Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 04.10.1994, Az.: BVerwG 1 C 13/93

1. Rechtsgrundlage für die erstrebte Erlaubnis ist § 2 RWG 1986. Diese Vorschrift hat folgenden Wortlaut:

"(1) Wer gewerbsmäßig Wetten bei öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde abschließen oder vermitteln will (Buchmacher), bedarf der Erlaubnis der nach Landesrecht zuständigen Behörde.

(2) Der Buchmacher bedarf der Erlaubnis für die Örtlichkeit, wo die Wetten entgegengenommen oder vermittelt werden, und auch für die Personen, deren er sich zum Abschluß und zur Vermittlung von Wetten bedienen will. Die nach Landesrecht zuständige Behörde darf die Erlaubnis nur für die Örtlichkeiten ihres Landesgebiets erteilen. Die Erlaubnis kann mit einer Befristung oder einem Vorbehalt des Widerrufs erteilt oder mit einer Auflage oder einem Vorbehalt einer nachträglichen Aufnahme, Änderung oder Ergänzung einer Auflage verbunden werden."

2. § 2 RWG 1986 ist eine Norm des Bundesrechts. Das Rennwett- und Lotteriegesetz ist 1922 als Reichsgesetz erlassen worden. Nach Art. 123 Abs. 1 GG galt es fort. Da es innerhalb mehrerer Besatzungszonen einheitlich galt, richtet sich die Frage, ob es Bundesrecht ist, gemäß dem hier allein in Betracht kommenden Art. 125 GG danach, ob es einen Gegenstand der konkurrierenden Gesetzgebung betrifft. Dies ist der Fall.

a) Allerdings kann die Zuständigkeit des Bundes für das Buchmacherwesen nicht aus Art. 74 Nr. 17 GG unter dem Aspekt der Förderung der landwirtschaftlichen Erzeugung (vgl. Freytag, GewArch. 1994, 95 (97)) hergeleitet werden. Diese hat in erster Linie positiv gestaltende Maßnahmen finanzieller, organisatorischer oder marktlenkender Art zum Gegenstand und gestattet auch Regelungen, die einer Verbesserung von Zuchtprodukten der Landwirtschaft und damit der Absatzförderung dienen (BVerfGE 88, 366 (379)). Das Unternehmen eines Totalisators (§ 1 RWG) mag der Absatzförderung von Zuchtprodukten der Landwirtschaft dienen, weil es Rennvereinen als Einnahmequelle zur Verfügung steht. Andere private Rennwetten dienen hingegen auch im weitesten Sinne nicht der Tierzucht; sie werden lediglich aus Anlaß von öffentlichen Leistungsprüfungen für Pferde abgeschlossen und vermittelt.

b) Die Gesetzgebungskompetenz für das Buchmacherwesen kann auch nicht aus Art. 105 GG abgeleitet werden (vgl. VG Köln, GewArch. 1985, 225 (226)). Zwar sind auch Steuern Regelungsgegenstand des Rennwett- und Lotteriegesetzes. Die §§ 10 ff. RWG 1986 betreffen Steuern auf die am Totalisator gewetteten Beträge, auf die bei dem Buchmacher getätigten Wetteinsätze sowie die Besteuerung von Lotterien und Ausspielungen. Es handelt sich dabei um spezielle Verkehrsteuern (vgl. Tipke/Lang/Reiß, Steuerrecht, 14. Aufl., S. 166 und 613). Der Ertrag aus der Rennwettsteuer fließt nach Art. 106 Abs. 2 Nr. 4 GG den Ländern zu (vgl. Fischer-Menshausen in: von Münch, GG-Komm., 2. Aufl., Art. 106 Rn. 21; Vogel/Walter in: Bonner Komm. zum GG, Zweitbearbeitung 1972, Art. 106 Rn. 243), so daß die Bundeskompetenz zur Gesetzgebung für diese Steuern aus Art. 105 Abs. 2, 2. Alternative, GG in Verbindung mit Art. 72 Abs. 2 GG hergeleitet werden kann. Die Kompetenz zur Steuergesetzgebung erfaßt aber diejenige für die Regelung der der Besteuerung zugrundeliegenden Vorgänge nur dann, wenn dies der Sachzusammenhang erfordert. Die Regelung der Zulassung zu und der Durchführung von Rennwetten steht jedoch nicht in einem unlösbaren oder auch nur engen Zusammenhang mit den steuerlichen Aspekten (vgl. auch BVerfGE 26, 281 (300)).

c) Die Zuständigkeit des Bundes zur Gesetzgebung für das Buchmacherwesen folgt nach Auffassung des erkennenden Senats aus Art. 74 Nr. 11 GG. Danach steht dem Bund die konkurrierende Gesetzgebungskompetenz für das Recht der Wirtschaft zu. Darunter fällt auch das Buchmacherwesen, soweit es um die Zulassung von Buchmachern geht. Der Begriff "Recht der Wirtschaft" ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts in einem weiten Sinne zu verstehen. Er umfaßt nicht nur Vorschriften, die sich auf die Erzeugung, Herstellung und Verteilung von Gütern des wirtschaftlichen Bedarfs beziehen, sondern erfaßt auch alle anderen, das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelnden Normen (vgl. BVerfGE 5, 25 (28); 28, 119 (146); 29, 402 (409); 55, 274 (308)). Zum Bereich der Wirtschaft zählen grundsätzlich auch gewerbliche Tätigkeiten einschließlich solcher, die Dienstleistungen zum Gegenstand haben. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist der Begriff des Gewerbes ebenfalls in einem umfassenden Sinne zu verstehen (vgl. BVerfGE 41, 344 (352)).

Die Betätigung von Buchmachern ist in diesem umfassenden Sinne ein Vorgang des wirtschaftlichen Lebens. Das zeigt die Umschreibung der Betätigung des Buchmachers im Wortlaut des § 2 RWG. Anders als beim Spielbankenrecht, das das Bundesverfassungsgericht nicht als Wirtschaftsrecht im Sinne des Art. 74 Nr. 11 GG oder als dessen Annex, sondern als Recht zur Wahrung der öffentlichen Sicherheit und Ordnung und damit als Landesrecht angesehen hat (BVerfGE 28, 119), steht beim Rennwett- und Lotteriegesetz die Regelung der Zulassung als Buchmacher und der Besteuerung im Vordergrund, während ordnungsrechtliche Vorschriften lediglich als Annex hierzu anzusehen sind und deshalb dem Sachbereich zuzurechnen sind, zu dem sie im notwendigen Zusammenhang stehen (BVerfGE 8, 143 (149)). Der Betrieb eines Buchmachers ist wirtschaftliche Betätigung. Das kommt sinnfällig darin zum Ausdruck, daß er gewerbsmäßig Wetten abschließt oder vermittelt und damit Gewinn erzielen will. Dabei ist der Gewinn, anders als bei einer Spielbank, nicht allein Zufallsprodukt eines wechselnden Spielverlaufs, sondern wird durch den Buchmacher auch mit der Festlegung der Wettangebote gesteuert. Denn der Buchmacher muß nicht ausschließlich Wetten zum Totalisatorkurs anbieten (auf Rennplätzen darf er es auch nicht, wie aus § 4 Abs. 3 RWG 1986 folgt), sondern kann - und das ist das eigentliche Buchmachergeschäft - Wetten "zu festen Odds" anbieten, bei denen er gegen den Einsatz des Wetteilnehmers einen bestimmten Gegeneinsatz setzt. Die Festlegung von Einsatz und Quote bestimmt Risiken und Chancen und letztlich den Gewinn des Buchmachers (vgl. Mende, Das Rennwett- und Lotteriegesetz, 1922, § 2 Anm. 6; Mirre/Baumann, Das Rennwett- und Lotteriegesetz, 1934, § 2 Anm. 5). Mit dem Erlaß des Rennwett- und Lotteriegesetzes wurde dem Gesichtspunkt Rechnung getragen, daß das bis dahin bestehende Verbot des Buchmacherwesens nicht effektiv durchgesetzt werden konnte, weil sich das unerlaubte "Winkelbuchmachertum" entwickelt hatte, das nicht unterdrückt werden konnte (vgl. Mende, a.a.O., Einleitung, S. XIII ff.). Deshalb erschien es geboten, den Buchmachern die Möglichkeit zu schaffen, eine Erlaubnis zu erhalten und "ihren Gewerbebetrieb in erlaubter Weise auszuüben" (vgl. Hellwig, Das Rennwett- und Lotteriegesetz, 1922, § 2 Anm. 1). Der Betrieb des konzessionierten Buchmachers ist dementsprechend schon in der kurz nach Erlaß des Gesetzes ergangenen Rechtsprechung als Betätigung auf dem Gebiet der Wirtschaft angesehen worden. In dem Urteil des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts vom 23. November 1926 (Jahrbücher des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts, Bd. 30, S. 131 (133)), durch das Verwaltungsanordnungen über die Geschäftszeiten von Buchmachern für unzulässig erklärt worden waren, wird ausgeführt, daß die Buchmacher einen Gewerbebetrieb führen. Deutlich herausgestellt wird die gewerberechtliche Regelung des Buchmacherwesens in der Entscheidung des Preußischen Oberverwaltungsgerichts vom 17. Januar 1929 (OVGE 84, 394 (396)), in der ausgeführt wird, daß mit Erlaß des RWG 1922 das bis dahin verbotene Buchmachergewerbe als solches zugelassen, "dadurch als ein erlaubtes Gewerbe anerkannt und gesetzlich geregelt" worden ist. Übereinstimmend hiermit sprechen auch die Ausführungsbestimmungen vom Buchmachergewerbe (§ 3 Abs. 1 AB).

Diese - von der Behandlung des Spielbankenrechts abweichende - Einordnung des Buchmacherwesens als Teil des Wirtschaftslebens setzt sich fort in der Gesetzgebung der Bundesrepublik Deutschland. Das Rennwett- und Lotteriegesetz wurde durch die Verordnung zur Änderung gewerberechtlicher und anderer Vorschriften vom 21. Mai 1976 (BGBl. I S. 1249) geändert, die auf der Grundlage des § 2 Abs. 2 des Zweiten Gesetzes zur Durchführung von Richtlinien der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft über die Niederlassungsfreiheit und den freien Dienstleistungsverkehr vom 14. Dezember 1970 (BGBl. I S. 1709) erlassen worden ist. Auch bei der Gesetzesänderung durch das Zweite Rechtsbereinigungsgesetz vom 16. Dezember 1986 (BGBl. I S. 2441) ist der Bundesgesetzgeber von seiner grundsätzlichen Gesetzgebungszuständigkeit ausgegangen. Dem hat schließlich das Land Nordrhein-Westfalen dadurch Rechnung getragen, daß das Rennwett- und Lotteriegesetz durch Art. 21 Nr. 23 des Rechtsbereinigungsgesetzes 1987 (GV.NW. S. 342) als Landesrecht aufgehoben worden ist, wie das Berufungsgericht dargelegt hat. Dies geschah deswegen, weil sich das Land der auch von allen anderen Bundesländern vertretenen Auffassung angeschlossen hatte, daß es sich bei dem Gesetz um Bundesrecht handelt (LT-Drucks. 10/1760, S. 43). Die im Verhältnis zum Spielbankenrecht traditionell andere Sicht des Buchmacherwesens wird auch dadurch bestätigt, daß das Bundesverfassungsgericht das Buchmachergeschäft neben dem Aufstellergewerbe und den Gastwirten als berufliche Betätigung ansieht (BVerfGE 14, 76 (100)). Auch der Bundesfinanzhof (BFHE 136, 270) vertritt die Auffassung, daß der Buchmacher ein gewerbliches Unternehmen, das einen Geschäftswert haben kann, betreibt.

Angesichts der Weite des Begriffs "Recht der Wirtschaft" in Art. 74 Nr. 11 GG ist der Senat nach alledem der Auffassung, daß das Rennwett- und Lotteriegesetz das wirtschaftliche Leben und die wirtschaftliche Betätigung als solche regelt und ordnungsrechtliche Aspekte nur als Annex dazu erfaßt.

3. § 2 Abs. 1 RWG 1986 ist dahin auszulegen, daß auch eine juristische Person des Privatrechts eine Erlaubnis als Buchmacher erhalten kann. Das Gesetz läßt eine dahin gehende Auslegung nach Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Systematik sowie Sinn und Zweck zu; sie ist geboten, weil auch die Betätigung als Buchmacher dem Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG unterfällt und ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise von einer juristischen wie von einer natürlichen Person ausgeübt werden kann.

a) Der Wortlaut des § 2 Abs. 1 RWG 1986 ist insoweit neutral. Mit dem Wort "wer" können sowohl natürliche als auch juristische Personen des Privatrechts erfaßt sein. Dies zeigen vergleichbare wirtschaftsverwaltungsrechtliche Bestimmungen über erlaubnisbedürftige oder anzeigepflichtige Betätigungen, die auch juristischen Personen des Privatrechts offenstehen (vgl. z. B. § 2 Abs. 1, § 3 Abs. 1 PBefG, § 2 Abs. 1, § 4 Abs. 2 GastG, § 14 Abs. 1, §§ 33 c ff., § 34 c GewO). Andererseits gibt es Vorschriften, in denen der Gesetzgeber ausdrücklich klarstellt, daß juristische Personen für bestimmte Betätigungen nicht zugelassen sind (§ 34 b Abs. 3 GewO, § 8 Gesetz über das Apothekenwesen). Dies spricht dafür, daß die Wortwahl "wer" nichts darüber aussagt, in welcher Rechtsform die jeweilige Betätigung ausgeübt werden darf (vgl. auch Friauf, GewO, Stand: Februar 1989, § 1 Rn. 176 ff.). Dem Klammerzusatz "Buchmacher" läßt sich über die Rechtsform ebenfalls nichts entnehmen. Auch aus dem Umstand, daß nach § 2 Abs. 2 Satz 1 RWG 1986 der Buchmacher der Erlaubnis auch für die Personen bedarf, deren er sich zum Abschluß und zur Vermittlung von Wetten bedienen will, folgt nicht, daß der Buchmacher selbst eine natürliche Person sein müßte. So kann eine Stellvertretungserlaubnis nach § 9 GastG auch für juristische Personen in Betracht kommen (vgl. Mörtel/Metzner, GastG, 4. Aufl. 1988, § 9 Rn. 6). Die Einbeziehung einer solchen Person in die Erlaubnis gibt für die Auffassung, der Betreiber selbst müsse eine natürliche Person sein, nichts her (vgl. auch Gassner, GewArch. 1993, 230 (231)).

b) Nach der ursprünglichen Fassung des § 2 RWG durfte die Buchmachererlaubnis nur an deutsche Reichsangehörige erteilt werden, und der Buchmacher selbst mußte bei Ausübung der Wettätigkeit ein Abzeichen tragen. Das spricht dafür, daß damals die Erlaubnis nicht an inländische Vereine oder Gesellschaften erteilt werden durfte (vgl. Hellwig, a.a.O., § 2 Anm. 6; Stenglein, Kommentar zu den Strafrechtlichen Nebengesetzen des Deutschen Reiches, 5. Aufl. 1931, § 2 RWG Anm. 2). Die Ergänzung des Wortes "Reichsangehörige" um die Wörter "und Ausländer, die Staatsangehörige eines Mitgliedstaates der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft sind" durch die Verordnung vom 21. Mai 1976 (BGBl. I S. 1249) verfolgte das Ziel, im innerstaatlichen Recht noch enthaltene Ausländerbeschränkungen für Angehörige der EG-Staaten zu beseitigen. Das Erfordernis der Staatsangehörigkeit als solches blieb Tatbestandsmerkmal. Weder der Verordnung noch dem dieser zugrundeliegenden Gesetz vom 14. Dezember 1970 (BGBl. I S. 1709) läßt sich entnehmen, daß abweichend von dem bisherigen Rechtsverständnis auch juristische Personen Buchmacher sein durften.

Eine für die zu entscheidende Rechtsfrage erhebliche Änderung erbrachte jedoch die Novellierung im Jahre 1986, indem das Erfordernis der deutschen bzw. EG-Staatsangehörigkeit und das Gebot des Abzeichentragens aufgehoben wurden. Damit sind die wesentlichen Anknüpfungspunkte für die von dem Oberverwaltungsgericht vertretene Rechtsauffassung weggefallen. Zwar ergeben die Gesetzesmaterialien, daß die Zulassung juristischer Personen des Privatrechts bei der Gesetzesänderung nicht angesprochen wurde. Der Amtlichen Begründung (BT-Drucks. 10/5532) läßt sich entnehmen, daß die Gesetzesänderung im Zusammenhang damit stand, daß nachhaltige Maßnahmen zur Entbürokratisierung, Rechtsbereinigung und Verwaltungsvereinfachung ergriffen werden sollten. Zu diesen Maßnahmen gehörte die Überprüfung des geltenden Bundesrechts auf Notwendigkeit, Wirksamkeit und Verständlichkeit. In diesem Rahmen verfolgte der Gesetzentwurf Vorhaben mit im einzelnen unterschiedlicher Zielsetzung. Bezüglich des Rennwett- und Lotteriegesetzes sollte eine "materielle Rechtsbereinigung" vorgenommen werden, durch die eine Anpassung an veränderte Tatsachen und damit die Modernisierung des Gesetzeswerks bewirkt und bestehendes Recht redaktionell klargestellt werden sollte. In bezug auf den Wegfall des Erfordernisses der Staatsangehörigkeit hieß es, daß es aus fachlichen Gründen ausreichend sei, an Buchmacher Anforderungen lediglich der Sachkunde und der Zuverlässigkeit zu stellen. Hinsichtlich des Tragens von Abzeichen wurde darauf hingewiesen, daß diese Vorschrift seit langem nicht mehr praktiziert werde und daher entfallen solle.

Stellt man danach in Rechnung, daß die aus dem Wortlaut sich ergebenden Anknüpfungspunkte für den Ausschluß juristischer Personen entfallen sind, und berücksichtigt man ferner, daß der Gesetzgeber nach der Amtlichen Begründung die Betätigung des Buchmachers als Beruf angesehen (Amtliche Begründung zu § 6 Abs. 1 AB, a.a.O., S. 26) und bei Erfüllung der Zulassungsvoraussetzungen einen Anspruch auf Zulassung bejaht hat (Amtliche Begründung zu § 1 RWG, a.a.O., S. 25), so spricht das Fehlen von Erwägungen über den Ausschluß juristischer Personen eher dafür, daß eine solche Einschränkung nicht beabsichtigt war. Nach der in der Amtlichen Begründung zum Ausdruck kommenden Rechtsauffassung des Gesetzgebers würde die Einschränkung einen Eingriff in den Freiheitsbereich des Art. 12 Abs. 1 GG darstellen. Jedenfalls kann unter den genannten Umständen seit der Novellierung im Jahre 1986 nicht mehr eindeutig von einer Zugangsbeschränkung für juristische Personen des Privatrechts ausgegangen werden.

c) Die mit dem Gesetz verfolgten Ziele, durch Konzessionierung von Buchmachern gegenüber den Mißständen der "Winkelbuchmacherei" geordnete Zustände herzustellen, eine "Anreizung des Publikums zum Wetten" möglichst zu verhindern und andererseits das Steueraufkommen zu steigern (vgl. zu alledem Mirre/Baumann, a.a.O., S. 2 ff.; Hellwig, a.a.O., S. 30 ff.), erfordern nicht eine Zugangsbeschränkung auf natürliche Personen. Das liegt für die steuerlichen Aspekte auf der Hand. Aber auch der Schutz des Publikums hängt nicht wesentlich von der Rechtsform des Buchmachers ab. Wie natürliche Personen können auch juristische Personen hinsichtlich der Ordnungsmäßigkeit ihres Geschäftsbetriebes überwacht werden. Ihre Zulassung muß nicht zu einem vermehrten Wetten führen. Ebenso ist der Hinweis darauf, daß der Umfang des Geschäftsbetriebes möglichst gering gehalten werden sollte, nach dem Wegfall der Vorschrift über die Regelung der Zahl der Geschäftsräume (§ 6 Abs. 1 AB) nicht überzeugend.

d) Auch die Berücksichtigung des Zusammenhangs des § 2 Abs. 1 RWG mit anderen einschlägigen Vorschriften ergibt nicht zwingend, daß nur natürliche Personen die Buchmachererlaubnis erhalten können. Zwar läßt sich aus § 1 Abs. 1 RWG 1986, dem zufolge die Erlaubnis zum Betrieb eines Totalisators nur einem Verein erteilt werden kann, entnehmen, daß der Gesetzgeber die Zulassung von Personenvereinigungen nicht gänzlich übergangen hat. Gleichwohl kann aus der Erwähnung von Vereinen in § 1 Abs. 1 RWG 1986 nichts für die Auslegung des § 2 Abs. 1 RWG abgeleitet werden. Denn Totalisatorunternehmen und Buchmachertätigkeit unterscheiden sich in Ausgestaltung und Zweckverfolgung deutlich. Der Totalisator dient der Beschaffung von Geldmitteln für Pferdesportvereine. Dementsprechend sollen Totalisatorunternehmen auch nur durch Rennvereine betrieben werden dürfen. Der Buchmacher betreibt sein Geschäft jedoch unabhängig von einem Totalisatorunternehmen ausschließlich im eigenen wirtschaftlichen Interesse und auf eigenes Risiko nach einem anderen Spielsystem. Aus der Begrenzung des Betreibens von Totalisatorunternehmen auf Rennvereine kann deshalb nichts über die Rechtsform abgeleitet werden, in der ein Buchmacher tätig werden darf. Die Vorschrift des § 5 RWG, die mit Strafe bedroht, "wer ohne Erlaubnis ... gewerbsmäßig Wetten abschließt oder vermittelt ...", besagt ebenfalls nichts darüber, wem für eine solche Tätigkeit eine Erlaubnis erteilt werden darf.

Es mag zweifelhaft sein, ob in die systematische Auslegung auch die Ausführungsbestimmungen einbezogen werden dürfen oder müssen. Sie sind auf der Grundlage u. a. des § 25 RWG 1922 vom Reichsminister der Finanzen erlassen und als fortgeltendes Bundesrecht in das Bundesgesetzblatt, Teil III, aufgenommen worden. Nachkonstitutionelle Änderungen erfolgten im Jahre 1976 durch Verordnung (BGBl. I S. 1249) und im Jahre 1986 durch Gesetz (BGBl. I S. 2441), wobei in Art. 25 Abs. 3 dieses Gesetzes bestimmt wurde, daß die Ausführungsbestimmungen weiterhin durch Rechtsverordnung geändert oder aufgehoben werden können. Sie stehen danach im Range unter dem Gesetz. Im allgemeinen kann bei der Auslegung nur die Stellung und Funktion einer Norm im Bereich desselben Normengefüges und auf derselben Rechtserzeugungsstufe berücksichtigt werden (vgl. Achterberg, Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl., S. 313). Aber auch eine Einbeziehung der Ausführungsbestimmungen, die hier angezeigt sein könnte, weil sie im Jahre 1986 durch Gesetz geändert worden sind, ergibt keinen eindeutigen Ausschluß juristischer Personen vom Buchmachergewerbe. Nach § 3 Abs. 1 AB darf als Buchmacher nur zugelassen werden, wer den Nachweis erbringt, daß er "seiner Person nach" die Gewähr für eine einwandfreie Geschäftsführung bietet und die zur Ausübung des Buchmachergewerbes erforderliche kaufmännische Befähigung besitzt. Das könnte zwar für die Auffassung des Berufungsgerichts sprechen, denn das Bundesverwaltungsgericht hat einer ähnlichen Wendung in § 55 Abs. 1 GewO entnommen, daß ein Reisegewerbe nicht von einer juristischen Person ausgeübt werden kann (BVerwGE 22, 32 (33)). Indessen ist das Tatbestandsmerkmal "in eigener Person" in § 55 Abs. 1 Nr. 1 GewO auf die Tätigkeiten im Reisegewerbe wie das Feilbieten von Waren bezogen, während in § 3 Abs. 1 AB das Merkmal "seiner Person nach" nicht auf eine gewerbsmäßige Handlung, sondern auf Erfordernisse geschäftlicher Tätigkeit bezogen ist, nämlich Zuverlässigkeit und Befähigung. Solche Faktoren können auch bei einer juristischen Person unter Berücksichtigung der für sie handelnden natürlichen Personen vorliegen. Nicht aussagekräftig ist ferner § 3 Abs. 2 AB. Danach hat der Buchmacher "für seine Person" eine Sicherheit und für jede Person, die ihn bei Abschluß oder Vermittlung von Wetten vertreten kann, eine weitere Sicherheit zu leisten. Damit wird nur zum Ausdruck gebracht, daß die Sicherheit für den Buchmacher selbst und zusätzlich für jeden Buchmachergehilfen zu leisten ist. Über die Rechtsform, in der das Buchmachergewerbe betrieben wird, sagt die Vorschrift dagegen nichts aus.

e) Die Auslegung des § 2 Abs. 1 RWG 1986 unter Berücksichtigung von Wortlaut, Entstehungsgeschichte, Sinn und Zweck sowie Systematik ergibt somit zwar nicht eindeutig, daß juristische Personen des Privatrechts eine Buchmachererlaubnis erhalten können. Sie führt aber auch nicht zwingend auf das Gegenteil. Unter diesen Umständen ist der Vorzug der Auslegung zu geben, die einer Wertentscheidung der Verfassung besser entspricht (BVerfGE 8, 210 (221); 35, 263 (280); 46, 166 (184)). Danach kann auch eine juristische Person des Privatrechts eine Buchmachererlaubnis erhalten. Die Betätigung des Buchmachers unterfällt nämlich dem Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG, und darauf können sich auch juristische Personen des Privatrechts berufen.

aa) Nach Art. 12 Abs. 1 GG haben alle Deutschen das Recht, u. a. ihren Beruf frei zu wählen. Beruf im Sinne des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG ist "jede auf die Dauer berechnete und nicht nur vorübergehende, der Schaffung und Erhaltung einer Lebensgrundlage dienende Betätigung" (BVerwGE 22, 286 (287) m. w. N.; Urteile vom 23. August 1994 - 1 C 18/91 und 96, 302 -). Diese allgemeinen Voraussetzungen erfüllt auch die Tätigkeit eines Buchmachers, wie sie die Klägerin beabsichtigt.

Ob und unter welchen Voraussetzungen Betätigungen als schlechthin gemeinschaftsschädlich von vornherein außerhalb der Freiheitsverbürgung des Art. 12 Abs. 1 Satz 1 GG liegen (BVerwGE 22, 286 (289)), bedarf keiner grundsätzlichen Erörterung. Das Buchmachen ist jedenfalls keine solche Betätigung. Für Spielbanken ergibt sich dies daraus, daß das Grundgesetz selbst in Art. 106 Abs. 2 Nr. 6 GG ihren Betrieb und damit die Veranstaltung von Glücksspielen voraussetzt (Urteil vom 23. August 1994 - BVerwGE 96, 302). Für Buchmacher kann schon deswegen nichts anderes gelten, weil bei ihrer Tätigkeit der Glücksspielcharakter jedenfalls nicht so deutlich hervortritt wie beim Betrieb einer Spielbank. Diese Wertung wird dadurch bestätigt, daß das Gesetz das Buchmachen für erlaubnisfähig erklärt (ebenso für Spielbanken: BVerwG a.a.O.). Daß die Betätigung des Buchmachers nicht schlechthin gemeinschaftsschädlich ist, entspricht zudem der Auffassung des Gesetzgebers, wie sie bei der Novellierung im Jahre 1986 zum Ausdruck gekommen ist. Wie oben bereits ausgeführt worden ist, wurde die Betätigung als konzessionierter Buchmacher als unter den Schutz des Art. 12 Abs. 1 GG fallende Berufsausübung angesehen.

bb) Nach Art. 19 Abs. 3 GG gelten die Grundrechte auch für inländische juristische Personen, soweit sie ihrem Wesen nach auf diese anwendbar sind. Eine juristische Person kann nicht einen Beruf im Sinne einer Lebensaufgabe ausüben. Indessen ist in der Berufsfreiheit auch die Freiheit enthalten, eine Erwerbszwecken dienende Tätigkeit, insbesondere ein Gewerbe zu betreiben. Jedenfalls insoweit, als eine bestimmte Erwerbstätigkeit ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise von einer juristischen wie von einer natürlichen Person ausgeübt werden kann, ist das Grundrecht des Art. 12 Abs. 1 GG auch auf juristische Personen anwendbar (BVerwGE 75, 109 (114); BVerfGE 21, 261 (266); 65, 196 (209 f.)).

Der Buchmacher betreibt ein Gewerbe, das auch von einer juristischen Person ausgeübt werden kann. Die Tätigkeit des konzessionierten Buchmachers erfüllt alle Voraussetzungen, die an ein Gewerbe im Sinne der Gewerbeordnung zu stellen sind. Es handelt sich um eine selbständige, nach Konzessionierung erlaubte, auf Gewinnerzielung gerichtete und auf Dauer angelegte Tätigkeit (vgl. zu den Erfordernissen eines stehenden Gewerbes Urteil vom 26. Januar 1993 - BVerwG 1 C 25.91 - Buchholz 451.20 § 14 GewO Nr. 5, S. 8 = GewArch. 1993, 196 (197); vgl. auch BFHE 136, 270). Diese gewerbliche Tätigkeit kann ihrem Wesen und ihrer Art nach von einer juristischen Person ebenso ausgeübt werden wie von einer natürlichen Person. Rechtliche Schwierigkeiten, die durch die Rechtsform hinsichtlich der Überwachung entstehen könnten, sind - abgesehen davon, daß eine Zugangssperre allein mit Blick auf eine leichtere Überwachung nicht zulässig wäre (vgl. BVerfGE 65, 116 (129)) - durch Einbeziehung der für die juristische Person handelnden natürlichen Personen überwindbar. Wirtschaftliche Probleme, etwa durch die Beschränkung der Haftung (vgl. § 13 Abs. 2, § 5 GmbHG) sind ebenfalls lösbar. Die finanzielle Ausstattung einer GmbH muß trotz der Haftungsbeschränkung nicht schlechter sein als diejenige einer natürlichen Person, die als Buchmacher zugelassen wird. Zudem kann unter Umständen die Erlaubnis von einem nachgewiesenen Eigenkapital bestimmter Höhe sowie der Erbringung von Sicherheiten abhängig gemacht werden.

4. Unterfällt nach alledem die Tätigkeit eines Buchmachers dem Art. 12 Abs. 1 GG und kann sie ihrem Wesen und ihrer Art nach in gleicher Weise von einer juristischen wie von einer natürlichen Person ausgeübt werden, ist der Auslegung des § 2 RWG 1986 der Vorzug zu geben, die auch einer juristischen Person die vorgesehene Betätigung ermöglicht. Dafür ist es unerheblich, ob der Ausschluß einer juristischen Person des Privatrechts vom Buchmachergewerbe in die Freiheit der Berufswahl eingreift (vgl. dazu Freytag, a.a.O., S. 98) oder ob darin eine Berufsausübungsregelung liegt, weil es lediglich um die Rechtsform geht, in der das Gewerbe ausgeführt werden kann (vgl. BVerfGE 21, 227 (232)). Im einen wie im anderen Fall ist der Freiheitsbereich des Art. 12 Abs. 1 GG betroffen. Deshalb ist § 2 Abs. 1 RWG 1986 bei seinem auslegungsoffenen Wortlaut dahin zu verstehen, daß auch juristische Personen des Privatrechts eine Buchmachererlaubnis erhalten können.

5. Nach diesen Maßstäben verletzt die Entscheidung des Berufungsgerichts Bundesrecht. Die beantragte Erlaubnis kann nicht deswegen versagt werden, weil die Klägerin eine juristische Person des Privatrechts ist. Ob sie eine inländische juristische Person ist, ist unerheblich, da das Rennwett- und Lotteriegesetz nebst Ausführungsbestimmungen nicht zwischen inländischen und ausländischen juristischen Personen unterscheidet. Deshalb wird das Berufungsgericht zu prüfen haben, ob die sonstigen Voraussetzungen für die Erteilung einer Buchmachererlaubnis vorliegen.