I.

Der Kläger war bis August 1999 Vorsitzender des Vorstands eines Lebensversicherungsunternehmens. Dieses nahm u.a. Versicherungsanträge an, die ihm ab 1984 vorwiegend durch die O... GmbH, vermittelt wurden und denen eine gemeinsame Grundkonzeption zugrunde lag ("O...-Modell").

Nach einer vom 18. März bis zum 2. April 1996 durchgeführten örtlichen Überprüfung erließ das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen (Bundesaufsichtsamt) unter dem 28. Juni 1996 eine Aufsichtsverfügung, in der es dem Versicherungsunternehmen mit sofortiger Wirkung untersagte, weitere Lebensversicherungsverträge nach dem sogenannten "O...-Modell" zu zeichnen. Zur Begründung hieß es u.a., die Verträge verstießen in einer Reihe näher ausgeführter Punkte gegen aufsichtsrechtliche Bestimmungen.

Bereits vor Erlaß dieser Untersagungsverfügung erwog das Bundesaufsichtsamt, auch gegen einzelne Vorstandsmitglieder Maßnahmen einzuleiten. Die Ergebnisse mehrerer Prüfungen wurden in einem Vermerk vom 20. Dezember 1996 festgehalten, der mit dem Vorschlag schließt, Ordnungswidrigkeitenverfahren gegen den Kläger und ein anderes Vorstandsmitglied einzuleiten und zusätzlich die Abberufung des Klägers zu verlangen. Von diesem Vorschlag teilweise abweichend teilte der damalige Präsident des Bundesaufsichtsamts in einem von ihm unterzeichneten Schreiben vom 18. März 1997 dem Kläger mit, die weiteren Ermittlungen hätten ergeben, daß das Versicherungsunternehmen das rechtswidrige Geschäft des Vertragsabschlusses nach dem "O...-Modell" mit Billigung des Klägers betrieben habe und daß ihm die Umstände, aus denen sich die Rechtswidrigkeit ergebe, bekannt gewesen seien. Seine Weigerung, sich im Rahmen der Anhörung und der Prüfungen zu dem Themenkomplex zu äußern, habe die Ermittlungen stark behindert. Gleichwohl sei er - der Präsident des Bundesaufsichtsamts - zu dem Ergebnis gelangt, daß von der Möglichkeit, die Abberufung des Klägers zu verlangen, nicht Gebrauch gemacht werden müsse. Dabei gehe er davon aus, daß die Erkenntnisse aus dem vorliegenden Verfahren dazu beigetragen hätten, künftiges Fehlverhalten zu vermeiden. In dem Schreiben heißt es sodann:

"Ich sehe mich jedoch gezwungen, Ihnen diesen Verweis auszusprechen und Sie gleichzeitig zu ermahnen, Ihre Aufgabe künftig im Einklang mit den versicherungsaufsichtsrechtlichen Vorschriften wahrzunehmen. Bei weiteren Verstößen müßte ich Ihre Abberufung gemäß § 87 Abs. 6 VAG verlangen."

Der Kläger hat, nachdem sein am 18. März 1998 eingelegter Widerspruch nicht beschieden worden war, am 7. Oktober 1998 Klage mit dem Antrag erhoben, den Verweis aufzuheben. Zur Begründung macht er im wesentlichen geltend: Für den Erlaß eines derartigen Verweises gebe es keine Rechtsgrundlage. Auch materiell sei der Verweis ungerechtfertigt, weil der Abschluß von Lebensversicherungsverträgen nach dem "O...-Modell" rechtlich zulässig gewesen sei. Jedenfalls habe er keine Kenntnis der Umstände gehabt, die nach Meinung des Bundesaufsichtsamts die Rechtswidrigkeit begründeten, und die Ermittlungen auch nicht in vorwerfbarer Weise behindert.

Die Beklagte beantragt Klageabweisung.

Wegen der weiteren Einzelheiten des Sach- und Streitstandes wird ergänzend auf den Inhalt der gewechselten Schriftsätze und der beigezogenen Akten der Beklagten Bezug genommen.

II.

1.

Für die Klage ist der Rechtsweg zum Bundesverwaltungsgericht eröffnet. Nach § 10 a Satz 1 des Gesetzes über die Errichtung eines Bundesaufsichtsamtes für das Versicherungswesen entscheidet das Bundesverwaltungsgericht im ersten und letzten Rechtszug über Anfechtungsklagen gegen das Bundesaufsichtsamt für das Versicherungswesen. Die Anfechtungsklage ist nach § 42 Abs. 1 VwGO auf die Aufhebung eines Verwaltungsakts gerichtet. Der Verweis des Präsidenten des Bundesaufsichtsamts vom 18. März 1997 ist als Verwaltungsakt zu qualifizieren.

Der Verweis erschöpft sich nicht in einer tatsächlichen Ansehensbeeinträchtigung des Klägers, sondern ist, wie es der Begriff des Verwaltungsakts (§ 35 Satz 1 VwVfG) voraussetzt, auf unmittelbare Rechtswirkungen nach außen gerichtet. Er ist nicht nur als unverbindlicher Hinweis, sondern als Pflichtenkonkretisierung und - vor allem - als disziplinarische Maßnahme zu verstehen. Durch den Ausspruch eines Verweises will die Beklagte feststellen, daß der Kläger konkret und vorwerfbar gegen Vorschriften des Versicherungsaufsichtsrechts verstoßen hat, und ihn deswegen mit einem rechtsförmlichen Tadel belegen. Es handelt sich bei objektiver Würdigung um eine Maßnahme, die das berufliche Verhalten des Klägers mißbilligt und auf Rechtswirkungen abzielt, wie sie Verweisen und Rügen im Disziplinarrecht zukommen, die ebenfalls über die bloße Feststellung rechtswidrigen Verhaltens hinaus einen persönlichen Schuldvorwurf in Gestalt eines Tadels enthalten, in die berufliche Freiheit und Ehre des Betroffenen eingreifen und als rechtsförmliche Akte ausgestaltet sind (vgl. dazu BVerfGE 50, 16 <27>; Urteil vom 13. Januar 1983 - BVerwG 5 C 73.80 - Buchholz 355 RBerG Nr. 36 = NJW 1984, 1051, mit Anm. Osterloh in: JuS 1984, 648; OVG Münster, NJW 1992, 1580 <1581>).

2.

Die Klage ist auch im übrigen zulässig. Der Kläger hat gegen den Verweis zwar erst am 18. März 1998 Widerspruch eingelegt. Da die Verfügung aber keine Rechtsmittelbelehrung enthielt, war dies rechtzeitig (§ 70 Abs. 2 i.V.m. § 58 Abs. 2 Satz 1 VwGO). Über den Widerspruch des Klägers hat das Bundesaufsichtsamt nicht entschieden, so daß auch die Voraussetzungen für die Erhebung einer Untätigkeitsklage (§ 75 Satz 1 VwGO) erfüllt sind.

3.

Die Klage ist begründet.

a)

Als Rechtsgrundlage der Verfügung kommt nur § 81 Abs. 2 Satz 1 des Versicherungsaufsichtsgesetzes in der Fassung des Gesetzes vom 21. Juli 1994 (BGBl I S. 1630) - VAG - in Betracht. Danach kann die Aufsichtsbehörde gegenüber den Unternehmen, den Mitgliedern ihres Vorstandes sowie sonstigen Geschäftsleitern oder den die Unternehmen kontrollierenden Personen alle Anordnungen treffen, die geeignet und erforderlich sind, um Mißstände zu vermeiden oder zu beseitigen. In Erweiterung gegenüber dem früheren Rechtszustand eröffnet die Vorschrift dem Bundesaufsichtsamt die Möglichkeit, nicht nur dem Versicherungsunternehmen selbst, sondern "je nach sachlicher Notwendigkeit" (BTDrucks 12/6959, S. 83) auch einzelnen Geschäftsleitern Aufsichtsweisungen zu erteilen.

b)

Die Erteilung eines Verweises ist von dieser Ermächtigungsnorm nicht gedeckt. Ein Verweis ist keine zulässige Aufsichtsmaßnahme.

Die Erteilung einer Rüge oder eines Verweises kommt als Aufsichtsmittel vor allem dann in Betracht, wenn das entsprechende Gesetz dies ausdrücklich vorsieht. Dies ist z.B. bei Rechtsberatern der Fall (§ 3 Abs. 1 Satz 4 2. AVO zum RBerG). In diesem Falle ist eine Rüge das weniger einschneidende Mittel und muß nach dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vor einem Widerruf der Erlaubnis erwogen werden (Rennen/Caliebe, RBerG, § 14 1. AVO Rn. 21 und § 3 2. AVO Rn. 21, 22). Ebenso kennt die Bundesrechtsanwaltsordnung eine Rüge (§ 74 BRAO) und einen Verweis (§ 114 Abs. 1 Nr. 2 BRAO). Notaren kann von der Aufsichtsbehörde eine Mißbilligung ausgesprochen (§ 94 BNotO) oder ein Verweis erteilt werden (§ 97 Abs. 1 BNotO). Entsprechendes gilt für Beamte (§ 5 Abs. 1, §§ 6, 29 Abs. 1 BDO). Verweise können nach den genannten Vorschriften nur in einem Disziplinarverfahren erteilt werden.

Dagegen enthält z.B. die Gewerbeordnung, die wie das Versicherungsaufsichtsgesetz ein ordnungsrechtliches Gesetz ist, keine Befugnis, einem unzuverlässigen Gewerbetreibenden eine Rüge oder einen Verweis zu erteilen. Eine solche Befugnis läßt sich auch nicht als milderes Mittel aus der Befugnis ableiten, dem Gewerbetreibenden die Ausübung des Gewerbes ganz oder teilweise zu untersagen (§ 35 GewO). Unberührt davon bleibt allerdings die Möglichkeit einer Verwarnung bzw. Abmahnung, die lediglich die Anwendung schärferer Mittel in Aussicht stellt, ohne selbst den Charakter einer Rüge oder eines Verweises zu besitzen (vgl. Heß, in: Friauf, GewO, § 35 Rn. 43, 46, 47; Beschluß vom 6. September 1991 - BVerwG 1 B 97.91 - Buchholz 451.20 § 33 i GewO Nr. 12).

Der Verweis dient typischerweise der Ahndung besonderer Berufs- und Standespflichten, denen ein Berufsstand aufgrund seiner besonderen Verantwortung gegenüber der Allgemeinheit von Gesetzes wegen unterworfen ist. Derartige Pflichten gibt es im Bereich des Versicherungswesens nicht. Das Bundesaufsichtsamt hat auf die ausreichende Wahrung der Belange der Versicherten und die Einhaltung der Gesetze zu achten, die für den Betrieb des Versicherungsgeschäfts gelten (§ 81 Abs. 1 Satz 2 VAG). In Wahrnehmung dieser Aufgabe darf das Bundesaufsichtsamt ein bestimmtes Tun untersagen oder anordnen und - etwa bei einer fehlerhaften Umsetzung derartiger Anordnungen - erforderlichenfalls weitergehende Konsequenzen ziehen wie das Verlangen nach Abberufung (§ 87 Abs. 6 VAG) und die Bestellung eines Sonderbeauftragten (§ 81 Abs. 2 a VAG). Diesen Maßnahmen fehlt der disziplinarische Charakter; es handelt sich um Maßnahmen zur Gefahrenabwehr in einer den Besonderheiten der Versicherungswirtschaft angepaßten Art und Weise. Es ist jedoch nicht Aufgabe der Versicherungsaufsicht, die leitenden Organe der Versicherung durch disziplinarische Maßnahmen zu erziehen.

Zu Unrecht macht die Beklagte geltend, der Verweis sei gegenüber dem ebenfalls möglichen Verlangen nach Abberufung oder dem Funktionsentzug das mildere Mittel und müsse deshalb ebenfalls als zulässig angesehen werden. Wegen seines disziplinarischen Charakters und seiner gewollten "Makelwirkung" ist der Verweis kein Minus, sondern ein Aliud.

Es besteht auch kein Bedürfnis dafür, im Versicherungsaufsichtsrecht Verweise zuzulassen. Das Aufsichtsrecht besitzt genügend Differenzierungsmöglichkeiten, um jeder Art des Mißstandes angemessen Rechnung zu tragen. Dazu gehören namentlich Belehrungen und Hinweise auf mögliche Anordnungen, wenn sie zur Beseitigung eines Mißstandes genügen. Das Bundesaufsichtsamt ist zu solchem Vorgehen auch ohne ausdrückliche Ermächtigung ebenso wie andere Gewerbeaufsichtsbehörden in ihrem Zuständigkeitsbereich befugt und unter Umständen aus Gründen der Verhältnismäßigkeit auch verpflichtet. Die Beklagte hat nicht geltend gemacht, daß sie auf das Instrument des Verweises angewiesen sei, um ihr Aufsichtsziel zu erreichen. Dafür ist auch sonst nichts ersichtlich.

4.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 1 VwGO. Die Zuziehung eines Bevollmächtigten im Vorverfahren war notwendig (§ 162 Abs. 2 Satz 2 VwGO).