Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 18.03.1987, Az.: BVerwG 7 C 62.84

I.

Die Kläger bewarben sich erfolglos um die Zuweisung eines Studienplatzes außerhalb der auf 233 Studienplätze festgesetzten Zulassungszahl zum Sommersemester 1980 im Studiengang Medizin an der beklagten Universität. Mit ihrer vor dem Verwaltungsgericht erfolglosen Klage rügen sie die mangelnde Kapazitätsauslastung im Bewerbungssemester.

Das Oberverwaltungsgericht verpflichtete die Beklagte zur Zulassung der Kläger. Im Berufungsurteil ist ausgeführt, der Verordnunggeber habe gegen das Kapazitätserschöpfungsgebot des Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 23. Juni 1978 verstoßen. Er habe die Zulassungszahl auf Grund eines angenommenen Eigenanteils am Curricularnormwert der Vorklinik von 1,1739 errechnet und einen Schwund verneint (Schwundausgleichsfaktor 1,0). Der Curricularanteil von 1,1739 sei überhöht. Die im Studienplan angesetzten Betreuungsrelationen seien weder in fachdidaktischer Hinsicht noch von der Ausbildungswirklichkeit her zu rechtfertigen. Dies gelte insbesondere für die Betreuungsrelationen in den Kernfach-Praktika, in den Physiologie-Seminaren und in den Vorlesungen. Die Fehler seien im Wege richterlicher Notkompetenz auf der Grundlage möglichst wirklichkeitsnaher Schätzungen zu beseitigen. Sie führten zu einem Curricularanteil von 1,0419. Eine gewichtete Berechnung des Schwundausgleichs ergebe den Schwundausgleichsfaktor 0,9656. Daraus errechne sich eine semesterliche Aufnahmekapazität von 328 Studienplätzen. Die noch nicht besetzten Plätze seien an die im vorläufigen Rechtsschutzverfahren nicht zum Zug gekommenen Studienbewerber, darunter die Kläger, zu vergeben.

Die Beklagte rügt mit der Revision die Verletzung des Grundrechts der Wissenschaftsfreiheit und des Grundsatzes der Gewaltenteilung. Das Oberverwaltungsgericht habe bei der Überprüfung und Korrektur des Studienplans in den Beurteilungs- und Bewertungsspielraum der Universität eingegriffen und unter Berufung auf eine dem Gericht nicht zustehende Notkompetenz einen eigenen Studienplan an die Stelle des Studienplans der Universität gesetzt; das verstoße gegen das Recht der Hochschule aus Art. 5 Abs. 3 GG, die hochschulpolitischen Bedingungen der Lehre zu setzen. Keinesfalls sei es zulässig gewesen, den verordneten Curricularnormwert zu unterschreiten. Mit der Anwendung eines gerichtlich eigenschöpferisch entwickelten Modells des gewichteten Schwundes verstoße das Oberverwaltungsgericht gegen den Grundsatz der Gewaltenteilung.

Die Kläger verteidigen das angefochtene Urteil. Die reale Ausbildungsbelastung, die sich im Verhältnis von Studienplätzen je Stelle des wissenschaftlichen Personals ausdrücke, liege bei der vom Oberverwaltungsgericht für zutreffend erachteten Zulassungszahl immer noch unterhalb des Mittelwerts von 1975, den die Sachverständigengruppe zum Vorlauf der Kapazitätsverordnung ermittelt habe, und erreiche auch nicht die Spitzenwerte der Universitäten in Nordrhein-Westfalen, Hessen, Rheinland-Pfalz und im Saarland.

II.

Die Revision der Beklagten ist erfolgreich. Sie führt zur Aufhebung der Berufungsurteile und zur Wiederherstellung der die Zulassungsklagen abweisenden Urteile erster Instanz. Die Berufungsurteile verletzen Bundesrecht. Bei bundesrechtlich fehlerfreier Rechtsanwendung hätte die Beklagte nicht zur Zuweisung von Studienplätzen an die Kläger außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl im Studiengang Medizin verpflichtet werden dürfen.

Der Verordnunggeber ist nach den Feststellungen des Oberverwaltungsgerichts in der Verordnung über Zulassungszahlen für die Universität Hamburg vom 9. Februar 1980 (GVBl. S. 28) von einem quantifizierten Studienplan des Fachbereichs Medizin an der beklagten Universität ausgegangen. Dieser Studienplan weist mit dem Anteilswert 1,7964 einen Gesamtbedarf an vorklinischer Ausbildung aus, der den in der Verordnung über die Kapazitätsermittlung, die Curricularnormwerte und die Festsetzung von Zulassungszahlen (Kapazitätsverordnung - KapVO -) vom 1. August 1979 (GVBl. S. 249) - KapVO IV - normierten vorklinischen Curricularnormwert 1,7 übersteigt. Um diesen Normwert einzuhalten, hat der Verordnunggeber den im Studienplan ausgewiesenen Anteil fremder Lehreinheiten an der vorklinischen Ausbildung von CAq = 0,5261 von dem normierten vorklinischen Curricularwert abgezogen und die Differenz von 1,1739 als Eigenanteil CAp der vorklinischen Lehreinheit am Ausbildungsbedarf in die Kapazitätsberechnung eingestellt. Das Oberverwaltungsgericht hält diese Aufteilungsentscheidung für unvereinbar mit den Anforderungen, die Art. 7 Abs. 2 Satz 1 des Staatsvertrages über die Vergabe von Studienplätzen vom 23. Juni 1978 - StV 1978 - in Verbindung mit dem Zustimmungsgesetz vom 5. Juni 1979 (GVBl. S. 130) an eine erschöpfende Nutzung der Ausbildungskapazität stellt. Die Aufteilung habe sich hiernach an der Lehrnachfrage auszurichten, die ein geeignetes Studienplankonzept verlange. Der Studienplan des medizinischen Fachbereichs der Beklagten leide insoweit indes - wie das Oberverwaltungsgericht des näheren ausführt - an planerischen Defiziten. Diese Mängel des Studienplans machten die Aufteilungsentscheidungen rechtsfehlerhaft mit der Folge, daß das für eine ordnungsgemäße Ausbildung Erforderliche im Wege gerichtlicher Substitution nach Maßgabe der konkreten Hochschulverhältnisse und geeigneter überregionaler Studienpläne zu ermitteln sei. Die substituierende gerichtliche Berechnung erweise den der Zulassungszahl zugrunde gelegten Eigenanteil als überhöht.

Dem vermag der erkennende Senat weder in der Beurteilung des kapazitätsrechtlichen Gebots der erschöpfenden Nutzung der Ausbildungskapazitäten der Hochschulen als einer dem Landesrecht zu entnehmenden Regelung (1.) noch in der rechtlichen Annahme zu folgen, die Bildung des Eigenanteils der vorklinischen Lehreinheit durch den Verordnunggeber der Zulassungszahl verstoße gegen jenes Gebot (2.).

1.

Das Bundesverfassungsgericht hat aus Art. 12 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art. 3 Abs. 1 GG hergeleitet, daß absolute Zulassungsbeschränkungen nur dann verfassungsmäßig sind, wenn sie zum Schutz eines überragend wichtigen Gemeinschaftsguts - Funktionsfähigkeit der Universität in Wahrnehmung ihrer Aufgaben in Forschung, Lehre und Studium - und nur in den Grenzen des unbedingt Erforderlichen unter erschöpfender Nutzung der vorhandenen, mit öffentlichen Mitteln geschaffenen Ausbildungskapazitäten angeordnet werden (BVerfGE 33, 313 <338 f.>). Zur Verwirklichung dieses Grundsatzes hat der Bundesgesetzgeber aufgrund seiner Kompetenz zum Erlaß von Rahmenvorschriften über die allgemeinen Grundsätze des Hochschulwesens (Art. 75 Nr. 1 a GG) Maßstäbe normiert, anhand derer die Ausbildungskapazitäten von den Hochschulen und den zuständigen staatlichen Stellen zu ermitteln und festzusetzen sind. § 29 Abs. 2 Satz 1 HRG bestimmt in diesem Zusammenhang als Richtmaß der kapazitätserschöpfenden Ermittlung und Festsetzung einer Zulassungszahl, daß diese in einem Studiengang, in dem nicht alle Bewerber zugelassen werden können, nicht niedriger festzusetzen ist, als es unter Berücksichtigung der personellen, räumlichen, sächlichen und fachspezifischen Gegebenheiten zur Aufrechterhaltung einer geordneten Wahrnehmung der Aufgaben der Hochschule in Forschung, Lehre und Studium unbedingt erforderlich ist. Damit hat die Vorschrift des § 29 Abs. 2 Satz 1 HRG eine doppelte Funktion. Sie ist die dem verfassungsrechtlichen Kapazitätserschöpfungsgebot korrespondierende Maßstabsnorm und bildet zugleich den Rahmen für die das Kapazitätserschöpfungsgebot ausfüllenden und ergänzenden Bestimmungen des der Kapazitätsermittlung dienenden landesrechtlichen Gesetzes- und Verordnungsrechts. Als bundesrechtliches Rahmenrecht ist das Kapazitätserschöpfungsgebot des § 29 Abs. 2 Satz 1 HRG auf Ausfüllung und Ergänzung durch das Landesrecht angelegt; als Rechtsvorschrift mit dem Regelungsgehalt einer Maßstabsnorm ist es unmittelbar geltendes Recht des Bundes. Es determiniert das Kapazitätsverordnungsrecht der Länder, die es aufgrund seines bundesrechtlichen Vorrangs an der Schaffung einer eigenen, von dem bundesrechtlichen Kapazitätserschöpfungsgebot abweichenden Maßstabsregelung hindert. Art. 7 Abs. 2 Satz 1 StV 1978, der mit dem Kapazitätserschöpfungsgebot des Bundes(verfassungs) rechts inhaltlich übereinstimmt (BVerfGE 54, 173 <191>), vermag dementsprechend den kraft Bundesrechts geltenden Maßstab für kapazitätserschöpfende Regelungen nur gleichsam erwähnend und ohne eigenständigen Regelungsgehalt zu wiederholen. Das staatsvertragliche Kapazitätserschöpfungsgebot in Art. 7 Abs. 2 Satz 1 StV 1978 ist mithin einer vom Bundesrecht rechtlich zu isolierenden richterlichen Anwendung als bloßes Landesrecht entzogen. Dies verkennt das Oberverwaltungsgericht, soweit es sich auf das Kapazitätserschöpfungsgebot als Institut des Landesrechts stützt. Das Kapazitätserschöpfungsgebot gilt vielmehr - allein oder zusammen mit seiner staatsvertraglichen Formulierung, was hier offenbleiben kann - als Maßstabsnorm des Bundesrechts. Seine Anwendung ist stets (auch) Anwendung von Bundesrecht. Die Ausführungen des Berufungsgerichts zum Kapazitätserschöpfungsgebot müssen hiernach als Anwendung von revisiblem Bundesrecht verstanden werden.

2.

Inhaltsbestimmende Kriterien zur Bildung des eigenen Anteils der vorklinischen Lehreinheit am Ausbildungsaufwand des Studiengangs Medizin sieht das Kapazitätsrecht nicht vor. Hieraus erwächst dem Verordnunggeber der Zulassungszahl ein rechtlicher Gestaltungsspielraum, innerhalb dessen er die widerstreitenden Interessen von Lehre, Forschung und Krankenversorgung kapazitätserschöpfend aufeinander abzustimmen hat (vgl. BVerwGE 64, 77 <99>). Die Interessensphäre der Hochschule ist in diesem Zusammenhang durch deren Bewertungs- und Einschätzungsvorrecht geprägt, aufgrund dessen sie ihren Studienplan so ausgestaltet, wie es ihren fachdidaktisch-wissenschaftlichen Vorstellungen von einer sachgerechten Bewältigung des Studiums entspricht (Senatsurteil vom 26. September 1986 - BVerwG 7 C 64.84 -). Die Ausübung des Bewertungs- und Einschätzungsvorrechts muß sich ihrerseits innerhalb des Speilraums halten, den ihr der normierte Curricularnormwert beläßt. Studienplanung und Anteilsbildung sind daher gegenseitig aufeinander abzustimmen. Die kapazitätsrechtliche Anteilsbildung durch den Verordnunggeber der Zulassungszahl hat die Vorgaben des Studienplans, die hochschulrechtliche Ausgestaltung des Studienplans durch den Fachbereich die Vorgaben des Curricularnormwerts zu beachten.

Über die fachdidaktisch-wissenschaftliche Qualität des Studienplans, über seine Ausbildungseignung und über seine Realisierbarkeit mit den Ressourcen der Lehreinheit wird innerhalb des durch die Wissenschaftsfreiheit gewährleisteten Verantwortungsbereichs der Hochschule für die Studienplangestaltung entschieden. Derartige Entscheidungen fließen als hochschulspezifische Werturteile in den Abstimmungsprozeß zwischen Hochschule und zulassungsbestimmender Stelle ein. Sie unterliegen hinsichtlich ihrer fachdidaktisch-wissenschaftlichen Geeignetheit nicht der richterlichen Überprüfung. Auch das Kapazitätserschöpfungsgebot legitimiert den Richter nicht, das Bewertungsvorrecht der Hochschule zu durchbrechen. Es zielt vielmehr darauf ab, die nach Lehrveranstaltungsstunden, Anrechnungsfaktoren und Betreuungsrelationen quantifizierte Unterrichtsmenge so zu bemessen, daß sie ein ordnungsgemäßes Studium ohne entbehrlichen Lehraufwand trägt. Ein kapazitätserschöpfender Maßstab, der zu einer sachgerechten Quantifizierung des vorklinischen Unterrichtsanteils führt, ist dem ZVS-Beispielstudienplan zu entnehmen (vgl. zuletzt Senatsurteil vom 26. September 1986). Auf der Grundlage einer verbreiteten und vieljährigen Handhabung im Hochschulzulassungsrecht ist es erwiesen, daß mit der in diesem Studienplanmodell zugestandenen Unterrichtsmenge ein ordnungsgemäßes Studium zu absolvieren ist. Überdies drängt sich seine Berücksichtigung als quantifizierender Aufteilungsmodus auch darum auf, weil er bei der Erarbeitung des Teil-Curricularnormwerts des vorklinischen Studiengangs (zur Entstehungsgeschichte vgl. VGH Baden-Württemberg, Vorlagebeschluß vom 16. März 1979 - IX 910/78 -) tragendes Element der Begründung für den zulassungsgünstigeren Normwert 1,7 gewesen ist, von dem auch vorliegend der Verordnunggeber der Zulassungszahl für das Streitsemester auszugehen hatte (vgl. Nr. 39 der Anlage 2 zur KapVO IV).

Nach alledem durfte das Kapazitätserschöpfungsgebot vom Oberverwaltungsgericht nicht dahin verstanden werden, daß sich der von der Hochschule geschaffene Studienplan hinsichtlich seines quantifizierten Lehrveranstaltungsaufwands in allen Teilen als fachdidaktisch-wissenschaftlich geeignetes, die tatsächliche Lehrnachfrage steuerndes Regulativ erweisen müsse; Studienplan und Studienbetrieb müssen auch sonst bezüglich ihrer kapazitätsrelevanten Daten nicht notwendig deckungsgleich sein, damit eine auf die Studienplanung aufbauende Aufteilungsentscheidung wirksam getroffen werden kann (vgl. Senatsurteil vom 26. September 1986). Eine zutreffende Würdigung der Anforderungen des Kapazitätserschöpfungsgebots ergibt, daß die umstrittene Aufteilungsentscheidung nicht zu beanstanden ist; denn sie bleibt mit dem Wertanteil am Ausbildungsaufwand, den die vorklinische Lehreinheit zu bestreiten hat (Kernfächer + Medizinische Soziologie = 1,1739), unter dem entsprechenden Anteilswert des kapazitätserschöpfenden ZVS-Beispielstudienplans (= 1,1885) zurück.

Auf der Grundlage dieser die Zulassungszahl bestimmenden Normwertaufteilung wären die Kläger nicht zuzulassen gewesen.

Ob die Berechnung des Schwundes nach dem vom Oberverwaltungsgericht entwickelten Gewichtungsmodell, auf die das Oberverwaltungsgericht seine stattgebende Entscheidung außerdem gestützt hat, mit Bundesrecht vereinbar ist, ist nicht entscheidungserheblich, da sich auch bei seiner Anwendung für die Kläger kein freier Studienplatz ergeben würde. Die damit zusammenhängenden Fragen bedürfen darum keiner die Erkenntnisse des Senats (vgl. Urteil vom 13. Dezember 1984 - BVerwG 7 C 66.83 - <DVBl. 1985, 1081>) vertiefenden Erörterung.

Auch den Ausführungen der Revisionserwiderung zur Frage der Studenten-Stellen-Relation ist nicht weiter nachzugehen, da das geltende Kapazitätsrecht dem keine Bedeutung beimißt. Es ist auch nicht erkennbar, daß es aus Gründen des höherrangigen Rechts geboten wäre, das Kapazitätsrecht unter Beachtung solcher Relationen auszugestalten.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 1 und 2 VwGO, § 162 Abs. 3 VwGO und § 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 100 ZPO.