Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 29.10.1970, Az.: BVerwG II C 29.68

I.

Der Kläger (geb. am 6. November 1929) ist Diplomhandelslehrer im Dienste des beklagten Landes Hessen. Er ist seit dem 15. Februar 1959 als Lehrer im kaufmännischen Berufsschuldienst tätig und unterrichtet seit Ostern 1961 an der kaufmännischen Berufsschule 6 in Frankfurt/Main. Auf Grund des Zweiten Gesetzes zur Änderung des Hessischen Besoldungsgesetzes vom 16. Juni 1961 (GVBl. S. 79) - HBesG - und der hierzu gehörigen Verordnung vom 1. September 1961 (GVBl. S. 124) wurde er mit Wirkung vom 1. April 1961 in die Besoldungsgruppe A 13 mit der Amtsbezeichnung "Studienrat" übergeleitet.

Gemäß Erlaß des Hessischen Ministers für Erziehung und Volksbildung vom 26. März 1956 wurde die Pflichtstundenzahl der Lehrer an berufsbildenden Schulen bis zum vollendeten 50. Lebensjahr auf 28 Wochenstunden, vom Beginn des 51. Lebensjahres bis zum vollendeten 60. Lebensjahr auf 26 Wochenstunden und vom 61. Lebensjahr an auf 25 Wochenstunden festgesetzt. Für Studienräte (Philologen) an Gymnasien, Wirtschaftsgymnasien und Wirtschaftsoberschulen wurden dagegen gemäß Erlaß vom 11. September 1951 (Amtsblatt Nr. 10/1951 S. 358 [363]) nur 25 Pflichtstunden wöchentlich festgesetzt. Die Zahl der wöchentlichen Unterrichtsstunden ermäßigt sich bei ihnen von dem auf die Vollendung des 55. Lebensjahres folgenden Schuljahr an um 2 Stunden. Studienräte (Diplomhandelslehrer), die überwiegend an Wirtschaftsoberschulen und Wirtschaftsgymnasien eingesetzt sind, erteilen auf Grund des Erlasses des Kultusministers vom 14. Februar 1964 Pflichtstunden in derselben Zahl wie Studienräte an Gymnasien.

Durch Schreiben vom 15. Juni 1964 beantragte der Kläger beim Hessischen Kultusminister, seine wöchentliche Pflichtstundenzahl von 28 auf 25 herabzusetzen. Diesen Antrag lehnte der Kultusminister durch Bescheid vom 16. Februar 1965 "aus grundsätzlichen Erwägungen" ohne Rechtsmittelbelehrung ab. Den hiergegen gerichteten Widerspruch des Klägers wies der Kultusminister durch Bescheid vom 11. Juni 1965 mit der Begründung zurück, die beanstandete Festsetzung unterschiedlicher Pflichtstundenzahlen beruhe auf der Unterschiedlichkeit der Aufgaben der Studienräte an den jeweiligen Schulformen; zu berücksichtigen seien die Lehrpläne, die Zahl und Art der schriftlichen Arbeiten sowie die abzuhaltenden Prüfungen, dabei müsse von Durchschnittswerten ausgegangen werden.

Daraufhin hat der Kläger Klage im Verwaltungsstreitverfahren erhoben und beantragt,

Das Verwaltungsgericht Frankfurt/Main hat durch Urteil vom 9. März 1966 die Klage als unzulässig abgewiesen und zur Begründung ausgeführt: Das Beamtenverhältnis, in das der Kläger freiwillig eingetreten sei, sei ein besonderes Gewaltverhältnis. In diesem Verhältnis werde Rechtsschutz nur in beschränktem Umfang gewährt, nämlich nur gegen Maßnahmen des Dienstherrn, die den Beamten in seinem Grundverhältnis - in seinen persönlichen Rechten - beträfen. Verwaltungsinterne Organisationsakte, die nur der Konkretisierung der Amtspflichten des Beamten dienen, gehörten dem sogenannten Betriebsverhältnis an. Dem Betriebsverhältnis sei auch die Festsetzung der Pflichtstunden zuzuordnen; sie berühre nicht die persönlichen Rechte des Klägers.

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof hat die Berufung des Klägers gegen das erstinstanzliche Urteil durch Urteil vom 12. März 1968 zurückgewiesen, im wesentlichen mit folgender Begründung:

Die Klage sei zwar zulässig. Der Erlaß des Hessischen Kultusministers vom 26. März 1956 berühre das Grundverhältnis des Klägers. Die Festsetzung der Pflichtstundenzahl sei allerdings keine Regelung der Arbeitszeit im Sinne des § 85 des Hessischen Beamtengesetzes vom 21. März 1962 (GVBl. S. 173) - HBG -; denn sie sei nicht in der gemäß § 85 Abs. 1 Satz 1 HBG erlassenen Verordnung über die Arbeitszeit der Beamten vom 24. März 1964 (GVBl. S. 43) enthalten und gehöre auch nicht zu den Regelungen der Arbeitszeit, die nach § 85 Abs. 1 Satz 2 HBG für bestimmte Gruppen von Beamten noch zu treffen seien. Sie diene nach der systematischen Stellung des § 16 des Schulverwaltungsgesetzes vom 28. Juni 1961 (GVBl. S. 87) vielmehr in erster Linie einem finanztechnischen Zweck (Ermittlung von Schulstellen, Personalkosten u. dgl.). Sie stelle jedoch zwangsläufig auch eine Regelung der Arbeitszeit dar; denn von der Pflichtstundenzahl hänge weitgehend ab, welche Zeit ein Lehrer insgesamt seinem Beruf zu widmen habe. Dabei sei nicht nur die Unterrichtszeit zu berücksichtigen, sondern auch die Zeit, die ein Lehrer für die Vorbereitung des Unterrichts und für die erforderlichen Nacharbeiten (Korrekturarbeiten u. dgl.) aufbringen müsse. Je mehr Pflichtstunden der Lehrer zu geben habe, desto größer werde in der Regel auch die Zeit der Vorbereitung und der Nacharbeiten sein.

Die Klage sei jedoch unbegründet.

Die im Erlaß vom 26. März 1956 enthaltene Regelung verstoße nicht gegen den verfassungsrechtlichen Gleichheitssatz. Der Erlaß regele nicht gleiche Sachverhalte ohne sachlich vertretbaren Grund unterschiedlich. Es fehle schon an gleichen Sachverhalten. Der Überleitung der Handels- und Gewerbelehrer in die Besoldungsgruppe A 13 des Hessischen Besoldungsgesetzes unter Verleihung der Amtsbezeichnung "Studienrat" komme lediglich besoldungsrechtliche Bedeutung zu. Diese Gleichstellung mit den Philologen habe nicht die zwischen beiden Gruppen von Studienräten bestehenden Unterschiede aufgehoben. Diese Unterschiede beständen bezüglich der Aufgaben, die an den verschiedenen Schultypen von den Studienräten zu erfüllen seien, sowie bezüglich der sich hieraus ergebenden Arbeitsbelastung und Arbeitszeit.

Der Beklagte könne allerdings nicht willkürlich die Zahl der Pflichtstunden der Lehrer festsetzen, um z.B. einem Lehrermangel zu begegnen. Denn er habe sich bei der Festsetzung der Pflichtstundenzahl für Lehrer an den ihm durch § 85 HBG gezogenen Rahmen zu halten. Er könne aber für Gruppen von Lehrern, die keine vergleichbaren Aufgaben und deshalb keine vergleichbaren Arbeitsbelastungen haben, eine unterschiedliche Anzahl von Pflichtstunden festsetzen, ohne hierdurch den Gleichheitssatz zu verletzen.

Bei der Festsetzung der Pflichtstundenzahl sei nach dem Ausbildungsziel der jeweiligen Schule zu differenzieren. Den Handels- und Berufsschulen sei zum Ziel gesetzt, Schüler auf kaufmännische oder gewerbliche Berufe hin auszubilden. Demgegenüber vermittelten die Gymnasien, Wirtschaftsgymnasien und die Wirtschaftsoberschulen den Schülern die Hochschulreife, die Wirtschaftsoberschulen allerdings nur in Form der - fachgebundenen - sogenannten Fakultätsreife. Dieser grundlegende Unterschied, an dem festzuhalten sei, werde nicht dadurch beseitigt, daß der Beklagte auch über die Berufsschule den Zugang zur Hochschule ermögliche; denn die Berufsschule allein vermöge die bildungsmäßigen Voraussetzungen hierfür nicht zu verschaffen; es sei der Besuch weiterer Bildungsstätten erforderlich. Ein Vergleich der Lehrpläne für Berufs- und Handelsschulen einerseits mit den Lehrplänen für Gymnasien, Wirtschaftsgymnasien und Wirtschaftsoberschulen andererseits zeige daher, daß wegen der verschiedenen Ausbildungsziele erhebliche unterschiede beständen. Diese äußerten sich vor allein in den Fächern, in denen unterrichtet werde. Darüber hinaus seien selbst in den Fächern, die allen Schularten gemeinsam seien, z.B. Deutsch und Mathematik, auffällige Unterschiede festzustellen. Solche Unterschiede beständen insbesondere bezüglich des Lehrstoffes sowie der Anzahl der zu schreibenden Klassenarbeiten und ihres Schwierigkeitsgrades, um nur einige Merkmale zu nennen. Dies alles habe notwendigerweise zur Folge, daß auch die Arbeitsbelastung der Lehrer, die an den einzelnen Schultypen unterrichten, unterschiedlich sei. Daraus ergebe sich weiter, daß die Gestaltung des Unterrichts je nach der Art des Ausbildungsziels eine unterschiedliche Konzentration und Aufmerksamkeit erfordere. Hinzu komme, daß auch die zeitliche Inanspruchnahme der Studienräte an Gymnasien, Wirtschaftsgymnasien und Wirtschaftsoberschulen insgesamt größer erscheine als die der Studienräte an Berufs- und Handelsschulen. Je höher die fachlichen Anforderungen an den einzelnen Lehrer zu bewerten seien, desto größer sei die Zeit, die er außerhalb des Unterrichts für die erforderlichen Vor- und nacharbeiten aufwenden müsse. Dieser unterschiedlichen Belastung sei bei der Regelung der Pflichtstundenzahl Rechnung zu tragen. Deshalb verstoße es nicht gegen den Gleichheitssatz, wenn den Studienräten an Berufs- und Handelsschulen eine größere Anzahl von Pflichtstunden zugemutet werde als den Studienräten an Gymnasien usw.

Der Kultusminister habe des Ausbildungsziel als wesentlichen Leitgedanken bei der Festsetzung der Pflichtstundenzahl auch nicht ohne sachlichen Grund dort aufgegeben, wo dies den Anschein haben könnte. In den Fällen, in denen Diplomhandelslehrer als sogenannte Studienräte "alter Art" - nämlich Diplomhandelslehrer, die bereits vor der Überleitung nach dem Gesetz vom 16. Juni 1961 Studienräte an Wirtschaftsoberschulen waren - heute an Berufsschulen nur 25 Stunden unterrichten, habe er auf den Gedanken der Besitzstandswahrung Rücksicht nehmen dürfen. Das gleiche gelte in den Fällen, in denen Philologen überwiegend nicht an Gymnasien, sondern an Berufs- und Handelsschulen eingesetzt seien.

Auch die Fürsorgepflicht des Dienstherrn gegenüber dem Beamten führe nicht zu einem anderen Ergebnis. Sie gebiete dem Dienstherrn, sich bei allen seinen Maßnahmen von sachlichen Erwägungen, Gerechtigkeit und Wohlwollen leiten zu lassen, sei jedoch dann nicht verletzt, wenn der Dienstherr die Pflichtstunden unter Wahrung des Gleichheitssatzes unterschiedlich regele.

Danach sei der ablehnende Bescheid des Kultusministers vom 16. Februar 1965 zu Recht ergangen und die Verpflichtungsklage unbegründet.

Der Kläger hat gegen dieses Urteil die zugelassene Revision eingelegt und beantragt,

hilfsweise,

Die Revision rügt mangelnde Sachaufklärung und Verletzung des Gleichheitssatzes.

Das beklagte Land tritt der Revision entgegen.

II.

Die Revision muß Erfolg haben, weil die Begründung des angefochtenen Urteils keine ausreichende Grundlage für die vom Revisionsgericht vorzunehmende materiellrechtliche Prüfung bietet. Dieser Mangel des angefochtenen Urteils ergibt sich auf Grund folgender Erwägungen:

Der Berufungsgericht ist (auf Seite 16 unten, Seite 17 oben der Ausfertigung des angefochtenen Urteils) bei der Prüfung, ob die von dem Kläger rechtlich beanstandete Regelung der Pflichtstundenzahl einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG) enthält, von der Auffassung ausgegangen, daß der Beklagte für Gruppen von Lehrern, die "keine vergleichbaren Aufgaben und deshalb keine vergleichbaren Arbeitsbelastungen haben", eine unterschiedliche Anzahl von Pflichtstunden festsetzen dürfe, ohne hierdurch gegen den allgemeinen Gleichheitssatz zu verstoßen, und daß er "bei der Festsetzung der Pflichtstundenzahl nach dem Ausbildungsziel ... differenzieren" dürfe. Schon dieser Teil der Urteilsbegründung gibt die materielle Rechtslage nicht vollständig und eindeutig richtig wieder; der darin zum Ausdruck gelangten Auffassung kann nur mit der Ergänzung und Klarstellung beigepflichtet werden, daß die Arbeitsbelastung der verschiedenen Lehrergruppen - gemessen an der in der einzelnen Unterrichtsstunde aufzubringenden geistigen Konzentration, an der zeitlichen Inanspruchnahme durch Vorbereitung für den. Unterricht und durch Nacharbeiten (Korrekturen der schriftlichen Schülerarbeiten und dgl. mehr) - bei generalisierender Betrachtungsweise in einem Maße unterschiedlich sein muß, daß sie die Unterschiede in den Pflichtstundenzahlen rechtfertigt, hier also die im Verhältnis zu der Pflichtstundenzahl der Studienräte an Gymnasien, Wirtschaftsgymnasien und Wirtschaftsoberschulen größere Pflichtstundenzahl der Studienräte an Handels- und Berufsschulen. Dies hat das Berufungsgericht wohl auch sagen wollen. Denn die Darlegungen auf den Seiten 17/18 der Ausfertigung des angefochtenen Urteils haben zum Ergebnis die (Schluß-)Feststellungen, daß die Gymnasien, Wirtschaftsgymnasien und Wirtschaftsoberschulen einerseits und die Handels- und Berufsschulen andererseits sich nach ihrem Ausbildungsziel unterscheiden und daß auch die an dem soeben erwähnten Maßstab gemessene Arbeitsbelastung der an diesen beiden Schulgruppen unterrichtenden Studienräte eine unterschiedliche, nämlich bei zulässiger generalisierender Betrachtungsweise für Studienräte an Gymnasien, Wirtschaftsgymnasien und Wirtschaftsoberschulen eine größere und zeitraubendere sei als für Studienräte, an Berufs- oder Handelsschulen.

Die diese Schlußfeststellungen begründenden Darlegungen des Berufungsgerichts sind jedoch, soweit sie sich auf den. "Vergleich der Lehrpläne für Berufs- und Handelsschulen einerseits mit den Lehrplänen für Gymnasien, Wirtschaftsgymnasien und Wirtschaftsoberschulen andererseits" beziehen, unzureichend. Sie sind nicht konkret, genug, um dem Revisionsgericht die Entscheidung zu ermöglichen, daß das angefochtene Urteil frei von einem Subsumtionsmangel ist, der z.U. schon vorliegen würde, wenn die vom Berufungsgericht aus dem Vergleich der Lehrpläne hergeleiteten Feststellungen nicht mit den Denkgesetzen vereinbar wären, nämlich in einem unlösbaren Widerspruch zum Inhalt der verglichenen Lehrpläne ständen, oder wenn bei der Würdigung der Vergleichsergebnisse ein Verstoß gegen einen allgemeinen Erfahrungssatz unterlaufen wäre. Das Revisionsgericht wäre nur denn in der Lage, einen Mangel dieser Art mit hinreichender Sicherheit auszuschließen, wenn das Berufungsgericht die verglichenen Lehrpläne, soweit es daraus tatsächliche Schlüsse gezogen hat, inhaltlich konkret wiedergegeben oder doch jedenfalls mitgeteilt hätte, wo sie veröffentlicht sind. Die letzterwähnte Mitteilung fehlt in den Urteilsgründen ganz offensichtlich. Die Lehrpläne sind nicht einmal nach dem Zeitpunkt ihres Erlasses im angefochtenen Urteil näher gekennzeichnet worden, so daß das Revisionsgericht sich sogar zu der Feststellung außerstande sieht, daß das Berufungsgericht die im streitigen Zeitraum gültigen Lehrpläne miteinander verglichen hat. Auch eine hinreichend konkrete Wiedergabe des Inhalts der Lehrpläne fehlt in der Begründung des Berufungsurteils. Es fehlt darin beispielsweise die Angabe der Fächer, die in beiden Schularten nicht gemeinsam sind. Bei den gemeinsamen Fächern, Deutsch und Mathematik, ist nicht angeführt, wodurch sich der für beide Schularten vorgesehene Lehrstoff "auffällig" unterscheidet. Die Anzahl der in beiden Schularten zu schreibenden Klassenarbeiten ist ebenfalls nicht genannt; ebensowenig ist der als unterschiedlich bezeichnete Schwierigkeitsgrad der Klassenarbeiten vom Berufungsgericht konkret gekennzeichnet worden.

Schon der Umstand, daß das Revisionsgericht infolge ungenügender Wiedergabe des Inhalts der verglichenen Lehrpläne nicht mit Sicherheit ausschließen kann, daß das angefochtene Urteil auf einem materiellrechtlichen Mangel beruht, stellt einen die Aufhebung des angefochtenen Urteils rechtfertigenden materiellrechtlichen Mangel dar. Es kann daher unerörtert bleiben, ob die Revision im Zusammenhang mit dem Vergleich der Lehrpläne einen Verstoß gegen das Verfahrensrecht in einer den Anforderungen des § 139 Abs. 2 Satz 2 VwGO genügenden Form und auch mit Grund gerügt hat.

Die Zurückverweisung der Sache an das Berufungsgericht zur erneuten Entscheidung ist unvermeidlich, weil das Revisionsgericht selbst durch § 137 Abs. 2 VwGO an der nach alledem erforderlichen Ergänzung des Sachverhalts gehindert ist.