicht im Ermessen der normsetzenden Stelle, darüber zu befinden, ob ihre Anordnung ein Rechtssatz sei oder nicht. Sofern aber die Norm sowohl als Rechtssatz als auch als Verwaltungsvorschrift hätte ergehen können, muß der Wille der normsetzenden Stelle das ausschließliche Kriterium sein. So liegt es bei der durch den Reichspostminister getroffenen Regelung der Beihilfen. Das ergeben die folgenden Erwägungen:

Rechtsgrund der Beihilfengewährung ist die Fürsorgepflicht des Dienstherrn, die in § 36 des Deutschen Beamtengesetzes - DBG - vom 26. Januar 1937 (RGBl. I S. 39) und nunmehr in § 79 BBG verankert ist. Diese Pflicht, auf deren Erfüllung der Beamte einen Rechtsanspruch hat, ist so umfassend und vielgestaltig, daß zu ihrer Erfüllung eine Vielzahl ihrer Art nach unterschiedlichster Verhaltensweisen des Dienstherrn in Frage kommt. So gebietet sie vor allem, daß der Dienstherr den Beamten von den durch die Besoldung nicht gedeckten notwendigen Aufwendungen in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen in angemessenem Umfang freistellt, daß er ihm bei der Behebung unverschuldeter wirtschaftlicher Notlagen hilft, daß er Maßnahmen zur Verhütung von Gesundheitsschaden im Dienst trifft, daß er das dienstliche Fortkommen des Beamten fördert und ihn bei seiner amtlichen Tätigkeit und in seiner Stellung als Beamter schützt usw. Eine Normierung der Fürsorgepflicht in der Weise, daß sämtliche aus ihr folgenden konkreten Einzelpflichten des Dienstherrn und die Art und Weise ihrer Erfüllung abschließend festgelegt werden, ist nicht möglich; das bedarf keiner Darlegung. Deshalb müssen die Beamtengesetze sich damit begnügen, die Fürsorgepflicht als solche zu statuieren und deren Konkretisierung dem Dienstherrn zu überlassen. Eine Ausnahme besteht lediglich insoweit, als Art. 33 Abs. 5 GG für bestimmte Bereiche der Fürsorge des Dienstherrn eine besondere gesetzliche Regelung gebietet. Das ist jedoch nur bezüglich der Hauptverpflichtung zur Gewährung der Besoldung und Versorgung der Fall. Hier hat sich ein nach Art. 33 Abs. 5 GG von der Gesetzgebung zu beachtender hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums dahin entwickelt, daß die Besoldung und Versorgung durch Gesetz festgelegt werden müssen (BVerfGE 8, 1 [18]). Diese Bereiche unterfallen somit kraft Verfassungsrechts nicht der Regelung der Fürsorgepflicht im Sinne des § 36 DBG und des § 79 BBG und scheiden deshalb bei der weiteren Betrachtung aus.

Es gibt nun allerdings Teilausschnitte aus der Fürsorgepflicht im Sinne des § 36 DBG und des § 79 BBG, für welche die erforderlichen Maßnahmen des Dienstherrn ohne weiteres einer Normierung nach Umfang, Art und Weise zugänglich sind, sofern es sich nämlich um Sachverhalte handelt, die bei allen Beamten in gleicher Weise gegeben sind oder gegeben sein können und die gleichartige Fürsorgemaßnahmen auslösen müssen. Daraus folgt indessen nicht, daß der Gesetzgeber verpflichtet wäre, für diese Bereiche spezielle Regelungen zu treffen oder jedenfalls die Ermächtigung zur Regelung durch Rechtsverordnung zu erteilen. Ob er dies tun und damit für die betreffenden Fürsorgemaßnahmen eine besondere Rechtsgrundlage schaffen will, ist seinem Ermessen überlassen. Auch wenn er eine spezielle Regelung nicht trifft, ist eine Rechtsgrundlage für die Pflichten des Dienstherrn und für die korrespondierenden Ansprüche der Beamten vorhanden, nämlich die die Fürsorgepflicht begründende Vorschrift des jeweiligen Beamtengesetzes. Daraus, daß in diesem Falle die Bestimmung des Umfangs und der Art der zur Erfüllung der Fürsorgepflicht erforderlichen Maßnahmen dem Ermessen des Dienstherrn überlassen bleibt, ergibt sich kein Nachteil für den Beamten. Denn die Sicherung gegen eine Verletzung der Fürsorgepflicht liegt in der Gewährleistung lückenlosen Rechtsschutzes (BVerfGE 8, 332 [BVerfG 02.12.1958 - 1 BvL 27/55] [357]). Die Gerichte haben zu prüfen, ob der Dienstherr sein Ermessen rechtsfehlerfrei - gemessen an dem Gesetzesbefehl zur Erfüllung der Fürsorgepflicht und an den in Betracht kommenden Verfassungsgrundsätzen - ausgeübt hat. Nicht anders ist es, wenn der Dienstherr für Gruppen von Fällen durch Verwaltungsvorschrift die Ausübung des Ermessens durch die zuständigen Behörden zentral festlegt und damit die Fürsorgepflicht konkretisiert. Sofern er dies tut, bindet ihn der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG in der Weise, daß alle in der Verwaltungsvorschrift angesprochenen Fälle nach dieser Vorschrift behandelt werden müssen und daß davon nur abgewichen werden darf, wenn eine wesentliche Besonderheit des Einzelfalles die Abweichung rechtfertigt. Wird ein Verwaltungsakt zur Erfüllung der Fürsorgepflicht erlassen, so erstreckt sich die richterliche Kontrolle auf die Prüfung, ob die Verwaltungsvorschrift sich in den Grenzen des dem Dienstherrn zustehenden Ermessens hält und ob der Verwaltungsakt dem Gleichheitssatz dadurch Rechnung trägt, daß er die Ermessensbindung durch die Verwaltungsvorschrift beachtet.

Bindet der Dienstherr das Ermessen in der Weise, daß zur Erfüllung der Fürsorgepflicht in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen Beihilfen in Gold zu gewähren sind und daß die Verwaltung beim Vorliegen eines bestimmten Sachverhaltes nur eine Entscheidung treffen darf und die Beihilfe in einer bestimmten Höhe festsetzen muß, so verdichtet sich der ursprünglich auf den Erlaß eines ermessensfehlerfreien Verwaltungsaktes zur Erfüllung der Fürsorgepflicht gerichtete Anspruch des Beamten praktisch zu einem Anspruch auf Festsetzung der Beihilfe in einer bestimmten Höhe. Eine solche Ermessensbindung berührt somit mittelbar auch den Anspruch des Beamten. Dennoch ist sie kein Rechtssatz. Sie modifiziert weder die Anspruchsgrundlage des § 36 DBG bzw. des § 79 BEG, noch ersetzt sie diese durch eine neue Anspruchsgrundlage. Nur deshalb übrigens sind die Gerichte auch befugt, die Norm daraufhin zu überprüfen, ob sie sich im Rahmen des an der Fürsorgepflicht orientierten Ermessens des Dienstherrn hält. Hätte sie hingegen Rechtssatzcharakter, so könnte ihre Gültigkeit zwar danach beurteilt werden, ob sie durch eine gesetzliche Ermächtigung gedeckt ist, nicht aber uni mittelbar danach, ob sie der Fürsorgepflicht gerecht wird.

Daß der Beamte einen Anspruch auf Festsetzung der Beihilfe in einer bestimmten Höhe hat, läßt sich demnach sowohl dadurch erreichen, daß ein besonderer Rechtssatz geschaffen wird, auf Grund dessen der Beamte diesen Anspruch hat, als auch dadurch, daß der aus § 36 DBG bzw. aus § 79 BBG begründete Anspruch auf Erlaß eines ermessensfehlerfreien Verwaltungsaktes zur Erfüllung der Fürsorgepflicht durch eine zentrale Bindung des Verwaltungsermessens praktisch zu einem Anspruch auf Festsetzung der Beihilfe in bestimmter Höhe verdichtet wird. Welchen Weg der Gesetzgeber wählt, ist seinem Ermessen überlassen. Angesichts der Identität der Materie liegt es nahe, daß der Rechtssatz und die Verwaltungsvorschrift in ihrer Ausgestaltung sich nicht oder kaum unterscheiden. Beide knüpfen an das Vorliegen desselben Sachverhaltes dieselbe Verpflichtung zur Festsetzung einer bestimmten Beihilfe, ohne daß die jeweilige Bestimmung zum Ausdruck bringt, ob nur das Verwaltungsermessen gebunden oder eine unmittelbare Außenwirkung erzielt werden soll. Kann daher eine die Beihilfe betreffende Norm nach ihrer konkreten Ausgestaltung sowohl ein Rechtssatz als eine Verwaltungsvorschrift sein, so hängt ihre Rechtsnatur allein davon ab, was sie nach dem Willen der normsetzenden Stelle ist.

Der Reichspostminister konnte im Jahre 1942 auf Grund der wirtschaftlichen Eigenverantwortlichkeit der Deutschen Reichspost die Beihilfegewährung für die Angehörigen der Postverwaltung jedenfalls durch die Bindung des Verwaltungsermessens bei der Erfüllung der durch § 36 DBG begründeten Fürsorgepflicht regeln. Ob er daneben auf Grund einer entsprechenden Anwendung des § 183 DBG ermächtigt war, durch Erlaß einer Rechtsverordnung eine selbständige Anspruchsgrundlage zu schaffen, oder ob sich eine solche Ermächtigung aus Kap. II Art. I § 7 Abs. 2 des Gesetzes zur Vereinfachung und Verbilligung der Verwaltung ergab, wonach er im Einvernehmen mit dem Reichsminister der Finanzen die erforderlichen allgemeinen Rechts- und Verwaltungsvorschriften für die Haushaltsgebarung und Vermögensverwaltung der Deutschen. Reichspost zu erlassen hatte, bedarf hier, keiner abschließenden Entscheidung. Denn von einer etwaigen Ermächtigung hat er keinen Gebrauch gemacht, sondern eine Verwaltungsvorschrift erlassen.

Die Amtsblattverfügung Nr. 434/1942, durch welche die Beihilfengrundsätze für die Postverwaltung verbindlich gemacht wurden, ist im Amtsblatt des Reichspostministeriums veröffentlicht. Dies ist kein Indiz gegen ihren etwaigen Charakter einer Rechtsverordnung. Nach § 1 Abs. 2 des Gesetzes über die Verkündung von Rechtsverordnungen vom 13. Oktober 1923 (RGBl. I S. 959) hätte zwar die Veröffentlichung in diesem Amtsblatt wohl auch ausgereicht, wenn es sich um eine Rechtsverordnung gehandelt hätte. Der Wille des Reichspostministers, eine Verwaltungsvorschrift zu erlassen, ergibt sich jedoch mit aller Deutlichkeit aus folgendem:

Die Norm ist als "Verfügung" bezeichnet und nicht, wie dies auch bei Rechtsverordnungen des Reichspostministers damals üblich war (vgl. ABlRPM 1942 S. 288), als "Verordnung". Sie läßt auch weder den Tag ihres Erlasses erkennen noch bringt der Text zum Ausdruck, wer sie erlassen hat. Damit unterscheidet sie sich wesentlich von der Form der Verkündung von Rechtsverordnungen. Schließlich sind die Regeln über die Beihilfen als "Beihilfengrundsätze" bezeichnet, was ebenfalls dafür spricht, daß es sich um die Bindung des Verwaltungsermessens handelt (vgl. zu den auch im Jahre 1942 bestehenden elementaren Abgrenzungserfordernissen zwischen Rechtsverordnungen und Verwaltungsvorschriften: Werner Weber. Die Verkündung von Rechtsvorschriften, 1942, insbesondere S. 28 ff. und S. 40).

Hiernach konnte die Hauptverwaltung für das Post- und Fernmeldewesen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes die Beihilfengrundsätze von 1942 im Jahre 1948 durch Verwaltungsvorschrift außer Kraft setzen und durch die Beihilfengrundsätze von 1938 ersetzen, wie auch durch die Verfügung vom 9. Februar 1950 erneut einführen und sie dabei modifizieren.

Bedenken gegen die Gültigkeit der Verfügung vom 9. Februar 1950 können nicht daraus hergeleitet werden, daß diese nicht veröffentlicht wurde. Voraussetzung der Wirksamkeit, von Normen, seien sie Rechtssätze oder Verwaltungsvorschriften, ist, daß sie dem Adressaten bekanntwerden. Die allgemeinverbindlichen Rechtssätze können naturgemäß nicht jedem einzelnen Gewaltunterworfenen persönlich eröffnet werden. Deshalb ist es erforderlich, daß sie in den dafür bestimmten Verkündungsorganen öffentlich bekanntgemacht werden. Der Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit gebietet es aber nicht, die nur für bestimmte Behörden verbindlichen Verwaltungsvorschriften öffentlich kundzumachen. Sie sind wirksam, wenn sie den betreffenden Behörden zugehen. Es bedarf hier keiner abschließenden Entscheidung, ob dies auch dann uneingeschränkt gilt, wenn Verwaltungsvorschriften, wie hier die Beihilfengrundsätze, das Ermessen der Behörde beim Erlaß von Verwaltungsakten in der Weise binden, daß ihre Nichtbeachtung zur Rechtswidrigkeit des Verwaltungsaktes wegen Verletzung des Gleichheitssatzes führt. Selbst wenn in einem solchen Falle im Interesse der Erleichterung des Rechtsschutzes zu fordern wäre, daß die Verwaltungsvorschriften veröffentlicht oder den Antragstellern wenigstens auf Verlangen zugänglich gemacht werden müßten, so wäre dem Genüge getan. Denn der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen hat bei der Einführung der Änderung der Beihilfengrundsätze von 1953 und bei der in diesem Zusammenhang erfolgten Neuveröffentlichung der Beihilfengrundsätze in der ab 1. Mai 1953 für den Bereich der Postverwaltung gültigen Fassung ausdrücklich bestimmt (Amtsblattverfügung Nr. 261/1953), daß die seit dem 9. Februar 1950 erlassenen Verfügungen in Kraft bleiben. Damit hat er in der veröffentlichten Verwaltungsvorschrift auf die Verfügung vom 9. Februar 1950 verwiesen, so daß nunmehr jeder Angehörige der Postverwaltung von den mit dieser Verfügung angeordneten Ermessensbindungen sich mühelos Kenntnis verschaffen konnte, wenn die Verfügung den Verwaltungsangehörigen nicht bereits bekanntgegeben worden war. Eine Nichtigkeit wegen Verstoßes gegen die Grundsätze der Rechtsstaatlichkeit kann auch nicht aus der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 30. Mai 1956 (BVerfGE 5, 25 [BVerfG 30.05.1956 - 1 BvF 3/53]) hergeleitet werden, mit der das Bundesverfassungsgericht Gesetze für nichtig erklärt hat, weil sie den Anforderungen der Rechtsstaatlichkeit nicht genügten, indem sie auf Rechtsnormen verwiesen haben, die für den Rechtsunterworfenen nicht klar erkennbar waren und deren Inhalt er nicht mit hinreichender Sicherheit feststellen konnte. Schon der Unterschied zwischen allgemeinverbindlichen Rechtssätzen und nur das Ermessen der Behörden bindenden Verwaltungsvorschriften gibt Anlaß zu einer unterschiedlichen Beurteilung der nach den Grundsätzen der Rechts Staatlichkeit an die Verweisung zu stellenden Anforderungen, jedenfalls soweit die Erkennbarkeit der geltenden Verwaltungsvorschriften für die von ihnen nicht unmittelbar Betroffenen in Frage steht. Abgesehen davon konnten die Angehörigen der Postverwaltung die für sie bedeutsamen Ermessensbindungen und deren Inhalt ohne weiteres mit hinreichender Sicherheit feststellen.

Die durch die Verfügung der Hauptverwaltung für das Post- und Fernmeldewesen des Vereinigten Wirtschaftsgebietes vom 9. Februar 1950 angeordnete und durch die Amtsblattverfügung Nr. 261/1953 als weitergeltend bestimmte Sonderregelung bezüglich der tatsächlichen angemessenen Aufwendungen im Sinne, der Nr. 3 Abs. 4 BGr. verletzt nicht den Gleichheitssatz des Art. 3 GG. Die aus ihr folgende Abweichung von der in der allgemeinen Bundesverwaltung geübten Praxis ist dadurch gerechtfertigt, daß die Postverwaltung bis zum Inkrafttreten der grundsätzlich auch für sie geltenden neuen Beihilfevorschriften vom 17. März 1959 (BAnz. Nr. 54 S. 1) ihre aus § 36 DBG bzw. § 79 BBG sich ergebende Fürsorgepflicht in Krankheits- und Geburtsfällen auf andere Weise erfüllte als die allgemeine Bundesverwaltung. Bereits im Jahre 1913 entschloß sich die Postverwaltung, für die Beamten des einfachen Dienstes in jedem Oberpostdirektionsbezirk eine "Krankenkasse für Post- und Telegrafenbeamte" zu bilden. Auf Grund des Gesetzes über die Änderung der Satzungen der Krankenkassen für die Beamten der Deutschen Reichspost vom 11. Mai 1937 (RGBl. I S. 579) und des § 27 Abs. 1 der Satzung der Postbeamtenkrankenkasse in der Fassung vom 1. April 1938 (Amtsblattverfügung Nr. 102/1928 [ABlRPM S. 200]) bildete der Reichs postminister im Einvernehmen mit dem Reichswirtschaftsminister zur Wahrung der Belange der Mitglieder mit Wirkung ab 1. Januar 1942 die Kasse zur einheitlichen "Reichspostkrankenfürsorge" um und gab ihr eine neue Satzung (Amtsblattverfügung Nr. 693/1941 [ABlRPM S. 927]), nach deren ausdrücklicher Bestimmung die Kasse eine "Wohlfahrtseinrichtung der Deutschen Reichspost" ist. Nach Schaffung der Bundesrepublik wurde der inzwischen in Postbeamtenkrankenkasse umbenannten Kasse eine neue Satzung gegeben, die am 1. April 1950 in Kraft trat (Amtsblattverfügung Nr. 633/1950 [ABlBMP S. 438]). § 28 des Postverwaltungsgesetzes bestimmt ausdrücklich, daß die betrieblichen Sozialeinrichtungen und die anerkannten Selbsthilfeeinrichtungen aufrechterhalten und nach den bisherigen Grundsätzen weitergeführt werden, sowie daß hierfür im Voranschlag angemessene Beiträge bereitgestellt werden.

Ähnliche Einrichtungen der Krankenfürsorge gibt es für die Angehörigen der allgemeinen Bundesverwaltung nicht. Diese müssen, soweit sie nicht in der sozialen Krankenversicherung versicherungspflichtig sind und soweit sie überhaupt einen Versicherungsschutz für Krankheits- und Geburtsfälle erlangen wollen, sich der privaten Krankenversicherung bedienen und die Beiträge hierfür selbst aufbringen. Die Höhe der Beiträge bemißt sich allein nach versicherungswirtschaftlichen Grundsätzen, wobei das in der Person des zu Versichernden liegende Risiko und der Umfang des vereinbarten Versicherungsschutzes von ausschlaggebender Bedeutung sind. Völlig anders werden die Mittel der Postbeamtenkrankenkasse aufgebracht. Die Beiträge, die ursprünglich für alle Mitglieder gleich waren, wurden seit 1938 nach einem bestimmten Vomhundertsatz des Bruttoeinkommens, begrenzt durch Mindest- und Höchstbeträge, festgesetzt; für mitversicherte Angehörige werden keine Zuschläge erhoben. Der Beitrag betrug z.B. in der Zeit vom Herbst 1949 bis zum 31. Dezember 1957 3 v.H. des Bruttoeinkommens, mindestens 3 DM, höchstens 15 DM monatlich; der Höchstbeitrag für Einzelversicherung betrug 8 DM monatlich. Ab 1. Januar 1958 wurden die Beiträge auf 3,1 v.H. des Bruttoeinkommens, der Mindestbeitrag auf 4 DM, der Hochstbeitrag auf 19 DM und der Höchstbeitrag für Einzelversicherte auf 10,50 DM erhöht. Diese Beitragsgestaltung erforderte naturgemäß ganz erhebliche Zuschüsse seitens der Postverwaltung. Bis 1945 leistete diese einen Zuschuß von 100 v.H. des Beitragsaufkommens der Mitglieder, nach 1945 schwankte die Höhe des Zuschusses, zunächst; in den Jahren 1951 bis 1957 wurden durchschnittlich 73,8 v.H. des Beitragsaufkommens von der Deutschen Bundespost als Zuschuß gewährt (zur Entwicklung der Postbeamtenkrankenkasse und zu den Beiträgen und Zuschüssen siehe Kniepmeyer und Otto "Soziale Sicherheit der Postangehörigen" im Jahrbuch des Postwesens 1960, S. 115 ff., sowie Staberow "Fünf Jahrzehnte Postbeamtenkrankenkasse", a.a.O. 1962, S. 264 ff.).

Angesichts dieser Sachlage verstößt es nicht gegen die Fürsorgepflicht, daß die Verfügung vom 9. Februar 1950 die Erstattung der Krankenversicherungsbeiträge im Wege der Beihilfe beschränkt und in solchen Fällen ganz ausschließt, in denen die Aufwendungen des Beamten aus Anlaß des Krankheitsfalles voll von der Krankenversicherung gedeckt werden. Dadurch, daß die Postverwaltung die Postbeamtenkrankenkasse als Wohlfahrtseinrichtung zur Verfügung stellt und jedem Beamten die Mitgliedschaft gegen Leistung eines Beitrages ermöglicht, den er ohne Beeinträchtigung seines sonstigen angemessenen Lebensunterhaltes aufbringen kann, und daß sie daneben zu den von der Postbeamtenkrankenkasse nicht gedeckten Aufwendungen Beihilfen gewährt, werden die Beamten von wirtschaftlichen Belastungen aus Anlaß von Krankheitsfällen in einem der Fürsorgepflicht entsprechenden Ausmaße freigestellt.

Der Verwaltungsgerichtshof hat sonach im Ergebnis zutreffend entschieden, daß die angegriffenen Bescheide der Beklagten die Rechte des Klägers nicht verletzen.

Die Revision war hiernach zurückzuweisen. Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.