Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 15.12.1971, Az.: BVerwG VI C 40.68

I.

Der Kläger (geboren im Jahre 1927) bestand im Jahre 1961 die Diplomprüfung für Handelslehrer und nach Ableistung des Vorbereitungsdienstes für das Lehramt an Berufs-, Berufsfach- und Fachschulen 1963 die pädagogische Prüfung für dieses Lehramt. Am 9. Juli 1964 wurde er unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Probe zum Studienassessor (BesGr. A 13 b) ernannt. Inzwischen ist er zum Oberstudienrat (BesGr. A 14) befördert worden. Der Kläger unterrichtet an einer Staatlichen Handels- und Höheren Handelsschule mit Wirtschaftsoberschule (Gymnasium) mit einer wöchentlichen Pflichtstundenzahl von 27 Stunden. Mit Schreiben vom 25. Oktober 1964 beantragte er bei der Schulbehörde die Herabsetzung der Pflichtstunden auf 24 Wochenstunden. Durch Bescheid vom 30. November 1964 lehnte die Schulbehörde den Antrag ab. Sie wies zur Begründung auf die Anordnung des Präses der Schulbehörde vom 22. März 1960 hin, nach der die Pflichtstundenzahl für Lehrer an Berufs- und Berufsfachschulen in der Altersklasse des Klägers auf 27 Wochenstunden festgesetzt worden war.

Gegen den Bescheid vom 20. November 1964 legte der Kläger Widerspruch ein. Er vertrat die Auffassung, es sei nicht gerechtfertigt, die Pflichtstundenzahl für Lehrer der Besoldungsgruppe A 13 b unterschiedlich danach festzusetzen, ob sie an Gymnasien, Fachschulen oder an Berufs- und Berufsfachschulen unterrichteten. Nachdem die Ausbildung der Handels- und Gewerbelehrer durch die Verordnung über den Vorbereitungsdienst und die pädagogische Prüfung für das Lehramt an Berufs-Berufsfach- und Fachschulen vom 26. Juli 1960 (GVBl. S. 389) der Ausbildung der Studienräte an Gymnasien angeglichen worden sei und diese Angleichung sich darin niedergeschlagen habe, daß die Handels- und Gewerbelehrer in die Besoldungsgruppe A 13 b aufgenommen worden seien, müßten diese den Gymnasiallehrern auch hinsichtlich der Pflichtstundenzahl gleichgestellt werden. Soweit Lehrer, die sich für das Lehramt an Gymnasien qualifiziert hätten (Vollphilologen), an Berufs- und Berufsfachschulen unterrichteten, sei ihnen die geringere, für Lehrer an Gymnasien maßgebende Pflichtstundenzahl zugestanden worden.

Über den Widerspruch wurde zunächst nicht entschieden, weil Verhandlungen zwischen dem Verband Deutscher Diplom-Handelslehrer, der Schulbehörde und dem Personalamt über eine Änderung der allgemeinen Pflichtstundenregelung schwebten. Inzwischen wurde durch Anordnung des Präses der Schulbehörde mit Wirkung vom 1. Januar 1966 die wöchentliche Pflichtstundenzahl für Lehrer bis zum 55. Lebensjahr wie folgt festgesetzt:

Das Personalamt der Beklagten wies den Widerspruch des Klägers durch Bescheid vom 4. Juli 1966 zurück. Es führte zur Begründung im wesentlichen aus:

Der Kläger könne aus der besoldungsrechtlichen Einstufung seines Amtes allein nicht die Herabsetzung der Pflichtstundenzahl auf 24 Stunden verlangen. Ein solcher Anspruch stehe ihm auch nicht deshalb zu, weil er wie die Lehrer an Gymnasien einen zweijährigen Vorbereitungsdienst abgeleistet habe; denn die Pflichtstundenregelung stelle darauf nicht ab. Vielmehr gehe diese Regelung von folgendem Gedanken aus: Die Pflichtstundenzahl bestimme im Rahmen der für alle Lehrer gleichen Gesamtarbeitszeit das zeitliche Verhältnis der Unterrichtserteilung einerseits und der Wahrnehmung der übrigen Aufgaben (Vorbereitung des Unterrichts, Korrekturen u.a.) andererseits, und dieses zeitliche Verhältnis sei nach den mit dem Unterricht jeweils verbundenen Anforderungen festgesetzt worden. Eine allgemeine Neuregelung der Pflichtstunden bedürfe einer eingehenden Untersuchung; ihr stünden jedoch zur Zeit noch gewichtige Gründe, u.a. der Lehrermangel, die Haushaltslage und der Umstand entgegen, daß andere Maßnahmen im Schulwesen vordringlicher seien. Auf die im berufsbildenden Schulwesen beschäftigten Vollphilologen könne sich der Kläger nicht berufen, weil diesen nur ausnahmsweise aus Gründen der Besitzstandswahrung 24 Pflichtstunden zugestanden worden seien.

Daraufhin hat der Kläger Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben mit dem Antrag, die Bescheide vom 30. November 1964 und vom 4. Juli 1966 aufzuheben und die Beklagte für verpflichtet zu erklären, den Kläger in Zukunft mit einer wöchentlichen Pflichtstundenzahl von 24 Stunden einzusetzen.

Die Klage blieb in den Vorinstanzen ohne Erfolg. Das Berufungsurteil ist im wesentlichen wie folgt begründet:

Die Klage sei als Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1 VwGO) zulässig. (Wird näher ausgeführt.)

Das Verwaltungsgericht habe die Klage jedoch zu Recht als unbegründet abgewiesen.

Der Kläger sei unstreitig in Übereinstimmung mit den Richtlinien der Beklagten über die Festsetzung der Pflichtstundenzahl behandelt worden, nach denen Lehrer an Berufs- und Berufsfachschulen, Berufsaufbauschulen und Wirtschaftsgymnasien mit 27 Pflichtstunden wöchentlich eingesetzt würden. Seine Auffassung, diese Richtlinien verstießen gegen den Gleichheitssatz, sei nicht vertretbar. Wie für den Gesetzgeber enthalte der Gleichheitssatz auch für die Verwaltung als Richtliniengeber die allgemeine Weisung bei steter Orientierung am Gerechtigkeitsgedanken, Gleiches gleich und Ungleiches seiner Eigenart entsprechend verschieden zu behandeln (BVerfGE 3, 58 [135]; 18, 38 [46]). Der Gleichheitssatz sei verletzt, wenn sich ein vernünftiger, sich aus der Natur der Sache ergebender oder sonstwie sachlich einleuchtender Grund für die differenzierende Regelung oder für die Gleichbehandlung nicht finden lasse, die Regelung also als willkürlich bezeichnet werden müsse (BVerfGE 1, 14 [52]; 18,121 [124]). Von einer willkürlichen Festsetzung der Pflichtstundenzahl für die an den Hamburger Schulen beschäftigten Lehrer könne aber nicht gesprochen werden. Es dürfe hier unentschieden bleiben, ob die von der Beklagten u.a. angeführten Gründe wie Lehrermangel, angespannte Haushaltslage und die Notwendigkeit, vordringlich andere Aufgaben bewältigen zu müssen, die differenzierende Regelung in den umstrittenen Richtlinien zu rechtfertigen vermöchten. Die unterschiedliche Behandlung von Studienräten an den verschiedenen Berufsschulen einerseits und Studienräten an Gymnasien andererseits bei der Festsetzung der Pflichtstundenzahl werde jedenfalls sachlich getragen von der Erwägung, daß die Ausbildungsziele dieser Schulen und damit auch die an die Studienräte gestellten Anforderungen unterschiedlicher Natur seien (ebenso Hess. VGH, Urteil vom 12. März 1968 - OS I 43/66 -). Schulziel des Gymnasiums sei, die Schüler in einem neunjährigen oder siebenjährigen allgemeinbildenden Vollunterricht zur Reifeprüfung zu führen (§ 15 Schulgesetz der Freien und Hansestadt Hamburg vom 9. Dezember 1966 [GVBl. S. 257]). Das Schulziel der Berufsschule sei anders geartet: Die Berufsschule solle die Allgemeinbildung erweitern und vertiefen und durch theoretischen und praktischen Unterricht die Berufsbildung fördern. In ihr werde in der Regel zwischen 8 und 12 Wochenstunden Pflichtunterricht erteilt (§ 18 Schulgesetz). Die Berufsfachschule führe die allgemeine Bildungsarbeit fort und bilde ihre Schüler im Vollunterricht theoretisch und praktisch für kaufmännische, verwaltende, gewerbliche, technische, künstlerische, soziale, hauswirtschaftliche und andere Berufe aus. An besonders bestimmten Berufsfachschulen entspreche die Abschlußprüfung in ihrer Berechtigung dem Realschulabschluß (§ 20 Schulgesetz). Die Berufsaufbauschule knüpfe in ihrem Unterricht an die Erfahrungen des Berufs und an die Bildungsarbeit der Berufsschule an. Sie erweitere und vertiefe die Allgemeinbildung und die Fachbildung und führe bei Nachweis einer abgeschlossenen Berufsausbildung oder einer mehrjährigen beruflichen Erfahrung zur Fachschulreife (§ 21 Schulgesetz). Demgegenüber führe das Wirtschaftsgymnasium in einem dreijährigen Vollunterricht zur fachgebundenen Hochschulreife (§ 16 Schulgesetz).

Die unbeschränkte Hochschulreife hätten als Ausbildungsziel nach allem nur die Gymnasien. Auf Grund der unterschiedlichen Ausbildungsziele seien naturgemäß auch die an die Lehrer gestellten Anforderungen in den verschiedenen Schularten nicht gleich. Es bedürfe hier nicht einer wertenden Beurteilung dessen, ob und gegebenenfalls inwieweit die an die Studienräte der Berufsschulen hinsichtlich ihrer Ausbildung und ihrer pädagogischen und fachlich-wissenschaftlichen Lehrtätigkeit zu stellenden Anforderungen niedriger oder gleichwertig einzuschätzen seien gegenüber der Ausbildung und Lehrtätigkeit der Studienräte an Gymnasien. Vielmehr genüge die Erkenntnis, daß die an die Studienräte der Berufsschulen auf der einen und die Studienräte an den Gymnasien auf der anderen Seite zu stellenden Anforderungen im Hinblick auf die unterschiedlichen Ausbildungsziele naturgemäß ebenfalls verschiedenartig seien. Wenn die Richtlinien von dem Umstand ausgehend, daß nur die Ausbildung an den Gymnasien zur uneingeschränkten Hochschulreife führe, den hier beschäftigten Studienräten eine geringere Pflichtstundenzahl und damit im Rahmen der Gesamtarbeitszeit ein Mehr an Vor- und Nacharbeitszeit zuwiesen, könne dies nicht als eine willkürliche Regelung angesehen werden. Aus den genannten Gründen sei es ebensowenig unsachlich, wenn die Schulbehörde in den Richtlinien bei den Lehrern an Gymnasien sowie an Fach- und Ingenieurschulen eine Unterscheidung in der wöchentlichen Pflichtstundenzahl nach Lehrern im höheren (24) und gehobenen (27) Dienst vornehme, eine solche Unterscheidung jedoch bei den Lehrern an den verschiedenen Berufsschulen unterlasse. Zwar nicht in den Richtlinien, wohl aber in der Praxis habe zudem die Schulbehörde dem Umstand, daß am Wirtschaftsgymnasium das Ziel einer, wenn auch fachgebundenen Hochschulreife angestrebt werde, dadurch Rechnung getragen, daß sie Berufsschullehrern, die 13 und mehr Stunden am Wirtschaftsgymnasium unterrichteten, 24 Pflichtstunden zubillige. Auch hier sei das Bemühen der Schulbehörde zu erkennen, den durch die unterschiedlichen Ausbildungsziele der Schulzweige bedingten verschiedenartigen Anforderungen an die Lehrer gerecht zu werden.

Der Kläger hat gegen dieses Urteil die zugelassene Revision eingelegt, mit der er sein Klagebegehren weiterverfolgt. Hilfsweise beantragt er, das angefochtene Urteil aufzuheben und die Sache zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung an das Berufungsgericht zurückzuverweisen.

Die Revision rügt Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes.

Die Beklagte ist der Revision entgegengetreten. Sie verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die Revision hat Erfolg, weil nicht mit Sicherheit auszuschließen ist, daß das Berufungsurteil auf einem Rechtsfehler beruht.

Gegen die Zulässigkeit der Klage bestehen keine Bedenken. Das Berufungsgericht hat sie als Verpflichtungsklage (vgl. § 42 Abs. 1 VwGO) verstanden. Ob diese Deutung zutreffend ist oder ob etwa der vom Kläger angestrebten Amtshandlung die Verwaltungsakteigenschaft abgeht und deshalb die allgemeine Leistungsklage eher der Verfahrenslage entspricht, kann offenbleiben. Verfahrensrechtliche Konsequenzen für die Zulässigkeit der vorliegenden Klage ergeben sich daraus nicht.

Bei der Festsetzung der Pflichtstundenzahl für Lehrer handelt es sich nicht um eine Regelung der Arbeitszeit im Sinne des § 74 HmbBG (§ 72 BBG). Dennoch wirkt sich die Pflichtstundenzahl zwangsläufig auf die gesamte Arbeitszeit aus, die der Lehrer für seinen Beruf (Vorbereitung, Unterricht, Korrekturen, Elternbesprechungen u. dgl.) aufzubringen hat (vgl. Heckel-Seipp, Schulrechtskunde, 4. Aufl., S. 226). Die Schulbehörden müssen sich daher bei der Festsetzung der Pflichtstundenzahl am Sinn und Zweck der Arbeitszeitregelung orientieren (vgl. auch BVerwGE 21, 293). Darüber hinaus haben sie vor allem den Gleichbehandlungsgrundsatz (Art. 2 Abs. 1 GG) zu beachten. Dies hat auch das Berufungsgericht nicht verkannt. Seine rechtsgrundsätzlichen Ausführungen über das für den Gesetzgeber und für die Verwaltung (auch als Richtliniengeber) gleichermaßen geltende "Willkürverbot" stehen zwar nicht ganz im Einklang mit der schon wiederholt zum Ausdruck gebrachten Auffassung, daß die Verwaltung bei der Beachtung des Gleichbehandlungsgrundsatzes strengeren Anforderungen unterworfen sein kann als der nur an das Verfassungsrecht gebundene Gesetzgeber (vgl. hierzu neuerdings das die Pflichtstundenzahl der Lehrer an höheren Schulen betreffende Urteil vom 15. Juni 1971 - BVerwG II C 17.70 - [ZBR 1971, 244 = DÖV 1971, 744 = MDR 1971, 1036]). Aber dieser vom Berufungsgericht möglicherweise übersehene rechtliche Gesichtspunkt fällt hier nicht entscheidend ins Gewicht.

Der erkennende Senat stimmt dem Berufungsgericht insoweit zu, daß die Verschiedenartigkeit der Ausbildungsziele der einzelnen Schularten grundsätzlich ein sachgerechtes Differenzierungsmerkmal für die Festsetzung einer unterschiedlichen Pflichtstundenzahl der Studienräte an den Berufsschulen einerseits und der Studienräte an den Gymnasien andererseits ist. Im Hinblick auf den Gleichbehandlungsgrundsatz ginge es aber nicht an, auf jenes Kriterium allein abzustellen, wenn eindeutig erweislich wäre, daß auch bei generalisierender Betrachtung die Verschiedenartigkeit der Ausbildungsziele nicht (mehr) in wirklichkeitskonformer Weise die Annahme einer nach Zeit und/oder Art unterschiedlichen Arbeitsbelastung und damit die Festsetzung einer unterschiedlichen Pflichtstundenzahl für diese Lehrergruppen rechtfertigen könnte. Dies hatte ersichtlich auch der II. Senat des Bundesverwaltungsgerichts in seinem den Beteiligten bekannten Urteil vom 29. Oktober 1970 - BVerwG II C 29.68 - (ZBR 1971, 171) im Auge, das sich mit derselben im Land Hessen aktuell gewordenen Problematik der Pflichtstundenzahl der Studienräte im berufsbildenden Schulwesen befaßt. In dieser Entscheidung hat der II. Senat der Auffassung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs, daß die Schulbehörde bei der Festsetzung der Pflichtstundenzahl nach dem Ausbildungsziel differenzieren dürfe, nur "mit der Ergänzung und Klarstellung" beigepflichtet, daß

"die Arbeitsbelastung der verschiedenen Lehrergruppen - gemessen an der in der einzelnen Unterrichtsstunde aufzubringenden geistigen Konzentration, an der zeitlichen Inanspruchnahme durch Vorbereitung für den Unterricht und durch Nacharbeiten (Korrekturen der schriftlichen Schülerarbeiten und dgl. mehr) - bei generalisierender Betrachtungsweise in einem Maße unterschiedlich sein muß, daß sie die Unterschiede in den Pflichtstundenzahlen rechtfertigt, hier also die im Verhältnis zu der Pflichtstundenzahl der Studienräte an Gymnasien, Wirtschaftsgymnasien und Wirtschaftsoberschulen größere Pflichtstundenzahl der Studienräte an Handels- und Berufsschulen."

Dieser Auffassung schließt sich der erkennende Senat an, wobei er allerdings voraussetzt, daß die durchschnittliche Arbeitsbelastung der einzelnen hier in Betracht kommenden Lehrergruppen - gemessen an den vom II. Senat genannten Faktoren - sich in einer für die Entschließung der Schulbehörde eindeutigen und abwägbaren Weise ermitteln läßt. Insofern ist die lediglich aus den Bestimmungen des Abschnitts II des Schulgesetzes der Freien und Hansestadt Hamburg vom 9. Dezember 1966 (GVBl. S. 257) hergeleitete Schlußfolgerung des Berufungsgerichts, für die Differenzierung der Pflichtstundenzahl genüge die Erkenntnis, daß die an die Studienräte der Berufsschulen auf der einen und die Studienräte an den Gymnasien auf der anderen Seite zu stellenden Anforderungen im Hinblick auf die unterschiedlichen Ausbildungsziele "naturgemäß" ebenfalls verschiedenartig seien, für sich allein noch nicht ausreichend und konkret genug als Grundlage für die rechtliche Folgerung, daß die Beklagte die Angleichung der Pflichtstundenzahl der Studienräte an den Berufsschulen an die Pflichtstundenzahl der Studienräte an den Gymnasien ohne Verletzung des Gleichbehandlungsgrundsatzes ablehnen durfte. Erst auf Grund weiterer tatsächlicher Erhebungen und Untersuchungen zur Frage, ob eine rechtlich relevante unterschiedliche Arbeitsbelastung dieser Lehrergruppen außerhalb der eigentlichen Unterrichtstätigkeit gegeben ist oder jedenfalls Umstände vorliegen, die das Anknüpfen der strittigen Regelung allein an die unterschiedlichen Ausbildungsziele als nicht (mehr) gerechtfertigt erscheinen lassen, wäre eine abschließende revisionsgerichtliche Entscheidung des vorliegenden Streitfalles unter gebotener Berücksichtigung der oben dargelegten rechtlichen Gesichtspunkte möglich. Daß eine dahin gehende Auswertung des bereits vorhandenen umfangreichen Materials nicht schlechthin aussichtslos erscheint, dafür bieten die Richtlinien der Beklagten über die Anzahl der zu zensierenden Klassen- und Hausarbeiten in den Berufs- und Berufsfachschulen einerseits und in den. Gymnasien andererseits einen gewissen Anhalt. Diese Richtlinien waren auch Gegenstand von Überlegungen des Verwaltungsgerichts erster Instanz. So wäre z.B. die weitgehend auf tatsächlichem Gebiet liegende Frage zu untersuchen, ob diese Richtlinien Rückschlüsse auf eine (gleiche oder unterschiedliche) Arbeitsbelastung der Studienräte an den beiden Schularten zulassen. Weiter wäre in diesem Zusammenhang ein Vergleich der Lehrpläne der beiden Schularten aufschlußreich (vgl. auch hierzu das oben angeführte Urteil vom 29. Oktober 1970).

In der Revisionsverhandlung hat der Prozeßbevollmächtigte der Beklagten noch vorgetragen, daß das eben angeführte Urteil des II. Senats dem Berufungsurteil nicht entgegenstehe, weil die Rechtsauffassung des Berufungsgerichts nicht mit der des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vergleichbar sei. Dies trifft jedoch nicht zu. Abgesehen davon, daß das Berufungsgericht sich zur Begründung seiner Rechtsauffassung ausdrücklich auf das der Entscheidung des II. Senats zugrundeliegende Urteil des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs vom 12. März 1968 - OS I 43/66 - bezogen hat, hat es - ebenso wie der Hessische Verwaltungsgerichtshof - sich im wesentlichen auf eine allgemeine Würdigung der Ausbildungsziele der beiden Schularten beschränkt und daraus gefolgert, daß schon die Gestaltung des Unterrichts selbst, je nach Art des Ausbildungsziels, die Festsetzung einer unterschiedlichen Pflichtstundenzahl rechtfertige. Daß eine solche Betrachtungsweise ohne konkrete tatsächliche Fundierung zur Frage der durchschnittlichen Arbeitsbelastung der beiden Lehrergruppen die Möglichkeit eines Rechtsfehlers in sich birgt, hat der II. Senat in seinem Urteil vom 29. Oktober 1970 überzeugend dargelegt.

Die Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht zur anderweitigen Verhandlung und Entscheidung war daher - ebenso wie in der vom II. Senat entschiedenen Sache - unvermeidlich, weil das Revisionsgericht durch § 137 Abs. 2 VwGO an der nach alledem erforderlichen Ergänzung des Sachverhalts in der oben aufgezeigten Richtung gehindert ist.