I.

In der, Betrieb der Klägerin ist die im Januar 1945 geborene Beigeladene in der Kugelkontrolle beschäftigt. Die Kugelkontrolle befindet sich in einer. Saal, in dem ca. 30 Arbeiterinnen damit beschäftigt sind, Metall- und Kunststoffkugeln von 3-25 min Durchmesser auf Fehler zu untersuchen. Zur Untersuchung werden die Kugeln auf eine Mattglastafel gebracht. Auf die nebeneinanderliegenden Kugeln fällt von einer Arbeitsplatzleuchte diffuses Lampenlicht. Durch diese Beleuchtung lassen sich fehlerhafte Kugeln mit dem bloßen Auge erkennen. Die Ausleserinnen haben die Aufgabe, fehlerhafte Kugeln mit einer Pinzette herauszunehmen. Während der Arbeit sind die Fenster des Arbeitsraumes durch Vorhänge abgedunkelt.

Die Klägerin beantragte beim Gewerbeaufsichtsamt in ... eine Ausnahmegenehmigung zur Beschäftigung der Beigeladenen mit Akkordarbeit. Sie legte eine Bescheinigung der praktischen ... wonach durch die beabsichtigte Akkordarbeit die Gesundheit oder die körperliche und geistige Entwicklung der Beigeladenen nicht beeinträchtigt werde.

Diesen Antrag lehnte das Gewerbeaufsichtsamt ab mit der Begründung: Die Klägerin habe im Jahre 1960 zwar die Ausnahmegenehmigung zur Beschäftigung von fünf Jugendlichen mit Akkordarbeit erhalten, aber nur deshalb, weil die Jugendlichen, die beim Inkrafttreten des Jugendarbeitsschutzgesetzes bereits in Akkordarbeit gestanden hätten, vor finanziellen Einbußen hätten geschützt werden sollen. Bei der Beigeladenen treffe dieser Grund jedoch nicht zur denn sie habe vor dem Inkrafttreten des Jugendarbeitsschutzgesetzes noch nicht im Akkord gearbeitet. Nach übereinstimmender Ansicht in der ... Gewerbeaufsichtsverwaltung solle das Verbot der Akkord- und Fließarbeit nicht dadurch aufgehoben werden, daß immer wieder neue Ausnahmebewilligungen für Jugendliche erteilt würden.

Im Widerspruchsbescheid ist ausgeführt: Die vorgelegte ärztliche Bescheinigung sei nicht durch den Landesgewerbearzt überprüft worden. Es fehlten auch Gründe für eine betriebliche Notwendigkeit, die Jugendliche in Akkord zu setzen. Ausnahmen könnten nur beim Vorliegen kurz auftretender, jedenfalls aber zeitlich absehbarer Ausnahmetatbestände bewilligt werden. Tatsachen dieser Art seien hier aber nicht vorgetragen.

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen.

Mit der vom Verwaltungsgericht zugelassenen Sprungrevision beantragt die Klägerin, nachdem der Verwaltungsakt sich erledigt hat,

hilfsweise,

Zur Begründung trägt sie vor: Das Verbot des § 38 Abs. 1 JArbSchG diene ausschließlich dem Schütze der Jugendgesundheit. Aus den Gesetzesmaterialien ergebe sich, daß dieses Verbot nicht zu weitergehenden Einschränkungen der Vertragsfreiheit und der Berufsausübung führen solle, als aus dem höheren Schutzinteresse der Jugendgesundheit erforderlich sei. Wenn eine Gefahr für die Gesundheit und körperliche oder geistige Entwicklung eines Jugendlichen nicht bestehe, räume das Gesetz die Möglichkeit einer Ausnahme ein. Es sei daher unzutreffend, daß über die im Gesetz niedergelegten Voraussetzungen des § 38 Abs. 2 JArbSchG hinaus noch besondere Umstände vorliegen müßten, um eine Ausnahmegenehmigung erteilen zu können. Die vom Verwaltungsgericht genannten Umstände (wirtschaftliche Verhältnisse des Jugendlichen, die Erfordernisse der Berufsausbildung, besondere betriebliche Belange) seien unsachgemäße Erwägungen, weil sie dem Sinn und Zweck des Gesetzes nicht entsprächen. Die vom Verwaltungsgericht vorgenommene Auslegung des § 38 Abs. 2 JArbSchG führe zu Willkür und zu einem unzulässigen Eingriff in die Vertragsfreiheit und Berufsausübung. Sie berücksichtige euch nicht den allgemeinen verwaltungsrechtlichen Grundsatz, daß eine Erlaubnis nur versagt werden dürfe, wenn dies zur Gefahrenabwehr notwendig sei.

Der Beklagte und die Beigeladene haben keine Anträge gestellt.

Der Oberbundesanwalt, der sich am Verfahren beteiligt, ist der Meinung, daß es der Aufsichtsbehörde überlassen sei, nach pflichtgemäßen Ermessen die Entscheidung über eine beantragte Ausnahme zu treffen.

II.

Die Sprungrevision ist unbegründet.

Zwar hat sich der angefochtene Verwaltungsakt erledigt, nachdem die Beigeladene das 18. Lebensjahr vollendet hat. Dennoch ist in der Sache selbst zu entscheiden, weil die Klägerin ein berechtigtes Interesse an einer Sachentscheidung hat; es ist ihr nicht um eine Ausnahmebewilligung nur für die Person der Beigeladenen gegangen, sondern um eine solche für Jugendliche überhaupt.

§ 38 Abs. 2 des Gesetzes zum Schütze der arbeitenden Jugend (Jugendarbeitsschutzgesetz) vom 9. August 1960 (BGBl. I 1960 S. 665) - JArbSchG - kann nach seinem Wortlaut nur dahin ausgelegt werden, daß der Ermessensbereich erst beginnt, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind: "wenn die Art der Arbeit und das Arbeitstempo eine Beeinträchtigung der Gesundheit oder der körperlichen oder geistigen Entwicklung der Jugendlichen nicht befürchten lassen". Ob diese gesetzlichen Voraussetzungen im Einzelfall vorliegen, ist eine Tat- und Rechtsfrage. Unzutreffend ist daher die von Molitor-Volmer (Jugendarbeitsschutzgesetz, § 38 Randnr. 10) vertretene Ansicht, daß die Verwaltungsbehörde nach pflichtgemäßem Ermessen über das Vorliegen dieser Voraussetzungen entscheide; denn die Anwendung des Rechts und die Feststellung von Tatsachen können nicht in Ermessen einer Behörde stehen.

Aus den Gesetzesmaterialien läßt sich nichts für einen dem Wortlaut des § 38 Abs. 2 JArbSchG entgegenstehenden Willen des Gesetzgebers entnehmen. Der Ausschuß für Familien- und Jugendfragen empfahl das strikte ausnahmslose Verbot der Akkord- und Fließarbeit, also eine Regelung ohne den § 38 Abs. 2 JArbSchG (Drucksachen des Bundestags, 3. Wahlperiode, Drucksache Nr. 1816 zu § 34 Abs. 2). Die Mehrheit des federführenden Ausschusses für Arbeit war dagegen der Ansicht, daß unter Umständen auch Akkordarbeit unbedenklich sein könne und deshalb kein Anlaß bestehe, die Möglichkeit einer Ausnahmebewilligung auszuschließen. Auch im Plenum kam dieselbe Meinungsverschiedenheit, diesmal allerdings zwischen den Regierungsparteien und der Opposition, zum Ausdruck (Verhandlungen des Deutschen Bundestags, 3. Wahlperiode S. 6602). Im Grunde waren aber die Vertreter der verschiedenen Meinungen nicht weit auseinander. Die einen waren für das Verbot schlechthin und die anderen für das Verbot in aller Regel. Keinesfalls sprechen die Materialien für die von der Klägerin für richtig gehaltene Auslegung, daß bei Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen des § 38 Abs. 2 die Ausnahmebewilligung zu erteilen sei, weil jede andere Entscheidung nach dem Zweck des Verbots ermessensfehlerhaft sei.

Zu dieser Auslegung des § 38 Abs. 2 JArbSchG zwingen aber auch keine höherrangigen Normen wie Artikel 2 und Artikel 12 GG.

Durch Artikel 2 GG wird auch die Handlungs- und Vertragsfreiheit geschützt, indessen nur innerhalb der Schranken der verfassungsmäßigen Ordnung (BVerfGE 8, 328). Wie das Bundesverfassungsgericht entschieden hat, gehört zur verfassungsmäßigen Ordnung in diesem Sinne eine Rechtsnorm nur, aber immer auch dann, wenn sie vor allein dem Rechtsstaatsprinzip und dem Sozialstaatsprinzip entspricht, wenn sie namentlich die Würde des Menschen nicht verletzt, wenn sie die geistige, politische und wirtschaftliche Freiheit des Menschen nicht so einschränkt, daß diese in ihrem Wesensgehalt angetastet würde. In diesem Rahmen kann sie also auch die Handlungsfreiheit des Bürgers beschränken (BVerfGE 6, 41 [BVerfG 16.01.1957 - 1 BvR 253/56]). Wird das gesetzliche Verbot des § 38 Abs. 1 JArbSchG hieran genossen, so kann es nicht zweifelhaft sein, daß es Bestandteil der verfassungsmäßigen Ordnung ist und demzufolge auch die Handlungsfreiheit des Bürgers beschränken darf. Die Vertragsfreiheit als solche wird in ihrem Wesensgehalt nicht angetastet, wenn nur Kinder und Jugendliche zur Erhaltung ihrer Gesundheit und im Interesse der Förderung ihrer Entwicklung mit Akkord- und ähnlichen Arbeiten oder mit Fließarbeit nicht beschäftigt werden dürfen, auch dann nicht, wenn das Verbot ohne jede Ausnahmemöglichkeit bestünde. Dieses Verbot berührt einen so winzigen Teil der Handlungs- und Vertragsfreiheit, daß dieser im Vergleich zu dem nicht berührten Teil überhaupt nicht ins Gewicht fällt.

Ebensowenig zwingt Artikel 12 GG zu einer einschränkenden Auslegung des Verbots. Die Berufsausübung kann durch einfache Gesetze geregelt werden. Dabei können nach der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 11. Juni 1958 (NJW 1958, 1035 [BVerfG 11.06.1958 - 1 BvR 596/56]) in weitem Maße sogar Gesichtspunkte der Zweckmäßigkeit zur Geltung kommen; nach ihnen ist auch zu bemessen, welche Auflagen den Berufsangehörigen gemacht werden müssen, um Nachteile und Gefahren für die Allgemeinheit abzuwehren. Das Verbot des § 38 Abs. 1 JArbSchG dient dem Schütze eines überragenden Gemeingutes, dem gesundheitlichen Schütze der arbeitenden Jugend. Wie dieses Verbot gesetzgeberisch gestaltet wurde, insbesondere ob es ausnahmslos oder nur unter bestimmten Voraussetzungen, ob es in der Regel oder nur beim Fehlen bestimmter Voraussetzungen gelten soll, durfte daher Gegenstand von Zweckmäßigkeitserwägungen des Gesetzgebers sein. Hiernach wäre auch ein ausnahmsloses Verbot mit Artikel 12 GG vereinbar gewesen. Ob die in Rede stehende Arbeit die Jugendlichen in ihrer Gesundheit oder Entwicklung, auch wenn ärztlicherseits eine Beeinträchtigung nicht befürchtet wird, nicht dennoch beeinträchtigt, kann mit Sicherheit kaum ermittelt werden, sondern läßt sich vorausschauend nur an Hand der Erfahrung für den normalen Fall sagen; es wird daher auch darauf abgestellt, ob diese Arbeit eine Beeinträchtigung befürchten läßt. Fehlprognosen sind dabei keineswegs auszuschließen. Bestünde das Verbot daher strikt und ohne Ausnahme, so wäre auch eine solche gesetzgeberische Lösung nicht unzweckmäßig und deshalb auch mit Artikel 12 GG vereinbar gewesen.

Kann dies aber schon von dem absoluten Verbot gesagt werden, so liegt kein Grund vor, den nach dem Wortlaut der Ausnahmevorschrift bestehenden Ermessensspielraum der Verwaltungsbehörde auf Grund der erörterten Grundrechtsbestimmungen als so eingeschränkt anzusehen, daß im Ergebnis ein Rechtsanspruch auf Ausnahmegenehmigung nach § 38 Abs. 2 JArbSchG gegeben wäre, wenn die gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind. Ein Fall der aus rechtsstaatlichen Gründen erforderlichen Umdeutung einer Kann-Vorschrift in eine Soll- oder Muß-Vorschrift (vgl. BVerwGE 7, 304 [315]) liegt nicht vor.

Ferner macht die Klägerin zu Unrecht geltend, das Verbot könne nur durchgreifen, wenn auch im Einzelfalle das geschützte Rechtsgut gefährdet sei. Die gesetzgeberischen Motive können wohl zur Auslegung einer auslegungsfähigen Vorschrift herangezogen werden. Sie sind aber keineswegs Tatbestandsmerkmale und auch nicht wie solche zu behandeln. Da das Verbot so weit von dem unantastbaren Kern der hier berührten Grundrechte entfernt ist und überhaupt nicht ins Gewicht fällt, ist es auch nicht erforderlich, das gesetzgeberische Motiv des § 38 Abs. 1 JArbSchG heranzuziehen, um das Verbot durch eine verfassungskonforme Auslegung - begrenzt durch das gesetzgeberische Motiv - zu "retten". Der Vergleich mit den sogenannten "Verboten mit Erlaubnisvorbehalt" geht fehl (vgl. Drews-Wacke, "Allgemeines Polizeirecht", § 8). Zwar sind die Gebote und Verbote der Polizei nur dann rechtmäßig, wenn sie der Abwehr von Gefahren dienen und daher an diesem Begriff zu messen. Indessen gilt dieser polizeiliche Gefahrenbegriff nur im allgemeinen Polizeirecht. Demgegenüber ist § 38 Abs. 1 JArbSchG ein echtes gesetzliches Verbot und nicht nur eine Polizeimaßnahme im Sinne eines Verbots mit Erlaubnisvorbehalt. Dem Verbot des § 38 Abs. 1 JArbSchG wohnt daher die Gefahrenabwehr als immanente Schranke nicht inne, so daß auch nicht aus diesem Gründe die Ausnahmegenehmigung nach Absatz 2 stets zu erteilen ist, wenn das geschützte Rechtsgut im konkreten Falle eine Gefährdung nicht befürchten läßt.

Hiernach beginnt der Ermessensbereich für die Verwaltungsbehörde, wenn feststeht, daß die Art der Arbeit und das Arbeitstempo eine Beeinträchtigung der Gesundheit oder der körperlichen oder geistigen Entwicklung der Jugendlichen nicht befürchten lassen. Innerhalb dieses Bereichs ist die Verwaltungsbehörde weder durch besondere Vorschriften des Jugendarbeitsschutzgesetzes noch durch das Grundgesetz noch durch andere Gesetze in ihrem Ermessen gebunden. Ihr Verhalten bestimmt sie selbst, allerdings pflichtgemäß, d.h. im Sinne des Jugendarbeitsschutzgesetzes. Mit dieser Orientierungspflicht kann sie eine Ausnahme schlechthin oder nur mit Auflagen bewilligen oder gänzlich ablehnen. Sie kann sich in diesem Ermessen auch binden, insbesondere durch Verwaltungsvorschriften und durch die tatsächliche Handhabung der Ausnahmebewilligung. Eine solche Ermächtigung der Verwaltung ist verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden (vgl. BVerfGE 9, 137 [147]). Demzufolge beschränkt sich die gerichtliche Nachprüfung der angefochtenen Verwaltungsakte darauf, ob "die gesetzlichen Grenzen des Ermessens überschritten sind oder von dem Ermessen in einer dem Zweck der Ermächtigung nicht entsprechenden Weise Gebrauch gemacht worden ist" (§ 114 VwGO).

Der ursprüngliche Verwaltungsakt beruht auf der Erwägung, daß das Verbot der Akkord- und Fließarbeit nicht dadurch aufgehoben werden dürfe, daß immer wieder neue Ausnahmebewilligungen für Jugendliche erteilt würden. Diese Erwägung ist fehlerhaft. Das Verbot kann von der Verwaltungsbehörde gar nicht durch Ausnahmebewilligungen vollständig aufgehoben werden, weil die Ermächtigung des § 38 Abs. 2 JArbSchG nicht so weit reicht; sie ist an bestimmte gesetzliche Voraussetzungen gebunden. Auch wenn die Begründung nicht wörtlich genommen wird, ist das Ermessen nicht sachgemäß ausgeübt. Denn es widerspricht dem Sinn und Zweck der eingeräumten Ermächtigung, von ihr nur deshalb keinen Gebrauch zu machen, weil die Behörde das Ermessen nicht zu handhaben weiß und befürchtet, bei Erfüllung der gesetzlichen Voraussetzungen stets Ausnahmen bewilligen zu müssen, wenn sie in einem Falle erst einmal mit der Bewilligung begonnen hat. Es ist gerade die Aufgabe der Verwaltung, mit der ihr eingeräumten Ermächtigung sinnvoll den Ermessensspielraum auszufüllen.

Allerdings berechtigt dieser Fehler noch nicht zur Aufhebung der angefochtenen Verwaltungsakte. Maßgebend ist ein Verwaltungsakt nämlich in der Gestalt, die er durch die abschliessende Entscheidung im Verwaltungsverfahren erhalten hat. Das gilt auch für Ermessensentscheidungen, sofern das Ermessen - wie hier - im vollen Umfange nachgeprüft worden ist.

Der Widerspruchsbescheid ist fehlerfrei. Zwar ist der Gesichtspunkt, daß die vorgelegte ärztliche Bescheinigung nicht durch den landesgewerbearzt überprüft worden sei, kein Ablehnungsgrund; er ließe vielmehr die Entscheidung sogar fehlerhaft erscheinen, weil die Verwaltungsbehörde insoweit ihre Pflicht, von Amts wegen den Sachverhalt aufzuklären, verletzt und verfahrenswidrig über einen nicht vollständig aufgeklärten Sachverhalt entschieden hätte. Indessen erweist sich der Bescheid aus anderen Gründen als fehlerfrei.

Das Gesetz, das die Gesundheit der arbeitenden Jugend schützen will, liegt im Spannungsfeld verschiedener Interessen; vor allem handelt es sich einerseits um das Interesse der Allgemeinheit einschließlich der Jugendlichen an der Erhaltung der Gesundheit und an der Förderung einer günstigen Entwicklung der Jugend und andererseits um das weitere Interesse der Jugendlichen an Handlungsfreiheit und um dasselbe Interesse der Arbeitgeber. Eine Abwägung dieser verschiedenen Interessen wird in aller Regel die darauf beruhende Entscheidung der Verwaltungsbehörde tragen und das Ermessen als im Sinne des Gesetzes fehlerfrei ausgeübt erscheinen lassen. Daher ist es nicht zu beanstanden, daß die Verwaltungsbehörde auch betriebliche Notwendigkeiten für beachtlich hält und das Fehlen solcher Gründe als Ablehnungsgrund wertet oder daß sie die Genehmigung vom Vorhandensein kurz auftretender, zumindest zeitlich absehbarer Ausnahmetatbestände abhängig macht.

Die Klägerin übersieht mit ihrer gegenteiligen Meinung, daß hier nicht die (polizeiliche) Gefahrenabwehr den Maßstab für die Ermessensausübung darstellt; das Nichtbestehen einer gesundheitlichen Gefahr und einer Gefahr für die Entwicklung des Jugendlichen ist nur gesetzliche Mindestvoraussetzung. Orientierungsmaßstab ist vielmehr der Absatz 1 des § 38 JArbSchG mit seinem grundsätzlichen Verbot der Akkord- und Fließarbeit. Wenn die Verwaltungsbehörde daher von diesem Verbot ausgeht und daran die verschiedenen Interessen mißt, wird ihr in aller Regel kein Ermessensfehler vorgeworfen werden können. Demzufolge ist auch die Ansicht des Verwaltungsgerichts zutreffend, daß die Verwaltungsbehörde die Genehmigung vom Vorhandensein besonderer Umstände abhängig machen dürfe. Diese besonderen Umstände darf die Verwaltungsbehörde im Interesse einer gleichen Behandlung aller Antragsteller auch durch Richtlinien, Weisungen und sonstige Verwaltungsvorschriften festlegen. Halten diese sich im Rahmen des Gesetzes, so bedeutet dies im Gegensatz zur Ansicht der Klägerin keine unzulässige Gesetzesauslegung durch eine Verwaltungsbehörde, sondern eine Bindung des behördlichen Ermessens.

Mit dem Verwaltungsgericht ist auch anzunehmen, daß die Verwaltungsbehörden nicht gegen ihre Pflicht zur Amtsermittlung. verstoßen hätten; sie haben zwar im vorliegenden Falle nur ausgeführt, die Klägerin habe nichts vorgetragen, was eine Ausnahmeregelung hätte zweckmäßig erscheinen lassen. Indessen gilt, wie der erkennende Senat bereits entschieden hat, für Fälle dieser Art der Grundsatz: Will ein Prozeßbeteiligter nicht Gefahr laufen, daß die Ungewißheit über eine Tatsache, die nach Erschöpfen der dem Gericht bekannten Erkenntnismöglichkeiten verbleibt, zu seinen Lasten geht, so muß er auch in einem Verfahren, das vom Untersuchungsgrundsatz beherrscht wird, die nur ihm bekannten Tatsachen und Erkenntnismöglichkeiten dem Gericht mitteilen(Urteil vom 11. Januar 1961 - BVerwG V C 219.59 -). Dieser Grundsatz muß entsprechend auch für das Verwaltungsverfahren Gültigkeit haben. Mit der im Zivilprozeß bekannten Behauptungs- und Beweislast, die es im Verwaltungsrecht und im Verwaltungsprozeßrecht nicht gibt, hat dieser Grundsatz nichts zu tun. Es kann daher davon ausgegangen werden, daß die Klägerin tatsächlich keine anderen als die vorgetragenen Gründe für sich geltend machen kann. Auch insoweit sind daher die angefochtenen Verwaltungsakte nicht fehlerhaft.

Sonach ist die Revision unbegründet und zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17).