I.

Der Ortsverband Gevelsberg der Freien Demokratischen Partei - FDP - reichte zu den am 27. September 1964 in Gevelsberg stattfindenden Kommunalwahlen seine Wahlvorschläge beim Wahlleiter rechtzeitig ein. Die Vorschläge für die Direktkandidaten und für die Reserveliste waren vom Vorsitzenden des FDP-Ortsverbandes Konrektor Kesting allein unterzeichnet. Der Wahlausschuß prüfte den Wahlvorschlag und ließ ihn zu.

In der Wahl errang die FDP kein Direktmandat, es entfielen auf sie nur vier Mandate aus der Reserveliste.

Der Kläger legte vor Ablauf eines Monats nach der Bekanntmachung des Wahlergebnisses gegen die Gültigkeit der Wahl Einspruch ein mit der Begründung, die Wahlvorschläge der FDP hätten nicht zugelassen werden dürfen, der Ortsverband der FDP habe zur Zeit der Einreichung der Wahlvorschläge keinen nach demokratischen Grundsätzen gewählten Vorstand gehabt; die Wahlvorschläge seien nicht durch eine demokratische Entscheidung der Mitglieder des Ortsverbandes zustande gekommen, sondern von einer kleinen Clique selbstherrlich aufgestellt worden, und die Vorschläge hätten nicht allein vom Vorsitzenden unterzeichnet werden dürfen.

Der Rat der Stadt Gevelsberg wies den Einspruch als unbegründet zurück und erklärte die Wahl für gültig. Die Anfechtungsklage des Klägers gegen diesen Beschluß hatte keinen Erfolg.

Im Berufungsverfahren hat der Kläger an seinem erstinstanzlichen Vorbringen festgehalten und darüber hinaus noch vorgetragen: Ein Wahlfehler liege auch darin, daß die Wahlbezirke innerhalb des Wahlgebietes so zugeschnitten gewesen seien, daß die SPD die Chance gehabt habe, überall das Direktmandat zu erlangen. Ein weiterer Wahlfehler sei im Wahlbezirk 14 vorgekommen. Hier habe sich der nicht zum Wahlvorstand gehörende Kaufmann Dörken an der Stimmauszählung beteiligt. Erst nach wiederholter Zählung hätten die Stimmenzahlen gestimmt.

Der Kläger hat beantragt,

hilfsweise,

Der Beklagte hat beantragt,

Die Wahlbezirke seien nicht zum Vorteil der SPD zugeschnitten gewesen und die Beteiligung der beiden nicht zum Wahlvorstand gehörigen Personen im Wahlbezirk Nr. 14 an der Stimmauszählung habe zu keinerlei Unstimmigkeiten geführt.

Der Vertreter des öffentlichen Interesses hat keine Anträge gestellt.

Das Berufungsgericht hat die Berufung des Klägers zurückgewiesen und die Revision zugelassen.

Der Kläger erhebe zu Unrecht den Vorwurf, der Ortsverband der FDP in Gevelsberg habe zum Zeitpunkt, als die Wahlvorschläge eingereicht seien, keinen nach demokratischen Grundsätzen gewählten Vorstand gehabt. Der Ortsverband der FDP sei nicht verpflichtet gewesen, den Nachweis zu führen, daß er einen nach demokratischen Grundsätzen gewählten Vorstand, eine schriftliche Satzung und ein Programm gehabt habe, denn er sei im Rat der Stadt Gevelsberg in der laufenden Wahlperiode vertreten gewesen (§ 15 Abs. 2 Satz 2 Kommunalwahlgesetz NRW i.d.F. der Bekanntmachung vom 5. März 1964 [GVNW. S. 53]).

Selbst wenn man davon ausginge, daß diese Vorschrift nur eine widerlegbare Vermutung zugunsten der bereits etablierten Parteien enthalte, die entkräftet werden könne, so sei der Wahlprüfungsausschuß nicht verpflichtet gewesen, eine entsprechende Überprüfung vorzunehmen. Der Kläger habe die Vorstandswahl nämlich selbst ausführlich dargestellt. Hiernach seien die Vorstandsmitglieder in ihrer Abwesenheit nach vorheriger Diskussion auch mit der Stimme des Klägers von den Parteimitgliedern gewählt worden. Es könne sonach nicht gefolgert werden, der Vorstand sei nicht in einem demokratischen Grundsätzen entsprechenden Verfahren gewählt worden.

Der Kläger könne auch nicht etwa mit dem Vorbringen gehört werden, der Vorstand sei nicht frei gewählt worden, weil die innere Ordnung der FDP in Gevelsberg nicht demokratischen Grundsätzen (Art. 21 Abs. 1 Satz 3 GG) entspreche. Den Wahlprüfungsorganen stehe es wegen der ausschließlichen Zuständigkeit des Bundesverfassungsgerichts (Art. 21 Abs. 2, Satz 2 GG) nicht zu nachzuprüfen, ob die innere Ordnung einer Partei einschließlich ihrer Ortsverbände tatsächlich demokratischen Grundsätzen entspreche.

Ferner sei die Rüge des Klägers unbegründet, die Wahlvorschläge der FDP zur Kommunalwahl seien nicht auf demokratische Weise zustande gekommen.

Der Grundsatz der Wahlfreiheit sei nicht verletzt. Zwar gäbe es im Kommunalwahlrecht für NRW abweichend von anderen Landesrechten keine Bestimmung, wonach die Wahlvorschläge der Parteien auf Mitglieder- oder Delegiertenversammlungen zustande gekommen sein müssen, zu denen ordnungsgemäß geladen und auf denen die geheime Abstimmung gesichert sei. Dies sei vielmehr im Bundeswahlgesetz und dem Landtagswahlgesetz für NRW (§ 22 Abs. 1 BWG, § 18 LWG) vorgesehen. Gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG müsse aber das Volk in den Gemeinden eine Vertretung haben, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen sei (bis auf den Begriff "frei", der infolge eines Redaktionsfehlers ausgelassen sei, insoweit übereinstimmend § 29 Abs. 1 GO NRW vom 28. Oktober 1952).

Unter "freien Wahlen" sei im Einklang mit dem amerikanischen Wahlrecht und im Gegensatz zur Praxis in den totalitären Staaten nicht nur die unmittelbare Entscheidungsfreiheit des Wählers, sondern auch das freie Wahlvorschlagsrecht zu verstehen. Die Wahl der parteigebundenen Abgeordneten falle bereits weitgehend durch die Entscheidung über die Bewerberaufstellung (BVerfGS 11, 266).

Wenn der Landesgesetzgeber in NRW keine Garantien dafür geschaffen habe, daß schon die Aufstellung der Kandidaten für die kommunalen Wahlen in einem demokratischen Verfahren geschehe und nicht ausschließlich der Entscheidung von Funktionären überlassen bleibe, so bedeute dies noch keine Verletzung des Grundsatzes der "freien" Wahl. Durch § 18 LWG und § 22 BWG sei nämlich garantiert, daß die sogenannten größeren Parteien genötigt seien, ihre Kandidaten für den Landtag oder für den Bundestag in einem demokratischen Verfahren aufzustellen. Würden die Parteimitglieder sich bei der Aufstellung der Kandidaten für diese Wahlen ihrer Rechte bewußt, so könne damit gerechnet werden, daß sie auch die Kommunalabwahlen entsprechende Befugnisse parteiintern in Anspruch nähmen.

Hinzu komme, daß gerade bei Kommunalwahlen wegen der engen persönlichen und örtlichen Beziehungen zwischen Kandidaten und Parteimitgliedern der Einfluß der Parteimitglieder auf die Kandidatenauswahl nicht ausgeschaltet werden könne.

Die Wahl der Kandidaten habe mithin nicht gesetzlich geregelt zu werden brauchen. Auch das Fehlen einer geheimen Abstimmung über die Aufstellung der Kandidaten sei kein Beweis, daß das Wahlvorschlagsrecht nicht frei gewesen sei.

Der Kläger rüge ferner zu Unrecht, daß der Vorsitzende die Wahlvorschläge der FDP allein unterzeichnet habe. Aus § 15 Abs. 2 Satz 1 KWG könne nicht gefolgert werden, daß der gesamte Vorstand der örtlichen Parteileitung den Wahlvorschlag unterzeichnen müsse. Nach einem Runderlaß des nordrhein-westfälischen Innenministers vom 24. April 1964 (MBl. 1964 Seite 633 [637]) dürfe der Wahlleiter darauf vertrauen, daß diejenige Person, die den Wahlvorschlag unterzeichnet habe, hierzu satzungsgemäß befugt sei. Da der Ortsverband der FDP zum Zeitpunkt der Einreichung der Wahlvorschläge noch keine Satzung gehabt habe, habe der Vorsitzende Kesting die Vorschläge unterzeichnen dürfen.

Der Kläger könne allerdings mit den erst im Berufungsverfahren geltend gemachten Rügen nicht mehr gehört werden. Bei der Wahlprüfungsklage dürften im Gegensatz zu den normalen Anfechtungs-, Verpflichtungs- und Feststellungsklagen die Angriffs- und Verteidigungsmittel nicht bis zum Ende der letzten mündlichen Verhandlung geltend gemacht werden. Dieser Auffassung sei bereits der Reichstag der Jahre 1871 bis 1919 gewesen, und heute halte auch das Bundesverfassungsgericht Wahlrügen gegen Bundestagswahlen, die nicht im Einspruch vor dem Bundestag geltend gemacht worden seien, für unzulässig (BVerfGE 16, 130 [144] [BVerfG 22.05.1963 - 2 BvC 3/62]; Verfassungsgerichtshof NW ähnlich OVGE 19, 291 [295]). Im Interesse einer schnellen Entscheidung über die Wahlanfechtung könne der Kläger mit seinen neu vorgebrachten Rügen nicht gehört werden.

Über die äußersten Grenzen, innerhalb derer neues Vorbringen rechtlicher oder tatsächlicher Art im gerichtlichen Wahlprüfungsverfahren noch berücksichtigt werden könne, brauche nicht entschieden zu werden, da die Angriffe des Klägers gegen die Wahlbezirkseinteilung und gegen die Stimmzählung innerhalb eines Wahlbezirks in keinem sachlichen Zusammenhang mit den im Einspruch geltend gemachten Rügen ständen.

Die Berufung habe daher keinen Erfolg haben können. Die Revisionszulassung sei gerechtfertigt, weil für die Entscheidung die Auslegung des Begriffs "freie Wahlen" maßgeblich sei.

Der Kläger hat in seiner Revision Aufklärungsrügen erhoben und ferner Verletzungen des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG, des § 26 Abs. 2 BGB und der bundesrechtlichen Wahlprüfungsgrundsätze geltend gemacht.

Das Berufungsgericht habe seiner Aufklärungspflicht nicht genügt, als es sich bei der Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Vorstandswahl im Ortsverband der FDP lediglich auf den Sachvortrag des Klägers gestützt habe, ohne weitere Aufklärungen vorzunehmen.

Darüber hinaus hätte der Behauptung des Klägers nachgegangen werden müssen, daß in den Sitzungen vom 2. Juni und 23. Juli 1964 keine Kandidatenliste der FDP aufgestellt worden sei. Schließlich hätten die einschlägigen Satzungsbestimmungen des Ortsverbandes überprüft werden müssen.

Der Kläger stützt die sachliche Rüge der Verletzung des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auf die Erwägung, in Rechtsanalogie zu § 22 Abs. 1 EWG und § 18 LWG sowie den entsprechenden Vorschriften in den Kommunalwahlgesetzen anderer Länder müsse auch für die Vorbereitung der Kommunalwahl in NRW gefordert werden, daß als Bewerber einer Partei in einem Wahlvorschlag nur benannt werden könne, wer ordnungsgemäß von den Parteimitgliedern gewählt worden sei. Die tatsächlichen Verhältnisse bei der Kommunalwahlvorbereitung böten keine ausreichende Sicherheit für ein demokratisches Ausleseverfahren.

Soweit der Kläger die Verletzung des § 26 Abs. 2 Satz 1 BGB rügt, macht er geltend, die Wahlvorschläge des Ortsverbandes hätten mangels einschlägiger Satzungsbestimmungen vom gesamten Vorstand unterzeichnet werden müssen.

Schließlich wendet sich der Kläger gegen die Auffassung des Berufungsgerichts, der Kläger habe verschiedene Rügen verspätet vorgebracht. Da in einem gerichtlichen Wahlprüfungsverfahren über die Ordnungsmäßigkeit der Wahl im allgemeinen entschieden werde, komme es nicht darauf an, in welchem Zeitpunkt ein Wahlfehler geltend gemacht werde.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte beantragt,

Die Aufklärungsrüge sei nicht ordnungsgemäß erhoben, darüber hinaus sei sie unbegründet.

Der Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG sei nicht verletzt, da das vom Kläger vorgeschlagene umständliche Aufstellungsverfahren auf der kommunalen Ebene nicht gerechtfertigt sei.

Die vom Kläger als verletzt gerügten Bestimmungen des Kommunalwahlgesetzes seien nicht revisibel.

II.

Die Revision hatte keinen Erfolg. Der Kläger hat Rügen erhoben, die jedoch unbegründet sind.

1)

Der Kläger hat zunächst die mangelnde Aufklärung des Sachverhalts gerügt. Es hätte aufgeklärt werden müssen, was sich in Mitgliederversammlungen der FDP am 2. Juni und 23. Juli 1964 ereignet habe und ob die FDP, Ortspartei Gevelsberg, einen nach demokratischen Grundsätzen gewählten Vorstand gehabt habe. Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die Rüge mangelnder Sachaufklärung wegen Nichtvernehmung von Zeugen nur dann ordnungsgemäß erhoben, wenn die Revision die Zeugen, die nach ihrer Auffassung hätten vernommen werden müssen, unter Anführung der in ihr Wissen gestellten Tatsachen bezeichnet und ferner dartut, daß das angefochtene Urteil auf der Nichtvernehmung dieser Zeugen beruht oder beruhen kann (BVerwGE 5, 12 [BVerwG 09.11.1956 - BVerwG II C 175.54]). Diesen Anforderungen genügt die Revisionsschrift nicht. Diese Rüge ist deshalb nicht ordnungsgemäß erhoben (§ 139 Abs. 2 VwGO). Hiervon abgesehen ist diese Rüge auch nicht begründet. Tatsachen sind nur aufzuklären und vom Gericht festzustellen, soweit sie für die Entscheidung des Gerichts erheblich sind. Es kommt mithin für den Umfang der Beweisaufnahme auf die Umstände und Voraussetzungen an, die nach den maßgebenden Vorschriften für die Entscheidung bedeutsam sind. Das Berufungsgericht hat das hier maßgebende Nordrhein-Westfälische Kommunalwahlgesetz in der Fassung vom 5. März 1964 (GVBl. S. 53), insbesondere dessen § 15, dahin ausgelegt, daß der Wahlleiter bei der Prüfung der Wahlvorschläge im vorliegenden Falle nicht die umfassenden Feststellungen für bisher nicht vertretene Parteien, sondern die vereinfachten Feststellungen für sogenannte etablierte Parteien zu treffen gehabt habe. Von diesem Standpunkt aus hat das Berufungsgericht in genügender Weise aufgeklärt. Da seine Auslegung für den Rahmen der Aufklärung maßgebend ist - ob sie zutreffend gewesen ist, ist später zu prüfen -, kann deshalb insoweit ein Aufklärungsmangel nicht festgestellt werden. Daß das Berufungsgericht bei den von ihm für notwendig gehaltenen Feststellungen der Darstellung des Klägers gefolgt ist, kann diesen nicht beschweren und deshalb nicht beanstandet werden.

2)

In seiner weiteren Rüge wendet sich der Kläger dagegen, daß das Berufungsgericht zwei erst im Berufungsverfahren erhobene und mit den oben zu 1) erörterten nicht zusammenhängenden Einwendungen - Verfahrensverstöße bei der Auszählung der Stimmen im Wahllokal "Im Himmel" und manipulierte Einteilung der Wahlbezirke mit der Folge, daß die Direktmandate nur einer Partei hätten zufallen müssen - ungeprüft gelassen habe, weil sie verspätet erhoben und nicht schon mit dem Einspruch geltend gemacht seien. Mit dieser Rüge werden ebenfalls Aufklärungsmängel geltend gemacht. Doch sind diese Rügen - ebensowenig wie die oben unter 1) erörterten - in der Form des § 139 Abs. 2 VwGO erhoben worden. Aber auch wenn diese Rügen zulässig wären, könnten sie der Revision nicht zum Erfolg verhelfen.

Das Berufungsgericht geht in längeren Ausführungen davon aus, daß Klagen der hier vorliegenden Art Popularklagen seien, daß bei solchen Wahlanfechtungen alle Einwendungen gegen die Wahl mit dem Einspruch geltend zu machen seien und daß spätere Einwände unzulässig seien. Es beruft sich hierfür auf Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, anderer Verfassungsgerichte und anderer Verwaltungsgerichte sowie auf Äußerungen im Schrifttum. In den Vorschriften des NRW Wahlgesetzes ist eine solche Einschränkung nicht ausdrücklich enthalten. Dort ist in § 39 a.a.O. nur der Wegfall des Vorverfahrens angeordnet. Das Berufungsgericht hat mit seinen Ausführungen Landesrecht ausgelegt. Es bleibt zu prüfen, ob Bundesrecht, insbesondere Art. 19 Abs. 4 GG oder die Vorschriften der Verwaltungsgerichtsordnung verletzt sind. Insofern bestehen Bedenken gegen den Ausschluß von Rügen gegen die Wahl nach Ablauf der Einspruchsfrist, wie sie das Berufungsgericht angenommen hat. Es trifft zwar zu, daß die Klagemöglichkeiten nach §§ 37 ff. NRW KWG gegenüber der Regelung der Verwaltungsgerichtsordnung wesentlich erweitert sind und daß von einer Popularklage gesprochen werden kann. Zu einer solchen Erweiterung der Klagemöglichkeiten ist auch der Landesgesetzgeber nach § 42 Abs. 2 VwGO berufen. Eine Beschränkung der Rügen auf die im Einspruchsverfahren vorgebrachten oder eine Ermächtigung des Landesgesetzgebers hierzu ist der Verwaltungsgerichtsordnung nicht bekannt. Eine solche Beschränkung tritt vielmehr erst im Revisionsverfahren ein (§ 137 Abs. 2 VwGO). Doch bedarf es keiner Entscheidung dieser Frage. Denn das Berufungsgericht hat diese beiden Rügen mit Recht nicht aufgeklärt, weil sie für die Entscheidung unerheblich sind. Nach § 38 Abs. 1 Buchstabe b NRW KWG kommt es bei Unregelmäßigkeiten bei der Vorbereitung der Wahl oder bei der Wahlhandlung darauf an, daß diese Unregelmäßigkeiten auf das Wahlergebnis von entscheidendem Einfluß gewesen sein können. Aus der Darstellung des Klägers über die Auszählung der Stimmen im Wahllokal "Im Himmel" ergibt sich, daß die Anwesenheit von zwei Zählern, die nicht dem Wahlvorstand angehörten, keinen Einfluß auf das Wahlergebnis gehabt haben kann. Denn nach anfänglichen Unstimmigkeiten beim Auszählen kam der Wahlvorstand nach wiederholtem Zählen doch zu einem eindeutigen Ergebnis. Wenn je ein Verstoß gegen § 27 NRW KWG vorgelegen haben sollte, so fehlt es jedenfalls an der kausalen Verknüpfung dieses Verstoßes mit dem Wahlergebnis. Der weitere Vorwurf einer manipulierten Einteilung der Wahlbezirke ist nicht weiter substantiiert worden. Dies hätte aber erwartet werden können. Einem solchen Einwand braucht das Gericht nur nachzugehen, wenn bestimmte Behauptungen vorgetragen sind. Auch spricht gegen die Annahme einer Manipulation, daß die überwiegende Mehrheit der Wähler (9406) SPD gewählt hat und die Minderheit zersplittert gewesen ist (4391 CDU, 2047 FDP und 915 DFU).

3)

Der Kläger rügt in sachlicher Hinsicht eine Verletzung des § 26 BGB, weil der Wahlvorschlag der FDP nur von dem Vorsitzenden allein und nicht von dem gesamten Vorstand unterschrieben worden sei. Nach § 15 Abs. 2 Satz 1 NRW KWG müssen die Wahlvorschläge der Parteien und Wählergruppen von der für das Wahlgebiet zuständigen Leitung unterzeichnet sein. Das Berufungsgericht hat diese landesrechtliche Vorschrift dahin ausgelegt, daß die Unterschrift des Vorsitzenden allein genüge. Diese Auslegung verstößt nicht gegen Bundesrecht, insbesondere nicht gegen § 26 BGB. Denn nach dieser Vorschrift kann, aber muß nicht, der Vorstand aus mehreren Personen bestehen. Der Landesgesetzgeber kann es mithin auch bei der Abgabe von Wahlvorschlägen im Rahmen der Gemeindewahl mit einer Unterschrift bewenden lassen.

4)

Der Kläger rügt schließlich als eine Verletzung der Art. 21 und 28 GG, daß der Wahlleiter nicht geprüft habe, ob der Wahlvorschlag der FDP nach demokratischen Grundsätzen zustande gekommen sei. Da der Wahlleiter nach den Feststellungen des Berufungsgerichts sich an die Vorschriften des NRW Wahlgesetzes über die Prüfung der Wahlvorschläge, insbesondere dessen § 15, gehalten hat, rügt der Kläger mit diesem Einwand die Unvereinbarkeit des § 15 mit den Art. 21 und 28 GG. Aus diesem Grundgesetzartikel ergibt sich - insoweit hat der Kläger Recht -, daß auch bei der Aufstellung von Wahlvorschlägen durch die Parteien demokratische Grundsätze zu beachten sind. Im Gegensatz zu der Auffassung des Klägers läßt sich hieraus aber nicht ohne weiteres herleiten, daß die Wahlbewerber nur durch eine geheime Abstimmung der Parteimitglieder festgestellt werden können. Vielmehr entsprechen auch andere Formen der Auswahl der Wahlbewerber demokratischen Grundsätzen, z.B. die Wahl durch eine Vertreterversammlung, wie dies in § 22 des Bundeswahlgesetzes vom 7. Mai 1956 (BGBl. I S. 383) mit späteren Änderungen vorgesehen ist. Insoweit steht den Gesetzgebern ein beträchtlicher Spielraum für ihre näheren Regelungen zu. Aus demokratischen Grundsätzen läßt sich ferner nicht ohne weiteres herleiten, in welchem Umfang die Wahlleiter im Rahmen der Wahlvorbereitung das demokratische Zustandekommen der Wahlvorschläge der Parteien nachzuprüfen haben. In dieser Hinsicht läßt sich aus Art. 21 und 28 GG der Umfang der Nachprüfung nicht bis in alle Einzelheiten bestimmen. Auch insoweit bleibt dem Gesetzgeber ein beträchtlicher Spielraum zur Regelung. In beiderlei Hinsicht hat der Gesetzgeber nicht nur die verfassungsrechtlichen Bestimmungen zu beachten, sondern auch anderen Gesichtspunkten Rechnung zu tragen, z.B. den der Praktikabilität und der Verhältnismäßigkeit sowie der Kürze der für diese Prüfung zur Verfügung stehenden Zeit.

Der Gesetzgeber des NRW KWG hat die hier zu entscheidende Frage keineswegs übersehen. Er hat sie aber nicht in der Weise geregelt, wie dies etwa in § 22 des Bundeswahlgesetzes oder in § 18 des NRW Landeswahlgesetzes geschehen ist. Eine abweichende Regelung war aber aus mancherlei Gründen sachgemäß, insbesondere deshalb, weil im Gegensatz zu Bundes- und Landesrechtswahlen auch Wahlvorschläge von Wählergruppen und Einzelbewerbern zu berücksichtigen waren. Die Regelung in § 15 NRW KWG mag als großzügig erscheinen. Es kann aber nicht festgestellt werden, daß der NRW Gesetzgeber die ihm durch das Grundgesetz gesetzten Schranken überschritten habe. Die Vorschriften des § 15 NRW KWG - soweit sie hier anzuwenden sind - müssen vielmehr als verfassungsmäßig anerkannt werden.

Da auch in anderer Hinsicht Bundesrecht nicht verletzt ist, muß die Revision zurückgewiesen werden.

III.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.