I.

Der Kläger steht als Hauptmann im Dienst der Bundeswehr und gehört dem Stab der Fliegenden Gruppe eines Jagdbombergeschwaders in Westfalen an. Wegen umfangreicher Instandsetzungs- und Erweiterungsarbeiten mußte der Flugbetrieb auf dem Flugplatz dieses Geschwaders in der Zeit vom 18. April bis voraussichtlich 18. Juli 1974 eingestellt werden. Die 3. Luftwaffendivision verlegte deshalb gemäß ihrem "Befehl für den Einsatz 2/74" vom 11. März 1974 Teile des Jagdbombergeschwaders - hierzu gehörte auch der Kläger - zur "kontinuierlichen Weiterführung des Ausbildungsflugbetriebes" auf eine deutsche Luftwaffenbasis in Portugal. Die Verlegung war so durchzuführen, daß der Einsatzauftrag des Geschwaders weiterhin wahrgenommen werden konnte. In Ausführung dieser Anordnung befand sich der Kläger in der Zeit vom 19. April bis 18. Juni 1974 zur Dienstleistung in Portugal. Er nahm an der Gemeinschaftsverpflegung gegen Bezahlung teil und war in einer ihm unentgeltlich zur Verfügung gestellten Unterkunft untergebracht. Entsprechend der in der Anlage "G" zu dem Befehl für den Einsatz 2/74 angegebenen Abfindungsregelung erhielt der Kläger anläßlich dieser Verlegung Aufwandsvergütung nach Maßgabe des Erlasses des Bundesministeriums der Verteidigung vom 1. Februar 1974 über die reisekostenrechtliche Abfindung bei besonderen Dienstgeschäften in der Bundeswehr im Ausland in Höhe von 922,50 DM. Gegen diese reisekostenrechtliche Abfindung legte der Kläger Beschwerde ein, die der Kommandeur der 3. Luftwaffendivision zurückwies.

Der Kläger hat sodann den Verwaltungsrechtsweg beschritten. Das Verwaltungsgericht hat die Beklagte verpflichtet, dem Kläger für die Zeit seines Aufenthalts in Portugal Auslandsbeschäftigungsvergütung nach dem Erlaß des Bundesministeriums der Verteidigung vom 30. März 1972 - S II 4 (VR IV 8) Az.: 21-06-00 (5) - zu gewähren. Außerdem hat es den Beschwerdebescheid des Kommandeurs der 3. Luftwaffendivision in vollem Umfang und die Anlage "G" zum Einsatzbefehl vom 11. März 1974 insoweit aufgehoben, als sie der damit angeordneten reisekostenrechtlichen Abfindung entgegensteht. Auf die Berufung der Beklagten hat das Oberverwaltungsgericht das erstinstanzliche Urteil dahin geändert, daß die Anlage "G" zum Einsatzbefehl vom 11. März 1974 nicht in dem dort näher bezeichneten Umfang aufgehoben wird; im übrigen hat es die Berufung zurückgewiesen. Die Entscheidung ist im wesentlichen wie folgt begründet:

Das Verwaltungsgericht habe den Klageantrag zutreffend dahin ausgelegt, daß der Kläger die ihm ungünstigen reisekostenrechtlichen Folgen aus der Anwendung der Anlage "G" zum Einsatzbefehl Nr. 2/74 vermeiden wolle. Dieser Befehl stelle jedoch keinen an den Kläger gerichteten, im verwaltungsgerichtlichen Verfahren anfechtbaren Verwaltungsakt dar. Das Klagebegehren sei daher unter Berücksichtigung des wirklichen Willens des Klägers und seines wohlverstandenen Interesses lediglich darauf gerichtet, die Beklagte unter Aufhebung des Beschwerdebescheides zur Gewährung von Auslandsbeschäftigungsvergütung nach dem Erlaß des Bundesministeriums der Verteidigung vom 30. März 1972 - S II A (VR IV 8) Az.: 21-06-00 (5) - zu verpflichten. In diesem Umfang sei die Klage begründet.

Die von der Beklagten vorgenommene Berechnung der dem Kläger zu erstattenden Reisekosten könne sich nicht auf § 17 Abs. 1 BRKG stützen. Die Anwendbarkeit dieser Vorschrift entfalle deshalb, weil die verfahrensmäßig erforderliche "nähere Bestimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr ermächtigten unmittelbar nachgeordneten Behörde" in diesem Fall nicht gegeben sei. Nr. 13 des Erlasses des Bundesministeriums der Verteidigung vom 1. Februar 1974 über besondere Dienstgeschäfte in der Bundeswehr im Inland und im Ausland erfülle diese Voraussetzungen nicht. Bei der Auslegung dieses Erlasses sei dessen einleitender Satz zu berücksichtigen, wonach die besonderen Dienstgeschäfte in den nachfolgenden Abschnitten erschöpfend aufgeführt seien. Als eine abschließende Regelung könne daher der Erlaß nicht entsprechend angewandt werden, auch nicht auf eine "Verlegung" von Truppenteilen, also auf einen Begriff, der der gesetzlichen Regelung des Reisekostenrechts unbekannt sei. Als besonderes Dienstgeschäft sei demnach lediglich der "Flugdienst" anzusehen, der einerseits "Flüge" zur Ausbildung, Weiterbildung oder Erhaltung der Einsatzbereitschaft und andererseits - nach Absatz 3 - jeweils den Zeitraum vom ersten Start bis zur letzten Landung zur Durchführung des Flugauftrages umfasse. Das Wort "Flüge" in dem Erlaß sei offensichtlich so zu verstehen, wie es auch im zivilen Luftreiseverkehr gebraucht werde, nämlich als die Fortbewegung eines Flugzeuges in der Luft zwischen einem bestimmten Ausgangsort und einem Zielort, wobei Zwischenlandungen aus verkehrsmäßigen, technischen oder sonstigen Gründen eingeschlossen seien. Diese Auslegung werde durch den Sinn und Zweck der Regelung bestätigt, mit der diejenigen besonderen Arten der allgemeinen Dienstgeschäfte gekennzeichnet werden sollten, bei denen erfahrungsgemäß geringere Aufwendungen für Verpflegung und Unterkunft als allgemein entstünden. Als "Flugdienst" könne daher nicht der allgemeine Dienst eines Geschwaders der Luftwaffe verstanden werden. Das sei schon deshalb nicht möglich, weil der allgemeine Dienst eines solchen Truppenteils nicht nur aus "Flugdienst" bestehe und er deshalb nicht in vollem Umfang ein "besonderes" Dienstgeschäft darstelle. Bei einer derartigen Auslegung könnte den Soldaten und Beamten der Geschwader der Luftwaffe, die bei Dienstreisen im In- oder Ausland ihren allgemeinen Dienst leisteten, in keinem Falle die allgemeine Reisekostenvergütung gewährt werden, ohne Rücksicht darauf, ob sie die Reise mit einem Flugzeug durchführten oder nicht und wie hoch ihre Aufwendungen für Verpflegung und Unterkunft jeweils seien. Dies widerspreche aber dem Sinn und Zweck der vom Gesetzgeber getroffenen Regelung. Als "Flugdienst" im Sinne des Erlasses vom 1. Februar 1974 könnten somit nur die aufgrund eines bestimmten, im Einzelfall erteilten Flugauftrages durchgeführten Flüge der Besatzungen einzelner oder mehrerer Flugzeuge verstanden werden. Die vorübergehende Verlegung von Teilen eines Jagdbombergeschwaders von Westfalen nach Portugal stelle demnach nicht in vollem Umfang "Flugdienst" und damit ein "besonderes" Dienstgeschäft im Sinne der Nr. 13 des angeführten Erlasses dar. Dies werde auch aus den Ziffern 1 bis 3 des Befehls für den Einsatz 2/74 deutlich, wonach die "Verlegung" von Teilen des Jagdbombergeschwaders so durchzuführen sei, daß der Einsatzauftrag weiterhin wahrgenommen werden könne und daß in Portugal die TCTP-Forderungen mit Schwerpunkt auf Waffen- und AS-Ausbildung erfüllt würden. Daß die Tätigkeit des Klägers in Portugal nicht von Nr. 13 des Erlasses vom 1. Februar 1974 erfaßt werde, ergebe sich schließlich auch aus Nr. 5 des Erlasses des Bundesministeriums der Verteidigung vom 26. September 1968 (VBMl 1968 S. 467) über "Besoldungsrechtliche Anordnungen zu den Bestimmungen über die Versetzung, den Dienstpostenwechsel und die Kommandierung von Soldaten", wonach eine vorübergehende Verlegung - gemeint sei offenbar geschlossener Einheiten oder Teileinheiten - sich besoldungsrechtlich für alle zur Einheit gehörenden Soldaten wie eine Kommandierung auswirke. Der Kläger müsse demnach reisekostenrechtlich so behandelt werden, als ob er nach Portugal kommandiert worden wäre. Eine Kommandierung in das Ausland zur allgemeinen Dienstleistung für ein Vierteljahr könne aber schon begrifflich kein Flugdienst im Sinne der Nr. 13 des angeführten Erlasses sein.

Die Nr. 1 der Anlage "G" zu dem Befehl für den Einsatz 2/74 stelle schon deshalb keine "nähere Bestimmung" gemäß § 17 Abs. 1 BRKG dar, weil die 3. Luftwaffendivision weder oberste Dienstbehörde noch dieser unmittelbar nachgeordnet sei. Ob die 3. Luftwaffendivision die Bestimmung in Nr. 1 der Anlage "G" zu dem Befehl für den Einsatz 2/74 im Einvernehmen mit dem Bundesministerium der Verteidigung getroffen habe, sei dabei unerheblich. Das durch den Erlaß vom 1. Juli 1974 bekanntgegebene Ergebnisprotokoll über die Dienstbesprechung vom 28. bis 29. Mai 1974 enthalte ebenfalls keine "nähere Bestimmung", sondern nur die Auffassung der zuständigen Bediensteten des Bundesministeriums der Verteidigung darüber, daß die Abfindung nach dem Erlaß vom 1. Februar 1974 vorzunehmen sei. Im übrigen sei dieser Erlaß erst am 9. August 1974, also nach Rückkehr der nach Portugal verlegten Teile des Geschwaders, bei dessen Truppenverwaltung eingegangen.

Fehle es demnach im vorliegenden Fall an der - sachlich voll gerechtfertigten - näheren Bestimmung im Sinne des § 17 Abs. 1 BRKG, so müsse die Dienstreise und Dienstleistung des Klägers in Portugal ohne Rücksicht auf die ihm tatsächlich entstandenen Aufwendungen nach den allgemeinen Vorschriften des Bundesreisekostengesetzes und der Auslandsreisekostenverordnung abgegolten werden.

Gegen dieses Urteil hat die Beklagte Revision eingelegt. Sie beantragt,

Die Beklagte rügt die Verletzung materiellen Rechts, insbesondere des § 17 BRKG.

Der Kläger beantragt,

Er verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision ist begründet.

Das angefochtene Urteil hält der rechtlichen Prüfung nicht stand.

Ausgangspunkt der rechtlichen Beurteilung des vom Berufungsgericht zutreffend ausgelegten Klagebegehrens sind die Vorschriften des Gesetzes über die Reisekostenvergütung für die Bundesbeamten, Richter im Bundesdienst und Soldaten (Bundesreisekostengesetz - BRKG -) in der Fassung der Bekanntmachung vom 13. November 1973 (BGBl. I S. 1621), das in § 1 Abs. 1 die Erstattung von Auslagen für Dienstreisen und Dienstgänge (Reisekostenvergütung) regelt. Nach § 17 Abs. 1 Satz 1 BRKG erhalten Dienstreisende, denen erfahrungsgemäß geringere Aufwendungen für Verpflegung oder Unterkunft als allgemein entstehen (z.B. bei Dienstreisen innerhalb eines Amts- oder Dienstbezirks, bei bestimmten Dienstzweigen oder Dienstgeschäften oder häufigen Dienstreisen nach demselben Ort oder in denselben Bezirk), nach näherer Bestimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr ermächtigten unmittelbar nachgeordneten Behörde anstelle der Reisekostenvergütung im Sinne des § 4 Nr. 3 bis 5 und 7 BRKG entsprechend den notwendigen Mehrauslagen eine Aufwandsvergütung. Die Aufwandsvergütung wird demnach insbesondere anstelle des Tagegeldes gemäß § 4 Nr. 3 BRKG und des Übernachtungsgeldes nach § 4 Nr. 4 BRKG gewährt. Die Ersetzung der normalen Reisekostenvergütung durch die Aufwandsvergütung erfaßt auch die Reisekostenvergütung nach der Auslandsreisekostenverordnung (Urteil vom 26. Juli 1976 - BVerwG 6 C 152.73 - [Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 67 = ZBR 1977, 31]). Zweck der Vorschrift des § 17 Abs. 1 BRKG ist es, dem allgemeinen Grundsatz (§ 3 Abs. 2 BRKG), nur die für die Dienstreise notwendigen Aufwendungen zu ersetzen, Geltung zu verschaffen.

Die Reise des Klägers von Westfalen nach Portugal, sein dortiger Aufenthalt und seine Rückreise nach Westfalen waren eine Dienstreise im Sinne des § 2 Abs. 2 BRKG; denn sie wurde zur Erledigung von Dienstgeschäften außerhalb des Dienstortes ausgeführt und war von der zuständigen Behörde - der 3. Luftwaffendivision - schriftlich angeordnet worden. Nach der ständigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts knüpft der Begriff des Dienstgeschäfts in § 2 Abs. 2 BRKG an das konkrete Amt im funktionellen Sinne an. Als Dienstgeschäfte sind demnach die dem Beamten oder dem Soldaten in seinem konkreten Amt zur unmittelbaren Erledigung übertragenen Dienstaufgaben anzusehen (vgl. BVerwGE 31, 60 [61];Urteile vom 30. Oktober 1970 - BVerwG 6 C 9.69 - [ZBR 1971, 178] undvom 12. Dezember 1979 - BVerwG 6 C 23.78 -). Diese Voraussetzungen sind für die Dienstleistung des Klägers in Portugal gegeben. Denn durch den Befehl für den Einsatz 2/74 war angeordnet worden, daß der Einsatzauftrag der nach Portugal verlegten Teile des Jagdbombergeschwaders beibehalten werden sollte und der Ausbildungs-Flugbetrieb fortzuführen war. Die von der Verlegung betroffenen Bediensteten hatten demnach ihre Dienstgeschäfte während dieses Zeitraums auf einem anderen Flugplatz zu verrichten.

Die vorübergehende Verlegung von Teilen des Jagdbombergeschwaders nach Portugal kann nicht etwa als eine Kommandierung bzw. Abordnung der betroffenen Soldaten und Beamten gewertet werden. Eine Kommandierung oder Abordnung scheidet deshalb aus, weil die Bediensteten, die während der Verlegung in Portugal Dienst leisteten, auch in diesem Zeitraum demselben Jagdbombergeschwader angehörten, das seinen Dienstsitz in Westfalen beibehielt. Der Kläger hat demnach in dem Verlegungszeitraum weder seinen Dienstort geändert noch seine Dienststelle gewechselt. Dem Umstand, daß in dieser Zeit möglicherweise ein Wechsel in der Person des unmittelbaren Vorgesetzten eintrat, kommt dabei keine Bedeutung zu. Das Begehren des Klägers auf Gewährung von Auslandsbeschäftigungsvergütung nach Maßgabe des Erlasses des Bundesministeriums der Verteidigung über die einheitliche Abfindung bei Abordnungen/Kommandierungen in das Ausland, innerhalb des Auslandes und vom Ausland ins Inland vom 30. März 1972 - S II 4 (VR IV 8) Az.: 21-06-00(5) - ist demnach nicht gerechtfertigt. Entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts ist der Kläger auch nicht aufgrund des Erlasses des Bundesministeriums der Verteidigung vom 26. September 1968 (VMBl 1968 S. 467) - "Besoldungsrechtliche Anordnungen zu den Bestimmungen über die Versetzung, den Dienstpostenwechsel und die Kommandierung von Soldaten" - reisekostenrechtlich so zu behandeln, als ob er nach Portugal kommandiert worden wäre. Diese Verwaltungsvorschriften sind im vorliegenden Fall schon deshalb nicht anwendbar, weil sie lediglich die besoldungsrechtliche Auswirkung der Verlegung von militärischen Einheiten betreffen. Die reisekostenrechtliche Abfindung gehört jedoch nach § 1 Abs. 2 und 3 BBesG nicht zur Besoldung.

Die Entscheidung des Rechtsstreits ist demnach davon abhängig, ob bei der Dienstleistung des Klägers in Portugal die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen des § 17 Abs. 1 BRKG für die Gewährung von Aufwandsvergütung gegeben waren. Das Oberverwaltungsgericht hat diese Frage mit der Begründung verneint, daß es sich bei dem vom Kläger geleisteten Dienst nicht um ein "besonderes Dienstgeschäft" im Sinne des Abschnittes B Nr. 13 des Erlasses des Bundesministeriums der Verteidigung über "Besondere Dienstgeschäfte in der Bundeswehr im Inland und im Ausland" vom 1. Februar 1974 - Fü S I 1 - Az.: 21-01-11 - gehandelt habe und daher die verfahrensmäßig erforderliche "nähere Bestimmung der obersten Dienstbehörde oder der von ihr ermächtigten unmittelbar nachgeordneten Behörde" nicht vorliege. Diese Auffassung geht jedoch deshalb fehl, weil sie Gegenstand und Umfang der Gestaltungsbefugnis der Beklagten im Rahmen des § 17 Abs. 1 BRKG verkennt und übersieht, daß die materiellrechtlichen Voraussetzungen für die Anwendbarkeit des § 17 Abs. 1 BRKG unmittelbar in dieser Vorschrift geregelt sind. Der erkennende Senat hat in dem bereite angeführtenUrteil vom 26. Juli 1976 - BVerwG 6 C 152.73 - (a.a.O.), dem sich der 2. Senat des Bundesverwaltungsgerichtsim Urteil vom 4. November 1976 - BVerwG 2 C 31.73 - angeschlossen hat, zu dem Begriff "nähere Bestimmung der obersten Dienstbehörde" in der inhaltsgleichen Vorschrift des § 17 des Hessischen Reisekostengesetzes folgendes ausgeführt:

"Es handelt sich dabei, wie das Berufungsgericht mit Recht annimmt, nicht um eine besonderen Formregeln unterliegende Rechtsnorm, sondern um eine norminterpretierende Verwaltungsvorschrift. Da das Hessische Reisekostengesetz in anderen Vorschriften die Ermächtigung zum Erlaß von Rechtsverordnungen ausdrücklich erteilt (vgl. § 20 Abs. 2 - Auslandsdienstreisen - und § 23 Abs. 1 - Beschäftigungsvergütung -), ist davon auszugehen, daß die nähere Bestimmung nach der Vorstellung des Gesetzgebers nicht den Charakter von Rechtssätzen hat, sondern eine verwaltungsinterne Regelung darstellt. Bereits die Vorschrift des § 17 BRKG umschreibt den Kreis der betroffenen Dienstreisenden näher - 'solcher Dienstzweige oder mit solchen Dienstgeschäften, bei denen geringere Aufwendungen für Verpflegung oder Unterkunft als allgemein entstehen' - und bestimmt unmittelbar, daß diese Dienstreisenden eine Aufwandsvergütung erhalten. Die Vorschrift nimmt damit die von ihr bestimmten Dienstreisenden bereits kraft Gesetzes von der normalen Reisekostenvergütung aus. Der näheren Bestimmung der obersten Dienstbehörde ist danach nur die inhaltliche Ausgestaltung der Aufwandsvergütung überlassen."

Bei dieser Rechtslage kann dahingestellt bleiben, ob das Oberverwaltungsgericht den Begriff des "Flugdienstes" in Abschnitt B Nr. 13 des Erlasses des Bundesministeriums der Verteidigung vom 1. Februar 1974 zutreffend ausgelegt hat. Offen kann außerdem bleiben, ob die Übersendung des Ergebnisprotokolls der Dienstbesprechung vom 28. bis 29. Mai 1974 über Fragen aus dem Reise- und Umzugskostenrecht eine "nähere. Bestimmung" im Sinne des § 17 BRKG darstellt.

Die angefochtene reisekostenrechtliche Abfindung ist nach alledem dann rechtmäßig, wenn dem Kläger nach den besonderen Umständen seiner Dienstreise "erfahrungsgemäß geringere Aufwendungen für Verpflegung oder Unterkunft als allgemein" entstanden sind. Diese Voraussetzungen sind - wie das erkennende Gericht in demUrteil vom 24. März 1977 - BVerwG 2 C 54.73 - (Buchholz 238.90 Reise- und Umzugskosten Nr. 69 = RiA 1977, 132) dargelegt hat - stets dann erfüllt, wenn einem Berufssoldaten bei der Dienstreise befehlsgemäß und zumutbar unentgeltliche Gemeinscbaftsunterkunft und verbilligte Gemeinschaftsverpflegung gewährt werden (vgl. auch Kopicki/Irlenbusch, Reisekostenrecht des Bundes, § 17 BRKG Anm. 1). Im vorliegenden Fall hat der Kläger gemäß der Nr. 3 der Anlage "G" zu dem Befehl für den Einsatz 2/74 sowie nach Maßgabe der Nrn. 1 und 2 der Verwaltungsbestimmungen zu dem Befehl des Inspekteurs der Luftwaffe, vom 2. Dezember 1970, mit dem die Benutzung der Luftwaffenbasis in Portugal geregelt ist, dort Gemeinschaftsverpflegung gegen Bezahlung und unentgeltliche Gemeinschaftsunterkunft in Anspruch genommen. Da ihm somit bei dem Aufenthalt in Portugal erheblich geringere Kosten als bei einer normalen Dienstreise entstanden sind, sind die rechtlichen Voraussetzungen des § 17 Abs. 1 BRKG für die Gewährung von Aufwandsvergütung gegeben.

Die für die Berechnung der Aufwandsvergütung maßgebende "nähere Bestimmung der obersten Dienstbehörde" wurde in den Verwaltungsbestimmungen zu dem Befehl des Inspekteurs der Luftwaffe vom 2. Dezember 1970 getroffen, wonach die reisekostenrechtliche Abfindung durch Gewährung einer Aufwandsvergütung gemäß dem Erlaß des Bundesministeriums der Verteidigung über die "Reisekostenrechtliche Abfindung bei Teilnahme am Truppendienst im Ausland (Aufwandsvergütung)" vom 3. September 1969 - VR IV 8 - Az.: 21-03-11 - (VMBl 1969 S. 368) geleistet wird. An die Stelle dieses Erlasses sind die Bestimmungen des Erlasses des Bundesministeriums der Verteidigung über die "Reisekostenrechtliche Abfindung bei besonderen Dienstgeschäften in der Bundeswehr im Ausland" vom 1. Februar 1974 - S II 4 - Az.: 21-03-11 - getreten. Die Bedenken des Klägers gegen die Anwendung des Befehls vom 2. Dezember 1970 greifen nicht durch. Entgegen seiner Meinung ist dieser Befehl durch den Erlaß vom 1. Februar 1974 nicht aufgehoben worden. Dies ergibt sich zweifelsfrei aus den Schlußbestimmungen in der Nr. 15 dieses Erlasses.

Nach alledem war, wie geschehen, mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 1 VwGO zu entscheiden.