Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 21.11.1986, Az.: BVerwG 4 C 60.84

I.

Die klagende Gemeinde wendet sich gegen eine Verfügung der beklagten Bezirksregierung über die Feststellung der Nichtigkeit der Genehmigung eines Bebauungsplans. Der Plan, der ein Erholungsgebiet mit Freizeitpark festsetzt, war 1977 unter gleichzeitiger Aufhebung eines Bebauungsplans von 1971 mit ortsüblicher Bekanntmachung seiner Genehmigung erlassen worden.

Nach Überprüfung des Bebauungsplans auf Weisung des zuständigen Landesministeriums stellte die Beklagte mit der angefochtenen Verfügung vom 30. Juni 1980 die Nichtigkeit ihrer Genehmigungsverfügung vom 24. Mai 1977 fest. Zur Begründung führte sie aus: Der Bebauungsplan leide unter einem Abwägungsdefizit. Die Klägerin habe es versäumt, die Nachbargemeinde am Aufstellungsverfahren zu beteiligen. Sie habe in den Bebauungsplan eine Erschließungslösung aufgenommen, die auf dem Gebiet der Nachbargemeinde keinen Anschluß an eine dort vorhandene Straße oder einen Weg habe. Zur Anbindung des geplanten Erholungsgebiets an das öffentliche Straßennetz sei daher eine weitere, die Erschließung sichernde Planung der Nachbargemeinde erforderlich. Unter Berücksichtigung der Größe der Nachbargemeinde und ihrer Finanzkraft sei davon auszugehen, daß der Bebauungsplan nicht als abgestimmt im Sinne des § 2 Abs. 4 BBauG anzusehen sei. Des weiteren gäben weder die Begründung des Bebauungsplans selbst noch die Sitzungsprotokolle und Ratsvorlagen die vom Rat vorzunehmende Abwägung wieder. Es fehle insbesondere eine Auseinandersetzung mit den entsprechenden Belangen des Natur- und Landschaftsschutzes.

Nachdem die Klägerin, die die Planungsmängel bestreitet, zunächst Widerspruch erhoben hatte, wurde sie von der Beklagten durch Änderung der Rechtsmittelbelehrung dahin belehrt, gegen die Verfügung könne unmittelbar Klage erhoben werden. Die daraufhin erhobene Klage hatte in beiden Vorinstanzen Erfolg.

Das Oberverwaltungsgericht hat seine Entscheidung im wesentlichen wie folgt begründet: Zwar sei die Genehmigung eines Bebauungsplans ein Verwaltungsakt. Die vom Beklagten erteilte Plangenehmigung sei jedoch nicht gemäß § 44 Abs. 1 VwVfG nichtig. Fraglich sei schon, ob die von der Beklagten geltend gemachten Fehler überhaupt besonders schwerwiegend seien; dagegen spreche schon, daß die Genehmigung 1977 erteilt und die jetzt als Nichtigkeitsgründe geltend gemachten Mängel durch der Genehmigung beigefügte Auflagen als ausgeglichen angesehen worden seien. Jedenfalls seien die Fehler nicht offenkundig. Die Vielzahl von kontrovers geführten Normenkontrollverfahren gegen Bebauungspläne zeige, daß die Fälle evidenter Nichtigkeit von Bebauungsplänen Ausnahmefälle seien. Die von der Beklagten angeführten Nichtigkeitsgründe seien nicht ohne umfängliches Aktenstudium, eingehende Auseinandersetzung mit den konkreten Planungszielen und nach einer Beweisaufnahme zur konkreten Örtlichkeit zu ermitteln. Folglich sei es ausgeschlossen, daß sich dem aufgeschlossenen Durchschnittsbetrachter die Nichtigkeit der Genehmigung des Plans habe aufdrängen müssen.

Dagegen richtet sich die vom Senat zugelassene Revision der Beklagten. Sie rügt, das Oberverwaltungsgericht habe verkannt, daß die Genehmigung als Teil des Rechtssetzungsverfahrens das rechtliche Schicksal des Bebauungsplans teile, also auch nichtig sei, wenn der Plan nichtig sei. Es fehle der Genehmigung ein Substrat. Es handele sich um eine Parallele zu den Fällen des § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG, wonach ein Verwaltungsakt nichtig sei, wenn ihn aus tatsächlichen Gründen niemand ausführen könne. Es komme folglich nicht darauf an, ob der Fehler bei der Aufstellung des Bebauungsplans besonders schwerwiegend und offenkundig sei.

Der Oberbundesanwalt hält es für fraglich, ob § 44 VwVfGüberhaupt auf die Plangenehmigung als Teil eines Rechtssetzungsverfahrens anwendbar sei. Sei er es, könne die Nichtigkeit der Genehmigung keineswegs allein aus der Nichtigkeit des Plans abgeleitet werden. Der Fehler der Plangenehmigung sei erst offenkundig, wenn die Nichtigkeit des Plans offenkundig sei; das sei aber in der Regel erst nach der Entscheidung in einem Normenkontrollverfahren der Fall. Die Nichtigerklärung der Plangenehmigung sei schließlich eine Umgehung des Normenkontrollverfahrens, zudem eine höchst unpraktikable.

II.

Die Revision der Beklagten ist unbegründet und deshalb gemäß § 144 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen. Das Berufungsurteil verletzt kein revisibles Recht.

Das Verwaltungsgericht hat den Bescheid der Beklagten vom 30. Juni 1980, in dem die Nichtigkeit der Plangenehmigung festgestellt wird, zu Recht aufgehoben. Der Bescheid ist rechtswidrig und verletzt die Klägerin als Trägerin der Planungshoheit in ihren Rechten. Das Oberverwaltungsgericht hat deshalb die Berufung gegen das erstinstanzliche Urteil zu Recht zurückgewiesen.

Die Beklagte hat mit dem Bescheid eine die Klägerin bindende Feststellung treffen wollen, die für den Plan gemäß §§ 11 und 6 Abs. 2 des Bundesbaugesetzes (BBauG) erteilte Genehmigung sei nichtig; sie hat damit dem von der Klägerin mit der Bekanntmachung dieser Genehmigung in Kraft gesetzten Bebauungsplan im nachhinein eine Wirksamkeitsvoraussetzung entziehen wollen. Ein solches Verfahren der "Beseitigung" eines Bebauungsplans entspricht nicht dem geltenden Recht. Der Senat hat deshalb die Frage, ob der Bebauungsplan an einem zu seiner Ungültigkeit führenden Fehler leidet, nicht zu entscheiden; denn der Bescheid ist unabhängig davon rechtswidrig und verletzt die Klägerin in ihrem Selbstverwaltungsrecht, das im Bereich der Bauleitplanung die Befugnis umfaßt, eigenverantwortlich über die Aufhebung eines Bebauungsplans zu entscheiden (§ 2 Abs. 1 Satz 1 und Abs. 6 BBauG), und zwar auch dann, wenn geltend gemacht wird, der Plan sei wegen Mängeln bei seiner Aufstellung ungültig.

Der Senat hat in der Sache BVerwG 4 C 22.83 mit - zur Veröffentlichung in der amtlichen Sammlung vorgesehenem - Urteil vom 21. November 1986 entschieden, daß die höhere Verwaltungsbehörde weder befugt ist, die Nichtigkeit eines Bebauungsplans verbindlich gegenüber der Gemeinde festzustellen, noch die erteilte Genehmigung zurückzunehmen. Gleiches gilt, wie der Senat in der genannten Entscheidung ebenfalls schon zum Ausdruck gebracht hat, für die hier von der Beklagten festgestellte Nichtigkeit der Genehmigung des Bebauungsplans.

Es ist bereits fraglich, ob Fehler des Bebauungsplans, wie sie die Beklagte rügt, überhaupt im Sinne des § 44 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVfG) "besonders schwerwiegende Fehler" auch der Genehmigung sein können und ob es sich im Hinblick auf die Genehmigung um offenkundige Fehler handelt. Noch fraglicher ist, ob auf die Genehmigung eines fehlerhaften Bebauungsplans - wie die Beklagte meint - § 44 Abs. 2 Nr. 4 VwVfG analog anwendbar ist, weil es sich nach den Worten der Beklagten um einen "substratlosen" Verwaltungsakt handele. Auf all dies kommt es jedoch nicht an. Die Regeln über den rechtswidrigen Verwaltungsakt können nicht uneingeschränkt auf die Genehmigung eines Bebauungsplans angewandt werden, jedenfalls dann nicht, wenn diese ortsüblich bekanntgemacht und das Normenkontrollverfahren damit abgeschlossen ist; denn die Genehmigung eines Bebauungsplans ist, wenn auch gegenüber der Gemeinde ein Verwaltungsakt, so doch auch und in erster Linie Mitwirkung an einem Rechtssetzungsverfahren. Sie kann nicht mehr als isolierte Rechtshandlung mit gleichsam eigenständigem, von dem des Rechtssatzes unabhängigem Schicksal behandelt werden, wenn das Rechtssetzungsverfahren abgeschlossen und der Rechtssatz entstanden ist. Jedenfalls von diesem Zeitpunkt an kann nur noch der Rechtssatz selbst, und nicht mehr ein einzelner Akt, der zu seiner Entstehung beigetragen hat, beseitigt, nämlich rechtssatzmäßig aufgehoben oder in einem gerichtlichen Normenkontrollverfahren für nichtig erklärt werden.

Die Annahme, die Genehmigung führe auch nach dem Inkraftsetzen des Bebauungsplans ein eigenständiges Schicksal und die höhere Verwaltungsbehörde könne durch die Feststellung der Nichtigkeit der Genehmigung dem Plan eine Wirksamkeitsvoraussetzung entziehen und diesen - nach Unanfechtbarkeit der Feststellung - damit selbst außer Geltung setzen, widerspräche auch den im Bundesbaugesetz geregelten Befugnissen der höheren Verwaltungsbehörde. Sie liefe auf eine - abstrakte - Planverwerfungskompetenz der höheren Verwaltungsbehörde hinaus. Eine solche Kompetenz gibt das Bundesbaugesetz der höheren Verwaltungsbehörde aber gerade nicht, an welche verfahrensrechtliche Modalität (Feststellung der Nichtigkeit des Plans, Rücknahme der Genehmigung, Feststelung der Nichtigkeit der Genehmigung) dabei auch immer gedacht wird (vgl. Urteil vom 21. November 1986 - BVerwG 4 C 22.83 -).

Die Mitwirkung der höheren Verwaltungsbehörde am Zustandekommen eines Bebauungsplans beschränkt sich nach §§ 11 und 6 Abs. 2 BBauG auf die Rechtskontrolle des Plans im Rahmen eines Genehmigungsverfahrens und auf die Erteilung der Genehmigung als Wirksamkeitsvoraussetzung für den Plan. Mit der Erteilung der Genehmigung ist die Mitwirkung abgeschlossen. Ob die höhere Verwaltungsbehörde die erteilte Genehmigung vor deren ortsüblicher Bekanntmachung durch die Gemeinde noch zurücknehmen kann, wenn sie nachträglich Rechtsmängel des Plans erkennt, ist hier nicht zu entscheiden. Jedenfalls räumt das Bundesbaugesetz der höheren Verwaltungsbehörde nicht die Befugnis ein, nach ortsüblicher Bekanntmachung der Genehmigung eines Bebauungsplans (§ 12 BBauG) im Rahmen einer nachträglichen Rechtskontrolle die Nichtigkeit des Plans festzustellen. Insbesondere läßt sich dem Bundesbaugesetz keine Kompetenz der höheren Verwaltungsbehörde zu einer umfassenden Kontrolle der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung im Bereich der Bauleitplanung entnehmen, wie dies die Beklagte meint. Ob der Bundesgesetzgeber der höheren Verwaltungsbehörde eine solche umfassende Kompetenz einräumen könnte, oder ob er mit einer solchen Regelung in unzulässiger Weise in die Gesetzgebungskompetenz der Länder zur Regelung des Kommunalverfassungsrechts eingreifen würde, kann offenbleiben; denn dem Bundesbaugesetz läßt sich nicht entnehmen, der Bundesgesetzgeber habe dies tun wollen.

Im Gegenteil: Das Bundesbaugesetz bestimmt, daß der Bebauungsplan als Satzung zu beschließen und bekanntzumachen ist (§§ 10, 12). Eine Norm kann - abgesehen von der Nichtigerklärung in einem gerichtlichen Normenkontrollverfahren, wie es für den Bebauungsplan § 47 VwGO vorsieht - grundsätzlich nur in dem für die Normsetzung geltenden Verfahren aufgehoben werden. So sieht es auch das Bundesbaugesetz (§ 2, Abs. 6) für den Bebauungsplan vor; er ist in dem Verfahren, das für seine Aufstellung gilt, aufzuheben. Etwas anderes gilt auch nicht für den Fall, daß der Bebauungsplan an einem zur Ungültigkeit führenden Fehler leidet. Das gebietet die Rechtssicherheit; denn mit dem Erlaß und der Verkündung eines Bebauungsplans tut der Satzungsgeber der Öffentlichkeit kund, daß die von ihm beschlossene Satzung Geltung beansprucht. Leidet die Satzung an einem Fehler, so ist dies im allgemeinen nicht für jedermann erkennbar, an den sich die Satzung richtet. Der durch Normgebung gesetzte Rechtsschein ist deshalb durch einen Gegenakt der Normsetzung, d.h. beim fehlerhaften Bebauungsplan durch dessen förmliche Aufhebung, zu beseitigen, wenn der Fehler nicht "geheilt" oder "heilbar" ist. Das ist insbesondere für Bebauungspläne, die eine geordnete städtebauliche Entwicklung gewährleisten sollen (§ 1 Abs. 6 BBauG), auch deshalb unumgänglich, weil mit deren Aufhebung im allgemeinen zugleich darüber zu entscheiden ist, welche Ordnung an die Stelle der mit dem fehlerhaften Plan beabsichtigten Ordnung treten soll. Die mit dem Fortfall eines Bebauungsplans an dessen Stelle tretenden §§ 34 und 35 BBauG können zur Zulässigkeit von Vorhaben führen, die einer geordneten städtebaulichen Entwicklung zuwiderlaufen, so daß im Sinne des § 1 Abs. 3 BBauG die Aufstellung eines neuen Bebauungsplans erforderlich ist. Aus diesem Grunde hat die Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Bürger (§§ 2 Abs. 5, 2 a BBauG) eine wichtige Bedeutung auch für Bebauungspläne, die die Gemeinde wegen eines die Ungültigkeit begründenden Fehlers aufheben will. Die Beteiligung soll auch dazu dienen, der Gemeinde Erkenntnisse darüber zu vermitteln, ob die Aufstellung eines neuen Bebauungsplans im Sinne des § 1 Abs. 3 BBauG erforderlich ist und welche Belange dabei zu berücksichtigen sind.

Dem somit gebotenen förmlichen Aufhebungsverfahren für die "Beseitigung" eines von der Gemeinde als ungültig erkannten Bebauungsplans kann auch nicht entgegengehalten werden, ein nichtiger Bebauungsplan sei rechtlich nicht existent und könne folglich nicht als Rechtssatz aufgehoben werden. Diese Ansicht verkennt, daß die Nichtigkeit eines Bebauungsplans im allgemeinen nicht offenkundig ist und daß der Plan, solange er nicht in dem gesetzlich vorgeschriebenen Verfahren, nämlich durch förmliche Aufhebung nach §§ 2 Abs. 6, 2 a, 10, 11 und 12 BBauG oder in einem Normenkontrollverfahren nach § 47 Abs. 6 VwGO "beseitigt" ist, den Schein der Rechtsgeltung erzeugt.

Dieses Ergebnis wird durch die §§ 155 a, 155 b und 183 f BBauG bestätigt. Sie verfolgen das Ziel, aus Gründen der Rechtssicherheit den Bestand von Bauleitplänen zu sichern und Fehler, die die rechtsstaatlichen Anforderungen an Planung und Normsetzung sowie die Grundsätze der Bauleitplanung nicht berühren, weitgehend auf die Gültigkeit des Plans nicht durchschlagen zu lassen. Ist durch einen Verfahrens- oder Formfehler gleichwohl die Gültigkeit des Plans berührt, so kann die Gemeinde nach §§ 155 a Abs. 5 und 183 f Abs. 3 BBauG unter Behebung des Fehlers in einem erneuten Verfahren den Bebauungsplan rückwirkend in Kraft setzen. Die Regelung setzt voraus, daß die Gemeinde prüft, ob und wie der Fehler - wenn er überhaupt beachtlich ist (vgl. § 155 a Abs. 1 und 2, 155 b BBauG) - behebbar ist und dann entscheidet, ob und wie sie ihn behebt. Diese Möglichkeit würde der Gemeinde entzogen, wenn die höhere Verwaltungsbehörde die Befugnis hätte und von ihr Gebrauch machte, mit verbindlicher Wirkung gegenüber der Gemeinde die Nichtigkeit eines solchen Bebauungsplans oder auch der Plangenehmigung festzustellen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.