Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 29.07.1986, Az.: BVerwG 4 B 73.86

Die Beschwerde hat keinen Erfolg. Gründe, die die Zulassung der Revision gemäß § 132 Abs. 2 VwGO rechtfertigen könnten, werden mit ihr nicht vorgebracht.

1.

Die Rechtssache hat nicht die von der Beschwerde geltend gemachte rechtsgrundsätzliche Bedeutung (§ 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO).

Der Kläger begehrt die nach § 16 Abs. 5 Luftverkehrs-Ordnung vom 14. November 1969 (BGBl. I S. 2117) - LuftVO - erforderliche Aufstiegserlaubnis zum Betrieb von Flugmodellen. Das dafür vorgesehene Gelände liegt im Landschaftsschutzgebiet "Zartener Becken". Eine Ausnahmegenehmigung der zuständigen Landschaftspflegebehörde liegt nicht vor. Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen, weil das geplante Vorhaben in konkreter Weise gegen den Schutzzweck der Landschaftsschutzverordnung verstoße und die Befreiungsvoraussetzungen nicht vorlägen. Das Berufungsgericht hat sich dem angeschlossen und hervorgehoben, daß ein Verstoß gegen landschaftsschutzrechtliche Verbote stets eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstelle, die eine Versagung der Aufstiegserlaubnis rechtfertige.

Die Entscheidung des Berufungsgerichts steht mit der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 10. Mai 1985 - BVerwG 4 C 36.82 - Buchholz 442.40 § 29 LuftVG Nr. 1) in Einklang. Das Vorbringen der Beschwerde gibt keinen Anlaß, diese Rechtsprechung grundsätzlich zu überprüfen. Die von der Beschwerde als klärungsbedürftig angesehenen Fragen würden sich in einem Revisionsverfahren nicht stellen oder sie sind - da sie die Auslegung und Anwendung von Landesrecht betreffen - als irrevisibles Recht der revisionsgerichtlichen Prüfung nicht zugänglich (§ 137 Abs. 1 VwGO). Dazu ist zu bemerken:

Ob die Landschaftsschutzverordnung - die den Flugmodellsport nicht ausdrücklich verbietet - durch das generelle Verbot, die Landschaft zu verunstalten, die Natur zu schädigen oder den Naturgenuß zu beeinträchtigen, auch den Flugmodellsport in dem betreffenden Gebiet untersagt, ist durch Auslegung dieser Verordnung zu ermitteln. Die Vorinstanzen haben die Landschaftsschutzverordnung in diesem Sinne ausgelegt, weil rasende und Geräusche verursachende Flugkörper in und über dem geschützten Gebietsbereich Fremdkörper seien. Für den konkreten Fall hat das Verwaltungsgericht - worauf das Berufungsgericht insgesamt Bezug genommen hat - zusätzlich bemerkt, daß größere Ansammlungen geschützter Graureiher gestört würden. Diese Auslegung und Anwendung irrevisiblen Rechts hat das Revisionsgericht - da Verstöße gegen Bundesrecht nicht erkennbar sind - hinzunehmen (§ 137 Abs. 1 VwGO). Das gilt auch für die zugrunde gelegten tatsächlichen Feststellungen (vgl. § 137 Abs. 2 VwGO).

Die Fragen, ob der Flugmodellsport schlechthin eine Landschaft verunstalten kann, ob dieser Sport eine sinnvolle Freizeitgestaltung ist und ob der Modellflugsportler als Erholungsuchender nicht auch in Landschaftsschutzgebieten in angemessener Form überhaupt eine Möglichkeit erhalten sollte, sich auch hier zu erholen, wären in einem Revisionsverfahren nicht entscheidungserheblich. Es ist nämlich offensichtlich und bedarf keiner weiteren Klärung, daß auch der Landschaftsschutz nicht absolut und schrankenlos gilt. In sachlich begründeten Fällen ist vielmehr eine Befreiung vorgesehen, deren rechtliche oder tatsächliche Voraussetzungen jedoch nach Auffassung der Vorinstanzen im vorliegenden Fall nicht gegeben sind. Ob dies im Ergebnis richtig ist, hängt auch hier von den Umständen des Einzelfalles ab und entzieht sich daher einer grundsätzlichen Klärung in einem Revisionsverfahren.

Der Senat hat in seinem Urteil vom 10. Mai 1985 - BVerwG 4 C 36.82 - (a.a.O.) ausgeführt, daß eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit auch darin liegen könne, daß der beabsichtigte Modellflugsport in einer bestimmten Gegend gegen anderweitige Rechtsvorschriften - insbesondere gegen eine Landschaftsschutzverordnung - verstößt. Er hat jedoch nicht - was die Beschwerde mißzuverstehen scheint - die Auffassung vertreten, in einer Landschaftsschutzverordnung sei stets das Verbot des Modellflugsportes enthalten; dies ist vielmehr - wie oben dargelegt wurde - der Auslegung des Landesrechts vorbehalten. Maßgeblich ist, daß der im Einzelfall vorliegende Verstoß gegen landschaftsschutzrechtliche Verbote - wenn nicht ausnahmsweise eine Befreiung erteilt worden ist - stets eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellt, die eine Versagung der Aufstiegserlaubnis rechtfertigt.

Der Senat sieht keine Veranlassung, seine mit Urteil vom 10. Mai 1985 (a.a.O.) bekundete Rechtsauffassung zu überprüfen. Die Bedenken der Beschwerde, eine derartige Regelung sei verfassungswidrig, weil die landesgesetzliche Regelung in die ausschließliche Gesetzgebung über den Luftverkehr nach Art. 73 Nr. 6 GG eingreifen würde und daß ferner Art. 70 Abs. 2 GG verletzt sei, sind offensichtlich unbegründet. Es ist nämlich auch im Hinblick auf diese verfassungsrechtliche Kompetenzordnung nicht ausgeschlossen, daß das der ausschließlichen Gesetzgebung des Bundes zugeordnete Recht die Beachtung naturschutzrechtlicher Belange zuläßt, welche durch das Landesrecht konkretisiert sind. Daß dies insbesondere für das Luftverkehrsrecht der Fall ist, bringt das Luftverkehrsgesetz durch § 6 Abs. 2 zum Ausdruck. Danach ist vor Erteilung der Flugplatzgenehmigung besonders zu prüfen, ob die geplante Maßnahme die Erfordernisse des Naturschutzes und der Landschaftspflege angemessen berücksichtigt. Es liegt auf der Hand, daß diese Belange nicht etwa nur bei der Genehmigung von Flugplätzen, sondern auch dann für die Luftfahrtbehörde relevant sind, wenn diese zur Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bei dem Betrieb von Flugmodellen tätig wird (vgl. §§ 29 Abs. 1 i.V.m. § 1 Abs. 2 LuftVG sowie § 32 Abs. 1 Nr. 8 LuftVG i.V.m. § 16 Abs. 5 LuftVO).

Die Beschwerde meint ferner, von rechtsgrundsätzlicher Bedeutung sei die Frage:

"Wenn der Luftfahrtbehörde nach der Rechtsansicht des Bundesverwaltungsgerichts eine weitergehende Berücksichtigung landschaftspflegerischer Belange bei der Anwendung der Erlaubnistatbestände des § 16 Abs. 4 und 5 LuftVO genommen ist, muß dann nicht auch der Landschaftspflegebehörde eine derartige Abwägung versagt bleiben?"

Auch diese Frage rechtfertigt nicht die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung, denn sie würde sich in einem Revisionsverfahren so nicht stellen. Es geht hier nämlich nicht um die Abwägungsbefugnis oder den Ermessensspielraum der Landschaftspflegebehörde; entscheidungserheblich ist vielmehr allein, ob die Luftfahrtbehörde für die Entscheidung über die Erteilung oder Versagung der Aufstiegserlaubnis nach § 16 Abs. 5 LuftVO einen Ermessens- oder Abwägungsspielraum hat. Übrigens würden sich Ermessenserwägungen der Landschaftspflegebehörde allenfalls auf die Frage beziehen können, ob trotz des Verstoßes gegen die Landschaftsschutzverordnung ausnahmsweise eine Befreiung zu erteilen ist. Darüber hat die Landschaftspflegebehörde als die dafür sachkundige Fachbehörde in eigener Verantwortung zu entscheiden. Wird die Befreiung versagt und bleibt es mithin bei dem Verstoß gegen die Landschaftsschutzverordnung, ist eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit gegeben, ohne daß - weder aus der Sicht der Luftfahrtbehörde noch aus der Sicht der Landschaftspflegebehörde - weitere Abwägungen oder Ermessenserwägungen angebracht sind. Von einem Eingriff der Landesgesetzgebung in den Kernbereich des Flugrechts kann nicht die Rede sein.

Die hier in Rede stehende Landschaftsschutzverordnung ist nach Auffassung des Berufungsgerichts rechtsgültig; Bedenken gegen ihre Gültigkeit seien weder geltend gemacht noch sonst ersichtlich. Da die Landschaftsschutzverordnung irrevisibles Recht ist, wäre in einem Revisionsverfahren diese Rechtsauffassung des Berufungsgerichts zugrunde zu legen, soweit nicht Bundesrecht dem entgegensteht. Die hierzu von der Beschwerde geltend gemachten Bedenken geben zu einer rechtsgrundsätzlichen Überprüfung keinen Anlaß. Es trifft insbesondere nicht zu, daß der Schutzzweck der Verordnung offen sei. Nach den Ausführungen des Verwaltungsgerichts, dem sich das Berufungsgericht angeschlossen hat, soll die Verordnung in die landschaftliche Ruhezone, die der Bereich zwischen Freiburg und Kirchzarten, der Bundesstraße 31 und der Landesstraße 126 b darstellt, vor landschaftsfremden Beeinträchtigungen bewahren. Davon hätte auch das Revisionsgericht auszugehen, da es sich insofern um die Auslegung irrevisiblen Rechts handelt. Dasselbe gilt für die Frage, ob die Landschaftsschutzverordnung den Vorschriften des Naturschutzgesetzes des Landes Baden-Württemberg gerecht wird oder hinter seinen Anforderungen zurückbleibt.

Soweit die Beschwerde dazu ferner auf § 1 Abs. 1 des Bundesnaturschutzgesetzes, Art. 2 GG und das verfassungsrechtliche Übermaßverbot hinweist, sind auch insofern klärungsbedürftige Fragen nicht aufgeworfen. Die Ausführungen der Vorinstanzen geben keinen Anlaß zu der Annahme, daß die Natur durch die hier in Rede stehende Landschaftsschutzverordnung nur um ihrer selbst willen geschützt werde und daß die Verordnung mißachte, daß die Natur Lebensgrundlage des Menschen sei und als eine Voraussetzung für seine Erholung geschützt werde. Es darf nämlich nicht übersehen werden, daß gerade eine landschaftliche Ruhezone in hohem Maße Erholungsfunktion für Menschen hat, die ansonsten durch Lärm beeinträchtigt werden. Wenn Landschaftsteile diese Vorzüge (noch) bieten, ist ihr Schutz sachlich gerechtfertigt und muß sich nicht im Hinblick darauf grundsätzlich in Frage stellen lassen, daß etwa auch die sportliche Betätigung einzelner Grundrechtsschutz genießen mag. Die aus dem Übermaßverbot herzuleitende und daher etwa erforderliche Flexibilität der Regelung wird durch die Möglichkeit der Befreiung - wie dargelegt - hinreichend gewährleistet. Hierzu haben die Vorinstanzen festgestellt, daß im vorliegenden Fall für eine solche Befreiung kein Anlaß bestehe. Im Gegenteil könnten die Hobby-Interessen der Mitglieder des Klägers auch an anderen Orten als an der geplanten Stelle verwirklicht werden. Wenn damit höhere Aufwendungen und Unbequemlichkeiten verbunden seien, rechtfertigen diese jedoch nicht ein Zurücktreten der Landschaftsschutzinteressen. Von diesen konreten Feststellungen hätte das Revisionsgericht auszugehen, so daß es unerheblich wäre, welch ein Prozentsatz des Landkreises unter Natur- und Landschaftsschutz gestellt worden ist. Aufklärungsmängel hat die Beschwerde zudem nicht geltend gemacht (vgl. § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO).

2.

Auch soweit die Beschwerde geltend macht, daß die Entscheidung des Berufungsgerichts von der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts abweiche, kann sie damit nicht durchdringen. Die von ihr gerügten Abweichungen liegen nicht vor.

a)

Zwar hat das erstinstanzliche Verwaltungsgericht angenommen, daß die Entscheidung über die Erteilung der Aufstiegserlaubnis eine Ermessensentscheidung sei, bei der den Bedürfnissen und Erfordernissen des Landschaftsschutzes Rechnung zu tragen sei. Dies steht nicht in Einklang mit dem Urteil des Senats vom 10. Mai 1985 - BVerwG 4 C 69.82 - Buchholz 442.40 § 29 LuftVG Nr. 2. Jedoch hat sich das Berufungsgericht gerade diese Rechtsauffassung nicht zu eigen gemacht, sondern sich der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 10. Mai 1985 - BVerwG 4 C 36.82 - Buchholz 442.0 § 29 LuftVG Nr. 1) angeschlossen, wonach ein Verstoß gegen landschaftsschutzrechtliche Verbote stets eine Gefahr für die öffentliche Sicherheit darstellt. In den Gründen jener Entscheidung hatte das Bundesverwaltungsgericht sich ausdrücklich gegen die Rechtsauffassung des mit jener Sache befaßten Berufungsgerichts gewandt, daß die Entscheidung der Behörde nach § 16 Abs. 4 und 6 LuftVO eine gerichtlich nur beschränkt überprüfbare Ermessensentscheidung sei. Die nicht eingeschränkte Bezugnahme des Berufungsgerichts auf diese Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts macht deutlich, daß es dieser Rechtsprechung insgesamt folgt. Dabei brauchte es auf die abweichende Rechtsauffassung des Verwaltungsgerichts schon deshalb nicht näher einzugehen, weil von diesem rechtlichen Ansatz her die Rechtmäßigkeit des Ablehnungsbescheides unmittelbar aus dem Verstoß gegen landschaftsschutzrechtliche Verbote herzuleiten ist. Hieraus folgt ferner, daß das Berufungsgericht nicht angenommen hat, daß die Landschaftsschutzverordnung gegen die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wieder Ermessen im Rahmen des Erlaubnisverfahrens gemäß § 16 LuftVO eingeräumt habe.

b)

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (Urteil vom 10. Mai 1985 - BVerwG 4 C 36.82 - a.a.O.) kommt es nicht darauf an, ob in der Landschaftsschutzverordnung ein "Verbot des Modellflugsportes" ausdrücklich enthalten ist oder nicht. In dem dort entschiedenen Fall hatte die Behörde ihre ablehnende Entscheidung damit begründet, daß durch den beabsichtigten Modellflugbetrieb die Ruhe der Natur gestört werde, weil sich zwangsläufig eine größere Zahl von Menschen zusammenfinden würde. Daher müsse die Unzulässigkeit des Modellfluges an dem vorgesehenen Platz aus den Vorschriften der Landschaftsschutzverordnung hergeleitet werden. Wenn daher im vorliegenden Fall die Landschaftsschutzverordnung vom 18. November 1975 ein "Verbot des Modellflugsportes" nicht (ausdrücklich) ausspricht, sondern dieses Verbot gleichermaßen im Wege der Auslegung der Verordnung ermittelt worden ist, ist darin ein Widerspruch zu der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts nicht zu erkennen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.