Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.11.1964, Az.: BVerwG VIII C 205.63

I.

Der Kläger ist bayerischer Beamter. Er ist bei der Allgemeinen Ortskrankenkasse (AOK) C. freiwillig versichert.

Im März 1960 beantragte er eine Beihilfe zu Aufwendungen aus Anlaß der Erkrankung von Familienangehörigen in Höhe von 655,48 DM sowie zu den Versicherungsbeiträgen für die Zeit vom 1. April 1959 bis zum 31. Dezember 1959 in Höhe von 252,54 DM. Der Antrag wurde abgelehnt, der Widerspruch wurde zurückgewiesen mit der Begründung, die Versicherungsbeiträge hätten außer Betracht zu bleiben; dies ergebe sich aus den seit dem 1. April 1959 geltenden Beihilfevorschriften - BhV - vom 17. März 1959 (BAnz. Nr. 54 S. 1), für Bayern mitgeteilt durch Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 1. April 1959 (StAnz. Nr. 15) und neu veröffentlicht durch Bekanntmachung der Bayerischen Staatsregierung vom 30. November 1959 (GVBl. S. 327), jetzt gültig in der Fassung der Änderung vom 14. Januar 1964 (GMBl. S. 26), für Bayern mitgeteilt durch Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 10. Februar 1954 (StAnz, Nr. 7). Nach der Nr. 3 Abs. 3 BhV seien Sachleistungen einer Krankenkasse und Rezeptgebühren nicht beihilfefähig. Alle im Zusammenhang mit den Erkrankungen seiner Familienangehörigen erbrachten Leistungen seien von der AOK als Sachleistungen erbracht worden. Dem Kläger seien außer den Rezeptgebühren von insgesamt 7,50 DM keine eigenen Auslagen entstanden.

Die Klage, mit der eine Beihilfe zu den Versicherungsbeiträgen nicht mehr begehrt wurde, und die Berufung des Klägers blieben erfolglos. Der Verwaltungsgerichtshof hat sein Berufungsurteil im wesentlichen wie folgt begründet: Nach der Nr. 3 Abs. 3 BhV seien Sachleistungen einer Krankenkasse sowie Rezeptgebühren nicht beihilfefähig. Die Vorschrift gelte auch für freiwillig versicherte Beihilfeberechtigte. Sie trage der Fürsorgepflicht des Dienstherrn Rechnung und verletze nicht den Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG.

Mit der Revision verfolgt der Kläger sein Begehren weiter. Er rügt die unrichtige Auslegung der Nr. 3 Abs. 3 BhV. Der Ausschluß der Beihilfefähigkeit von Sachleistungen beziehe sich nur auf Aufwendungen von pflichtversicherten Beihilfeberechtigten. Andernfalls sei die Vorschrift mit dem Grundgesetz nicht vereinbar.

Der Beklagte ist der Revision entgegengetreten.

II.

Die Revision ist unbegründet.

Nach der Nr. 3 Abs. 3 BhV sind Sachleistungen (ärztliche Versorgung, Krankenhausbehandlung, Heilmittel usw.) einer Krankenkasse oder Krankenversicherung sowie Krankenschein- und Rezeptgebühren nicht beihilfefähig. Die Aufwendungen, deren Anerkennung der Kläger als beihilfefähige Aufwendungen begehrt, betreffen Sachleistungen im Sinne dieser Bestimmung und Rezeptgebühren.

Durch den Klammerzusatz "(ärztliche Versorgung, Krankenhausbehandlung, Heilmittel usw.)" wird der Begriff der Sachleistungen im Sinne der Nr. 3 Abs. 3 BhV naher bestimmt. Hiernach handelt es sich um eine Sachleistung, wenn die Krankenkasse oder Krankenversicherung die ärztliche Versorgung, die Krankenhausbehandlung, Heilmittel usw. als solche dem Versicherten zur Verfügung stellt, wenn sie also nicht, wie das in der privaten Krankenversicherung die Regel ist, die Beschaffung dem Versicherten überläßt und sich auf die - je nach dem vereinbarten Tarif, anteilige oder vollständige - Erstattung der hierdurch entstandenen Aufwendungen beschränkt. Das Wesen der Sachleistung ist sonach dadurch gekennzeichnet, daß dem Beihilfeberechtigten insoweit, als die Sachleistung gewährt wird, keine eigenen Aufwendungen entstehen. Der Verwaltungsgerichtshof hat diesen Begriff der Sachleistungen nicht verkannt. Er ist auf Grund der vom Kläger mit dem Beihilfeantrag vorgelegten Belege mit Recht davon ausgegangen, daß die Krankenkasse im vorliegenden Falle Sachleistungen erbracht hat.

Der Verwaltungsgerichtshof hat zutreffend entschieden, daß die Nr. 3 Abs. 3 BhV auch für freiwillig versicherte Beihilfeberechtigte gilt. Die Revision wendet dagegen ein, die Versagung der Beihilfe zu Sachleistungen sei nur gegenüber pflichtversicherten Beihilfeberechtigten gerechtfertigt, weil hier der Dienstherr die Beiträge zur Krankenversicherung zur Hälfte mittrage. Die Nr. 3 Abs. 3 BhV spricht jedoch schlechthin von Sachleistungen einer Krankenkasse oder Krankenversicherung. Hätten Sachleistungen auf Grund freiwilliger Versicherung ausgenommen, werden sollen, so hätte, dies zum Ausdruck gebracht werden müssen, ähnlich wie dies in der Nr. 3 Abs. 4 Satz 2 BhV geschehen ist. Auch der. Sinn und Zweck der Vorschrift rechtfertigt nicht die von der Revision vertretene Auslegung. Da im Falle der Gewährung von Sachleistungen dem Beihilfeberechtigten selbst keine Aufwendungen erwachsen, würde die Beihilfe notwendig auf die - vollständige oder teilweise - Erstattung der Versicherungsbeiträge hinauslaufen. Die Beihilfevorschriften haben jedoch das unter der Herrschaft der Beihilfengrundsätze vom 25. Juni 1942 (REB S. 157) geltende Prinzip der sogenannten Beitragsbeihilfe beseitigt; die Versicherungsbeiträge gelten nunmehr weder als beihilfefähige Aufwendungen, noch werden sie auf sonstige Weise bei der Bemessung der Beihilfe berücksichtigt. Es kann deshalb auch bei der Auslegung der Nr. 3 Abs. 3 BhV nicht darauf ankommen, ob der Beihilfeberechtigte die Versicherungsbeiträge allein oder unter Beteiligung seines Dienstherrn entrichtet hat.

Die Revision meint zu Unrecht, der Ausschluß der Beihilfefähigkeit der Sachleistungen sei mit dem Alimentationsprinzip, mit dem Sozialstaatsprinzip und mit der Fürsorgepflicht unvereinbar.

Das zu den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums im Sinne des Art. 33 Abs. 5 GG gehörende Alimentationsprinzip gebietet es allerdings, daß der Dienstherr seinem Beamten und deren Familien einen angemessenen Unterhalt gewährt und sie damit von der Notwendigkeit einer eigenen Daseinsvorsorge freistellt (BVerwGE 5, 39 [40]). Darauf beruht es auch, daß die Beamten kraft Gesetzes von der Versicherungspflicht, unter anderem in der gesetzlichen Krankenversicherung, befreit sind. Das bedeutet indessen nicht, daß der Dienstherr bei der Gewährung von Beihilfen die Leistungen aus einer freiwilligen Krankenversicherung in jedem Falle außer Betracht lassen müßte. Die Revision geht von, der unzutreffenden Ausgangserwägung aus, daß die Dienstbezüge nur den allgemeinen Lebensbedarf ausschließlich der Aufwendungen aus Anlaß, von Krankheits-, Geburts- und Todesfällen zu decken bestimmt seien, während letztere in vollem Umfange vom Dienstherrn zusätzlich durch Gewährung von Beihilfen zu tragen seien. Einen hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums mit diesem Inhalt gibt es nicht. Die Dienstbezüge sind vielmehr dazu bestimmt, grundsätzlich den gesamten Lebensbedarf des Beamten und seiner Familie sicherzustellen. Nur dann, wenn die Besoldung im Einzelfalle wegen besonderer Umstände sich als nicht ausreichend erweist, muß der Dienstherr auf Grund seiner Fürsorgepflicht zusätzlich helfen.

Bei der Beurteilung der Frage, in welchen Fällen und in welchem Umfang es einer derartigen zusätzlichen Hilfe in Gestalt der Beihilfe in Krankheits-, Geburts- und Todesfällen bedarf, ist folgendes zu berücksichtigen: Es hängt vom jeweiligen Lebensschicksal des Beamten und seiner Angehörigen ab, in welchem Zeitpunkt und in welchem Ausmaß Aufwendungen aus Anlaß von Krankheitsfällen erforderlich werden. Deshalb kann das Besoldungsgesetz die nicht vorhersehbaren Krankheitsaufwendungen nicht in die Regelung der laufenden Dienstbezüge einbeziehen. Es stellt aber dem Beamten mit der Besoldung einen Durchschnittssatz der zu erwartenden Aufwendungen in Krankheitsfällen zur Verfügung. Wenn deshalb die Beihilfevorschriften davon ausgehen, daß dem Beamten der Abschluß einer angemessenen Krankenversicherung zuzumuten ist und wenn sie eine zusätzliche Hilfe des Dienstherrn für den Einzelfall nur insoweit vorsehen, als die Aufwendungen nicht aus den Leistungen der dem Beamten zuzumutenden Krankenversicherung gedeckt werden, so kann darin eine mit dem Alimentationsprinzip und mit der Fürsorgepflicht unvereinbare Abwälzung der dem Dienstherrn obliegenden Daseinsvorsorge auf den Beamten nicht erblickt werden. Das hat das Bundesverwaltungsgericht in seinem zur Veröffentlichung in der Entscheidungssammlung bestimmten Urteil vom 11. Juni 1964 - BVerwG VIII C 155.63 -, DÖV 1965 S. 14, ausführlich dargelegt. Hiervon ist auch im vorliegenden Falle auszugehen. Der Ausschluß der Beihilfefähigkeit nach der Nr. 3 Abs. 3 BhV greift nur Platz, wenn dem Beamten - abgesehen von geringfügigen Krankenschein- und Rezeptgebühren - keine Aufwendungen entstehen, weil er die erforderliche ärztliche Versorgung, Krankenhausbehandlung usw. als Sachleistung erhält. Die Fürsorgepflicht und das Alimentationsprinzip könnten sonach dann verletzt sein, wenn der Beamte sich diese Leistungen durch Versicherungsbeiträge erkaufen müßte, die den mit der Besoldung zur Deckung der Aufwendungen in Krankheitsfällen zur Verfügung gestellten Durchschnittssatz erkennbar übersteigen würden. Das ist nicht der Fall.

Die Revision trägt vor, die Beiträge der Mitglieder der sozialen Krankenkassen seien unverhältnismäßig hoch und betrügen zwischen 8,48 v.H. und 9 v.H. des Einkommens, also bei Beamten in der Besoldungsgruppe des Klägers und in höheren Besoldungsgruppen zwischen 55 und 60 DM monatlich; diese Sätze würden in absehbarer Zeit noch erhöht werden. Hierbei geht die Revision von den Regelbeiträgen in den Fällen aus, in denen die Krankenkasse außer den Sachleistungen auch Krankengeld und andere ins Gewicht fallende Barleistungen zu erbringen hat. Werden jedoch die Leistungen der Krankenkassen für freiwillig Versicherte beschränkt, so sind auch die Beitragssätze entsprechend zu ermäßigen. Hier kommt insbesondere gemäß § 215 der Reichsversicherungsordnung - RVO - eine Beschränkung der Leistungen in der Weise in Betracht, daß kein Krankengeld und kein Hausgeld zu zahlen sind. Im übrigen hat der Kläger selbst in seinem Beihilfeantrag geltend gemacht, er habe für sich und seine Familie monatlich 28,06 DM als Versicherungsbeitrag geleistet. In etwa gleicher Höhe halten sich die monatlichen Beiträge anderer freiwillig bei sozialen Krankenkassen versicherter Beamten (mit Familienangehörigen), über deren Revision in gleichgelagerten Fällen der Senat am heutigen Tag zu entscheiden hatte. Die Frage der konkreten Beitragshöhe, die bei jeder Krankenkasse innerhalb bestimmter Höchstgrenzen verschieden sein kann, braucht indessen aus folgenden Gründen nicht weiter untersucht zu werden: Die sozialpolitische Zielsetzung der sozialen Krankenversicherung ist ausschlaggebend auch für die Gestaltung der Versicherungsbeiträge. Diese sind grundsätzlich von dem zu versichernden Individualrisiko unabhängig und haben bezüglich der hier in Rede stehenden Sachleistungen keinerlei Einfluß auf die Höhe der Leistung. Sie sind sozialgerecht gestaltet, und zwar so, daß ihre Aufbringung aus dem laufenden Lebensunterhalt jedem Versicherten zuzumuten ist. Das muß auch für die freiwillig versicherten Beamten gelten. Davon gehen die Beihilfevorschriften bei der Regelung der Nr. 3 Abs. 3 BhV aus. Diese Regelung wäre unter dem Gesichtspunkt des Alimentationsprinzips und der Fürsorgepflicht nur zu beanstanden, wenn die Besoldung nicht ausreichte, um ohne Beeinträchtigung des standesgemäßen Unterhalts die sozialgerecht gestalteten Beiträge zur freiwilligen Versicherung in der sozialen Krankenversicherung entrichten zu können. Das behauptet die Revision indessen selbst nicht.

Zu Unrecht sieht die Revision eine Verletzung des Gleichheitssatzes darin, daß die Geldleistungen aus einer privaten Krankenversicherung im Gegensatz zu den Sachleistungen einer gesetzlichen Krankenkasse oder einer Ersatzkasse keinen Einfluß auf die Höhe der Beihilfe haben. Diese unterschiedlichen beihilfenrechtlichen Auswirkungen sind sachlich gerechtfertigt.

Die Krankenversicherung bei den sozialen Krankenkassen unterscheidet sich von derjenigen bei den privaten Versicherungsunternehmen unter anderem wesentlich durch folgendes: Im Falle der Gewährung von Sachleistungen entstehen dem Versicherten, abgesehen von Krankenschein- und Rezeptgebühren, keine Aufwendungen. Er erhält diese Versicherungsleistungen gegen Entrichtung eines Beitrages, dessen Höhe nach der Lebenserfahrung nicht ausreichen würde, um bei einem privaten Versicherungsunternehmen auch nur eine annähernd volle Erstattung der Aufwendungen für diejenigen Leistungen zu erlangen, die die soziale Krankenkasse als Sachleistungen gewährt. Zwar sind, wie die Revision zutreffend vorträgt, die sozialen Krankenkassen ebenso wie die privaten Versicherungsunternehmen zur Finanzierung ihrer Leistungen ausschließlich auf die Beiträge der Versicherten angewiesen. Das besagt indessen nicht, daß ein in der sozialen Krankenversicherung zur Preisteilung von Aufwendungen im Wege der Sachleistungen führender Beitrag auch in der privaten Krankenversicherung eine volle Erstattung der Aufwendungen ermöglichen müßte. Der entscheidende Unterschied liegt in der verschiedenen Höhe der entstehenden Krankheitskosten. Die gesetzlichen Krankenkassen z.B. entrichten für die gesamte kassenärztliche Versorgung mit befreiender Wirkung eine Gesamtvergütung an die Kassenärztliche Vereinigung, die ihrerseits diese Gesamtvergütung nach einem bestimmten Verteilungsmaßstab an die Kassenärzte verteilt (§ 368 f RVO). Bezüglich der Krankenhauskosten worden Pflegesätze vereinbart, die sich von den allgemeinen Pflegesätzen der Krankenanstalten häufig dadurch unterscheiden, daß sie die Kosten der ärztlichen Behandlung einschließen. Die Apotheken sind verpflichtet, den Krankenkassen einen Abschlag von den Preisen der Arzneitaxe zu gewähren, dessen Höhe von der Verwaltungsbehörde bestimmt wird (§ 376 RVO). Die Ersatzkassen regeln ihr Verhältnis zu Ärzten, Zahnärzten, Apothekern usw. ebenfalls durch besondere Vereinbarungen. All das bewirkt, daß die Krankenkassen für die einem Kassenpatienten erbrachten Sachleistungen erheblich weniger zu zahlen haben, als der Privatpatient für die gleichen Leistungen aufwenden muß. Dazu kommt, daß die ärztlichen Gebührenordnungen innerhalb bestimmter Grenzen eine Abstufung des ärztlichen Honorars je nach den Einkommens- und Vermögensverhältnissen des Privatpatienten zulassen, während die von der Krankenkasse gezahlten Leistungsentgelte hiervon unbeeinflußt sind. Darauf ist es vor allem zurückzuführen, daß bei gleicher Beitragshöhe die Aufwendungen der sozialen Krankenkassen eine Freistellung des Versicherten von eigenen Aufwendungen ermöglichen, während die Leistungen der privaten Krankenversicherung nur einen Teil der dem Versicherten entstandenen Aufwendungen decken.

Diesem strukturellen Unterschied zwischen der sozialen und der privaten Krankenversicherung tragen die Beihilfevorschriften Rechnung, wenn sie davon ausgehen, daß der zur Bestreitung der durchschnittlichen Krankheitsaufwendungen bestimmte Teil der Besoldung nicht ausreicht, um eine private Krankenversicherung abzuschließen, deren Leistungen in gleicher Weise wie die Sachleistungen der sozialen Krankenversicherung zu einer völligen Freistellung des Beihilfeberechtigten von eigenen Aufwendungen führen. Technisch gestalten sie die Regelung dabei durch die Nr. 12 BhV in der Weise, daß sie die Leistungen der Krankenversicherung unberücksichtigt lassen, dafür aber die Beihilfesätze so bemessen, daß von vornherein nur der Teil der Aufwendungen im Wege der Beihilfe erstattet wird, der durchschnittlich von einer den Beamten zuzumutenden angemessenen Versicherung nicht gedeckt wird. Diese Regelung gilt übrigens auch in den Fällen, in denen etwa ein freiwilliges Mitglied einer gesetzlichen Krankenkasse Leistungen in Anspruch nimmt, die nicht als Sachleistungen gewährt werden, z.B. eine höhere als die allgemeine Verpflegungsklasse oder Hilfsmittel in einer teueren Ausführung. Die hierzu gewährten Barleistungen der Krankenkasse werden bei der Bemessung der Beihilfe ebensowenig berücksichtigt wie die Barleistungen einer privaten Krankenversicherung, Die von der Revision beanstandete unterschiedliche beihilfenrechtliche Behandlung der Sachleistungen der sozialen Krankenkassen und der Barleistungen der privaten Versicherungsunternehmen stellt sich hiernach als eine durch die strukturellen Verschiedenheiten der jeweiligen Versicherungsarten bedingte unterschiedliche technische Regelung der Erfüllung der Fürsorgepflicht dar, nicht aber als eine der Sache nach unterschiedliche Erfüllung dieser Pflicht.

Eine auch technische Gleichbehandlung der Privatversicherten und der freiwillig in der sozialen Krankenversicherung Versicherten wäre allerdings in der Weise möglich, daß der Dienstherr einerseits dem Beamten die Versicherungsbeiträge im Wege der Beihilfe erstatten und daß er andererseits alle Versicherungsleistungen auf die Beihilfen anrechnen würde. Eine solche Regelung, wie sie den Beihilfengrundsätzen vom 25. Juni 1942 zugrunde lag, wäre indessen nur sachgerecht, wenn die Fürsorgepflicht es geböte, daß neben den durch die Leistungen aus einer angemessenen Versicherung nicht gedeckten Aufwendungen des jeweiligen Krankheitsfalles dem Beamten auch noch die Versicherungsbeiträge zu erstatten sind. Der Gesetzgeber hat jedoch bei der Frage, welcher Lebensunterhalt des Beamten und seiner Familie angemessen sei, ein weitgehendes Ermessen (BVerfGE 4, 115 [BVerfG 01.12.1954 - 2 BvG 1/54] [135/136] und BVerfGE 8, 1 [19, 22/23]). Daraus folgt, daß er ein ebenso weitgehendes Ermessen bei der Bestimmung desjenigen Anteiles der Besoldung hat, der der Deckung der zu den Lebenshaltungskosten zählenden durchschnittlichen Aufwendungen in Krankheitsfällen dienen soll. Die Konkretisierung der durch die Fürsorgepflicht gebotenen ergänzenden Hilfe überläßt das Gesetz dem Ermessen des Dienstherrn. Eine Überschreitung dieses Ermessens kann, wie bereits dargelegt, nur dann festgestellt werden, wenn die durch die Beihilfenregelung dem Beamten zugemutete Selbstvorsorge derart hohe Ausgaben erforderte, daß der Beamte sie ohne Beeinträchtigung seines standesgemäßen Lebensunterhaltes nicht mehr aufbringen kann. Solange dies nicht der Fall ist, kann die Ermessensentscheidung des Dienstherrn, das bisherige System der Beitragserstattung im Beihilfenweg zu verlassen, nicht beanstandet werden (vgl. das bereits genannte Urteil vom 11. Juni 1964 - BVerwG VIII C 155.63 -). Wenn aber der Dienstherr mit Recht dem Beamten eine angemessene Selbstvorsorge zumutet und deshalb die Versicherungsbeiträge nicht erstattet, und wenn er andererseits den Beamten nicht zwingen will, den Versicherungsschutz bei einer bestimmten Art von Versicherungseinrichtungen zu nehmen, so muß er notwendig seine Beihilfeleistungen auf die Strukturunterschiede der Versicherungen abstellen. Daß ein Privatversicherter unter Umständen aus der Beihilfe und den Leistungen der Krankenversicherung mehr erhält, als seine tatsächlichen Fallaufwendungen betragen, spricht nicht gegen die Zulässigkeit der Differenzierung. Hat der Beamte eine höhere Versicherung abgeschlossen, als ihm vom Dienstherrn angesonnen wird, so verbleibt ihm mit Recht der auf seine zusätzliche Eigenleistung zurückzuführende Überschuß.

Hiernach war die Revision mit der Kostenfolge des § 154 Abs. 2 VwGO zurückzuweisen.