Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.11.1986, Az.: BVerwG 4 C 22.83

I.

Die klagende Gemeinde wendet sich gegen einen Bescheid der beklagten Bezirksregierung über die Feststellung der Nichtigkeit eines Bebauungsplans und die Rücknahme der Genehmigung des Plans. Der Plan, der ein Kleinsiedlungsgebiet festsetzt, war 1967 mit ortsüblicher Bekanntmachung der Genehmigung erlassen worden. In der Folgezeit ergab sich, daß der Plan die Verwirklichung von Zielen der Raumordnung zur Landesentwicklung und Industrieansiedlung auf großflächigen Standorten am seeschifftiefen Fahrwasser der Weser erschwere. Nach Überprüfung des Plans und auf Weisung des zuständigen Landesministeriums stellte daraufhin die Beklagte mit dem angefochtenen Bescheid vom 31. Januar 1978 die Nichtigkeit des Bebauungsplans wegen Verletzung formeller und materieller Vorschriften des Bundesbaugesetzes fest. Zugleich nahm sie in dem Bescheid die am 16. Januar 1967 erteilte Genehmigung des Plans zurück. Zur Begründung führte sie an, der Satzungsbeschluss bringe nicht zum Ausdruck, daß die Planbegründung mitbeschlossen oder übernommen worden sei, und einzelne Träger öffentlicher Belange seien nicht beteiligt worden.

Die nach erfolglosem Widerspruch erhobene Klage auf Aufhebung des Bescheides hatte in beiden Vorinstanzen Erfolg. Das Oberverwaltungsgericht hat - ebenso wie das Verwaltungsgericht - der Beklagten eine Befugnis zum Erlaß eines planverwerfenden Verwaltungsaktes abgesprochen. Die Einwirkungsmöglichkeiten der Beklagten als Plangenehmigungsbehörde beschränkten sich nach dem Bundesbaugesetz als Rechtskontrolle auf das Genehmigungsverfahren. Auch das Kommunalaufsichtsrecht des Landes gebe der Beklagten keine solche Befugnis. Die Beklagte habe die Möglichkeit, einen Normenkontrollantrag auf Feststellung der Ungültigkeit des Plans zu stellen. Sie könne auch nicht durch Rücknahme der Genehmigung dem Bebauungsplan nachträglich den Boden entziehen. Die Genehmigung sei Teil eines Rechtssetzungsverfahrens, das mit der Verkündung der Rechtsnorm gleichsam unwiderruflich ende. Auch gewährleiste ein Verfahren wie das von der Beklagten gehandhabte in keiner Weise Rechtsklarheit und Rechtssicherheit. Schließlich führe auch eine Umdeutung des Rücknahmebescheids in einen Bescheid auf Feststellung der Nichtigkeit der Genehmigung - vorausgesetzt die Umdeutung sei zulässig - nicht zu dem von der Beklagten erstrebten Ziel. Eine Genehmigung sei nicht gegenstandslos oder nichtig, wenn der ihr zugrundeliegende Bebauungsplan fehlerhaft sei. Die Genehmigung sei nur eine Stufe des Bebauungsplanverfahrens und nicht einmal die abschließende.

Dagegen richtet sich die vom Oberverwaltungsgericht zugelassene Revision der Beklagten. Sie beruft sich auf eine umfassende Kompetenz der Plangenehmigungsbehörde, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung im Bereich der Bauleitplanung sicherzustellen, sowie auf die Anwendbarkeit des Verwaltungsverfahrensgesetzes, insbesondere der §§ 48 und 44, auf die Plangenehmigung. Die Rücknahme der Genehmigung als deren actus contrarius entfalte zwar nur Rechtswirkungen gegenüber der Gemeinde; diese sei aber verpflichtet, der Nichtigkeit des Plans durch Bekanntmachung rechtliche Außenwirkung im Verhältnis zu den Normadressaten zu verschaffen.

Die Klägerin verteidigt das Berufungsurteil.

Der Oberbundesanwalt meint, Bundesrecht lasse nur zwei Wege der Beseitigung von Bebauungsplänen zu, nämlich die förmliche Aufhebung durch die Gemeinde in dem dafür nach § 2 Abs. 6 BBauG vorgesehenen Verfahren oder die gerichtliche Feststellung der Ungültigkeit im Normenkontrollverfahren nach § 47 VwGO. Ein Verfahren der hier streitigen Art verkürze sowohl Beteiligungsrechte als auch den Rechtsschutz der von der Planbeseitigung Betroffenen.

II.

Die zulässige Revision des Beklagten ist unbegründet und deshalb gemäß § 144 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Das Berufungsurteil verstößt nicht gegen revisibles Recht.

Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid der Beklagten vom 31. Januar 1978 zu Recht aufgehoben. Er ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin als Trägerin der gemeindlichen Planungshoheit in ihren Rechten.

Die Beklagte hat mit dem Bescheid eine die Klägerin bindende Feststellung treffen wollen, der Bebauungsplan sei nichtig, und mit der Rücknahme der Genehmigung zugleich ihren Mitwirkungsakt an dem Rechtsetzungsverfahren zurückziehen wollen, beides mit dem Ziel, eine allgemeinverbindliche Feststellung der Nichtigkeit des Bebauungsplans zu erreichen. Ein solches Verfahren der Beseitigung einer Norm entspricht nicht dem geltenden Recht. Die Gemeinde muß einen solchen Bescheid, auch wenn der Bebauungsplan ungültig ist, nicht hinnehmen.

Das Berufungsgericht hat zutreffend erkannt, daß der angefochtene Bescheid einer Rechtsgrundlage entbehrt. Das Bundesbaugesetz gibt der höheren Verwaltungsbehörde weder die Befugnis, die Nichtigkeit des Bebauungsplans verbindlich gegenüber der Gemeinde festzustellen, noch die Befugnis, die erteilte Genehmigung zurückzunehmen.

Die Mitwirkung der höheren Verwaltungsbehörde am Zustandekommen eines Bebauungsplans beschränkt sich nach den §§ 11 und 6 Abs. 2 BBauG auf die Rechtskontrolle des Plans im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens und auf die Erteilung der Genehmigung als Wirksamkeitsvoraussetzung für den Plan. Mit der Erteilung der Genehmigung ist die Mitwirkung abgeschlossen. Ob die höhere Verwaltungsbehörde die erteilte Genehmigung vor deren ortsüblicher Bekanntmachung durch die Gemeinde noch zurücknehmen kann, wenn sie nachträglich Rechtsmängel des Plans erkennt, ist hier nicht zu entscheiden. Jedenfalls räumt das Bundesbaugesetz der höheren Verwaltungsbehörde nicht die Befugnis ein, nach ortsüblicher Bekanntmachung der Genehmigung eines Bebauungsplans (§ 12 BBauG) im Rahmen einer nachträglichen Rechtskontrolle die Nichtigkeit des Plans festzustellen. Insbesondere läßt sich dem Bundesbaugesetz keine Kompetenz der für die Plangenehmigung zuständigen höheren Verwaltungsbehörde zu einer umfassenden Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung im Bereich der Bauleitplanung entnehmen, wie dies die Beklagte meint. Ob der Bundesgesetzgeber der höheren Verwaltungsbehörde eine solche umfassende Kompetenz hätte einräumen können oder ob er mit einer solchen Regelung in unzulässiger Weise in die Gesetzgebungskompetenz der Länder zur Regelung des Kommunalverfassungsrechts eingreifen würde, kann offenbleiben; denn dem Bundesbaugestz läßt sich nicht entnehmen, daß der Bundesgesetzgeber eine solche Regelung hat treffen wollen.

Im Gegenteil: Das Bundesbaugesetz bestimmt, daß der Bebauungsplan als Satzung zu beschließen und bekanntzumachen ist (§§ 10, 12). Eine Norm kann - abgesehen von der Nichtigerklärung in einem gerichtlichen Normenkontrollverfahren, wie es für den Bebauungsplan § 47 VwGO vorsieht - grundsätzlich nur in dem für die Normsetzung geltenden Verfahren aufgehoben werden. So sieht es auch das Bundesbaugesetz (§ 2 Abs. 6) für den Bebauungsplan vor; er ist in dem Verfahren, das für seine Aufstellung gilt, aufzuheben. Etwas anderes gilt auch nicht für den Fall, daß der Bebauungsplan an einem zur Ungültigkeit führenden Fehler leidet. Das gebietet die Rechtssicherheit; denn mit dem Erlaß und der Verkündung eines Bebauungsplans tut der Satzungsgeber der Öffentlichkeit kund, daß die von ihm beschlossene Satzung Geltung beansprucht. Leidet die Satzung an einem Fehler, so ist dies im allgemeinen nicht für jedermann erkennbar, an den sich die Satzung richtet. Der durch Normgebung gesetzte Rechtsschein ist deshalb durch einen Gegenakt der Normsetzung, d.h. beim fehlerhaften Bebauungsplan durch dessen förmliche Aufhebung, zu beseitigen, wenn der Fehler nicht "geheilt" oder "heilbar" ist. Das ist für Bebauungspläne, die eine geordnete städtebauliche Entwicklung gewährleisten sollen (§ 1 Abs. 6 BBauG), auch deshalb unumgänglich, weil mit deren Aufhebung im allgemeinen zugleich darüber zu entscheiden ist, welche Ordnung an die Stelle der mit dem fehlerhaften Plan beabsichtigten Ordnung treten soll. Die mit dem Fortfall eines Bebauungsplans an dessen Stelle tretenden §§ 34 und 35 BBauG können zur Zulässigkeit von Vorhaben führen, die einer geordneten städtebaulichen Entwicklung zuwiderlaufen, so daß im Sinne des § 1 Abs. 3 BBauG die erneute Aufstellung eines Bebauungsplans erforderlich ist. Aus diesem Grunde hat die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Bürger (§§ 2 Abs. 5, 2 a BBauG) eine wichtige Bedeutung auch für Bebauungspläne, aie die Gemeinde wegen eines die Ungültigkeit begründenden Fehlers förmlich aufheben will. Die Beteiligung soll auch dazu dienen, der Gemeinde Erkenntnisse darüber zu vermitteln, ob die Aufstellung eines neuen Bebauungsplans im Sinne des § 1 Abs. 3 BBauG erforderlich ist und welche Belange dabei zu berücksichtigen sind.

Dem somit gebotenen förmlichen Aufhebungsverfahren für die "Beseitigung" eines von der Gemeinde als ungültig erkannten Bebauungsplans kann auch nicht entgegengehalten werden, ein nichtiger Bebauungsplan sei rechtlich nicht existent und könne folglich nicht als Rechtssatz aufgehoben werden. Diese Ansicht verkennt, daß die Nichtigkeit eines Bebauungsplans im allgemeinen nicht offenkundig ist und daß der Plan, solange er nicht in dem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren, nämlich durch förmliche Aufhebung nach §§ 2 Abs. 6, 2 a, 10, 11 und 12 BBauG oder in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO, "beseitigt" ist, den Schein der Rechtsgeltung erzeugt.

Dieses Ergebnis wird durch die §§ 155 a, 115 b und 183 f BBauG bestätigt. Sie verfolgen das Ziel, aus Gründen der Rechtssicherheit den Bestand von Bauleitplänen zu sichern und Fehler, die die rechtsstaatlichen Anforderungen an Planung und Normsetzung sowie die Grundsätze der Bauleitplanung nicht berühren, weitgehend auf die Gültigkeit des Plans nicht durchschlagen zu lassen. Ist durch einen Verfahrens- oder Formfehler gleichwohl die Gültigkeit des Plans berührt, so kann die Gemeinde nach §§ 155 a Abs. 5 und 183 f Abs. 3 BBauG unter Behebung des Fehlers in einem erneuten Verfahren den Bebauungsplan rückwirkend in Kraft setzen. Die Regelung setzt voraus, daß die Gemeinde prüft, ob und wie der Fehler - wenn er überhaupt beachtlich ist (vgl. § 155 a Abs. 1 und 2, 155 b BBauG) - behebbar ist, und dann entscheidet, ob und wie sie ihn behebt. Diese Möglichkeit würde der Gemeinde entzogen, wenn die höhere Verwaltungsbehörde die Befugnis hätte und von ihr Gebrauch machte, mit verbindlicher Wirkung gegenüber der Gemeinde die Nichtigkeit eines solchen Bebauungsplans festzustellen.

Übrigens ist die Gemeinde nicht nur befugt, sondern auch gehalten, den als nichtig erkannten Bebauungsplan, wenn sie die die Nichtigkeit begründenden, behebbaren Fehler nicht beheben will, nach den Vorschriften über die Aufstellung von Bauleitplänen (§§ 2, 2 a, 10, 11 und 12 BBauG) aufzuheben. Das gebietet - wie schon ausgeführt - die Rechtssicherheit.

Mit seinen vorstehenden Ausführungen schließt der Senat nicht aus, daß nach Maßgabe des Landesrechts die Kommunalaufsichtsbehörde, die mit der Plangenehmigungsbehörde identisch sein kann, aufgrund eigener Erkenntnis der Ungültigkeit eines Bebauungsplans mit den landesrechtlich gegebenen Mitteln die Gemeinde veranlaßt, den Bebauungsplan nach dem im Bundesbaugesetz dafür vorgesehenen Verfahren aufzuheben. Darum geht es hier aber nicht, wie auch das Berufungsgericht betont hat. Der Fall gibt ferner keinen Anlaß, auf die Frage einzugehen, wie sich eine Behörde bei der Entscheidung eines Einzelfalls - wie etwa die Bauaufsichtsbehörde bei der Entscheidung über ein Baugesuch - zu verhalten hat, wenn sie Zweifel an der Gültigkeit eines Bebauungsplans hat, auf dessen Gültigkeit es für die Entscheidung ankommt (vgl. auch BGH, Urteil vom 10. April 1986 - III ZR 209/84 - DVBl. 1986, 1264 ff.); denn die Beklagte hat nicht über die Gültigkeit des Bebauungsplans aus Anlaß der Entscheidung eines Einzelfalls befunden. Sie hat vielmehr unabhängig von einem konkret zu entscheidenen Fall eine selbständige, auf Beseitigung des Plans gerichtete Verfügung erlassen.

Die Beklagte kann das von ihr verfolgte Ziel auch nicht dadurch erreichen, daß sie die dem Bebauungsplan erteilte Genehmigung zurücknimmt. Zwar ist die Erteilung der Genehmigung gegenüber der Gemeinde ein Verwaltungsakt. Sie ist aber zugleich und in erster Linie Mitwirkung an einem Rechtssetzungsverfahren. Sie kann nicht mehr isoliert rückgängig gemacht werden, wenn das Rechtssetzungsverfahren abgeschlossen und der Rechtssatz entstanden ist. Jedenfalls von diesem Zeitpunkt an kann nur noch der Rechtssatz selbst - und nicht mehr ein einzelner Akt, der zu seiner Entstehung beigetragen hat - rückgängig gemacht, d.h. in einem Rechtssetzungsverfahren aufgehoben oder im gerichtlichen Normenkontrollverfahren für nichtig erklärt werden. Der höheren Verwaltungsbehörde die Möglichkeit zu eröffnen, nach Inkrafttreten des Bebauungsplans die Genehmigung gemäß § 48 VwVfG zurückzunehmen, wäre eine Umgehung des Grundsatzes, daß ein Bebauungsplan, und zwar auch ein nichtiger, in dem für seine Aufstellung geltenden Verfahren aufzuheben ist.

Aus demselben Grunde kommt auch nicht die Feststellung der Nichtigkeit der Genehmigung des Bebauungsplans in Betracht (vgl. hierzu auch das Senatsurteil vom 21. November 1986 - BVerwG 4 C 60.84 -). Eine solche Feststellung wäre hier - selbst wenn die Genehmigungsbehörde vor Inkraftsetzung des Bebauungsplans bemerkt hätte, daß sie die Genehmigung nach § 11 Satz 1 in Verbindung mit § 6 Abs. 2 BBauG nicht hätte erteilen dürfen - nicht in Betracht gekommen. Die Genehmigung eines fehlerhaft zustande gekommenen Bebauungsplans ist entgegen der Meinung der Beklagten kein "substratloser Verwaltungsakt", der in analoger Anwendung des § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG nichtig wäre. Sie gilt einem von der Gemeinde beschlossenen und der Plangenehmigungsbehörde zur Rechtmäßigkeitskontrolle vorgelegten Plan und bescheinigt - wenn auch fälschlich - dessen Rechtmäßigkeit. Ein Vergleich mit einem Verwaltungsakt, "den aus tatsächlichen Gründen niemand ausführen kann", ist nicht angebracht. Es ist im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG auch nicht offenkundig, daß eine Genehmigung an einem Fehler leidet, wenn der Bebauungsplan, dem sie gilt, Rechtsvorschriften widerspricht. Ob Fehler des Bebauungsplans, wie sie die Beklagte gerügt hat, im Sinne des § 44 Abs. 1 VwVfG "besonders schwerwiegende Fehler" der Genehmigung sein können, kann folglich ebenso offenbleiben wie die Frage, ob der Bescheid der Beklagten über die Rücknahme der Genehmigung in einen Bescheid über die Feststellung der Nichtigkeit der Genehmigung umgedeutet werden könnte.

Die Kostentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.