Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 15.04.1999, Az.: BVerwG 7 B 278/98

Die Kläger wenden sich gegen eine der Beigeladenen erteilte Genehmigung zur Errichtung und zum Betrieb einer gentechnischen Anlage zur Durchführung von gentechnischen Arbeiten der Sicherheitsstufe 2 zu Forschungszwecken. Ihre Klage ist in den Vorinstanzen erfolglos geblieben. Auch die Beschwerde, mit der sie die Zulassung der Revision erreichen möchten, hat keinen Erfolg. Die Rechtssache hat nicht die als Revisionszulassungsgrund geltend gemachte grundsätzliche Bedeutung im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 1 VwGO.

1. Die Kläger beanstanden, daß das Oberverwaltungsgericht bei der Überprüfung der Genehmigungsvoraussetzung des § 13 Abs. 1 Nr. 4 GenTG, wonach gewährleistet sein muß, daß die nach dem Stand der Wissenschaft und Technik notwendigen Vorkehrungen gegen schädliche Einwirkungen auf den Menschen und die Umwelt getroffen sind, allein an die in der hier genehmigten Anlage durchzuführenden gentechnischen Arbeiten (Umgang mit Vaccinia-Viren) angeküpft habe. Nach ihrer Ansicht wird dieser Ansatz des Oberverwaltungsgerichts der Systematik des Gentechnikgesetzes nicht gerecht. Sie meinen, das Anlagengenehmigungsverfahren nach § 8 GenTG erfordere eine umfassende Erörterung der Störfallsicherheit, in die neben dem Vorhaben des Antragstellers alle denkbaren gentechnischen Arbeiten derselben Sicherheitsstufe einzubeziehen seien. Das ergebe sich aus dem Umstand, daß der Betreiber der Anlage nach dem Erhalt der Anlagengenehmigung die Durchführung weiterer gentechnischer Arbeiten derselben Sicherheitsstufe nur noch gemäß § 9 Abs. 1 GenTG bei der Behörde anzumelden habe. Das Anmeldeverfahren erlaube jedoch keine erneute Betrachtung der Störfallsicherheit der Anlage; vielmehr sei in diesem Verfahren die anlagenbezogene Sicherheit zu unterstellen.

Mit diesem Vorbringen wird eine vom Revisionsgericht zu klärende Rechtsfrage mit grundsätzlicher Bedeutung nicht aufgeworfen. Denn es bedarf nicht erst der Klärung in einem Revisionsverfahren, daß - entgegen der Ansicht der Kläger - die Prüfung der Sicherheit einer gentechnischen Anlage im Anlagengenehmigungsverfahren ausschließlich an den gentechnischen Arbeiten auszurichten ist, die nach den im Genehmigungsantrag enthaltenen Angaben des Antragstellers in der jeweiligen Anlage durchgeführt werden sollen.

Gemäß § 8 Abs. 1 GenTG dürfen gentechnische Arbeiten nur in gentechnischen Anlagen durchgeführt werden (Satz 1). Die Errichtung und der Betrieb gentechnischer Anlagen bedürfen der Genehmigung (Anlagengenehmigung), soweit sich nicht aus den übrigen Vorschriften des Gesetzes etwas anderes ergibt (Satz 2). Die Genehmigung berechtigt zur Durchführung der im Genehmigungsbescheid genannten gentechnischen Arbeiten zu gewerblichen oder zu Forschungszwecken (Satz 3). Demnach hat sich der Gesetzgeber nicht, wie noch im Regierungsentwurf zum Gentechnikgesetz vorgeschlagen (vgl. BTDrucks 11/5622, S. 7 ff., §§ 7 bis 12 des Entwurfs), mit der Genehmigung der vorgesehenen gentechnischen Arbeiten begnügt, sondern darüber hinaus auch die zu errichtende Anlage, in der die Arbeiten durchgeführt werden sollen, dem Genehmigungserfordernis unterworfen. Dabei dient die mit der Genehmigung der Arbeiten verbundene Anlagengenehmigung der Prüfung, ob die vorgesehenen Arbeiten in der Anlage sicher durchgeführt werden können. Es soll also nach dem Willen des Gesetzgebers bereits vor der Errichtung der Anlage geklärt werden, ob diese nach ihrer Beschaffenheit und Ausstattung für die Durchführung der Arbeiten geeignet ist. Denn eine Anlage wird nur errichtet, um betrieben zu werden, und es ist gerade der mit der Errichtung bezweckte Betrieb, der das Erfordernis der Anlagengenehmigung begründet (vgl. BVerwGE 85, 54 [56]). Dementsprechend werden die an die Anlage zu stellenden Sicherheitsanforderungen durch die vorgesehenen Arbeiten bestimmt, und zwar in der Weise, daß diese Arbeiten einer bestimmten Sicherheitsstufe zugeordnet werden, von der das einzuhaltende Sicherheitsniveau abhängt (§ 7 GenTG i.V.m. §§ 2, 4 bis 7, 8 bis 13 der Verordnung über die Sicherheitsstufen und Sicherheitsmaßnahmen bei gentechnischen Arbeiten in gentechnischen Anlagen [Gentechnik-Sicherheitsverordnung - GenTSV] i.d.F. der Bekanntmachung vom 14. März 1995, BGBl I S. 297). Die im Genehmigungsverfahren bedeutsamen Sicherheitsstufen 2 bis 4 sind je nach dem Grad des sie kennzeichnenden Risikos ("gering" - "mäßig" - "hoch", s. § 7 Abs. 1 Satz 1 Nrn. 2 bis 4 GenTG) mit unterschiedlich strengen Anforderungen an das "geschlossene System" (§ 3 Nr. 4 GenTG), d.h. an den Abschluß der Anlage gegenüber ihrer Umgebung, verbunden (§ 9 Abs. 3, §§ 10, 11 und 13 GenTSV i.V.m. den Anlagen III bis V zur GenTSV). Die sich hiernach ergebenden Sicherheitsanforderungen sind im Hinblick auf etwaige sicherheitsrelevante Besonderheiten der vorgesehenen Arbeiten sowohl nach unten als auch nach oben veränderbar (§ 2 Abs. 2 Satz 3 GenTSV). Es trifft also nicht zu, daß die an die Anlage zu stellenden Sicherheitsanforderungen, wie die Kläger meinen, nicht nur den vorgesehenen Arbeiten, sondern zugleich auch allen anderen denkbaren Arbeiten derselben Sicherheitsstufe angepaßt sein müssen, was im übrigen auch praktisch kaum durchführbar wäre. Richtig ist nur, daß das dem Gesetz zugrundeliegende Konzept der Zuordnung der gentechnischen Arbeiten zu bestimmten Sicherheitsstufen und der Abhängigkeit der Sicherheitsanforderungen von den Sicherheitsstufen eine Standardisierung des Sicherheitsniveaus der Anlagen bewirkt und daß daher eine für bestimmte Arbeiten genehmigte Anlage potentiell auch für die Durchführung weiterer Arbeiten derselben Sicherheitsstufe geeignet ist.

Zu Unrecht machen die Kläger zur Begründung ihrer gegenteiligen Rechtsauffassung geltend, daß im Falle der Anmeldung weiterer gentechnischer Arbeiten derselben Sicherheitsstufe keine Prüfung der Anlagensicherheit mehr stattfinde. Diese Befürchtung der Kläger ist ersichtlich unbegründet. Die Genehmigung einer gentechnischen Anlage berechtigt nur zur Durchführung der im Genehmigungsbescheid genannten gentechnischen Arbeiten (§ 8 Abs. 1 Satz 3 GenTG). Dementsprechend ist gemäß § 9 Abs. 1 GenTG die Durchführung weiterer gentechnischer Arbeiten derselben Sicherheitsstufe zu Forschungszwecken vor dem beabsichtigten Beginn der Arbeiten bei der Behörde anzumelden. Der Anmeldung muß nach § 12 Abs. 3 Satz 2 Nr. 6 GenTG eine Beschreibung der erforderlichen Änderungen der sicherheitsrelevanten Einrichtungen und Vorkehrungen beigefügt werden. Sie löst ein behördliches Prüfungsverfahren aus, in dem u.a. geklärt wird, ob die bereits genehmigte Anlage auch zur Durchführung der angemeldeten weiteren Arbeiten geeignet ist. Diese Prüfung vollzieht sich nach denselben Sicherheitskriterien, die auch für die Erteilung der Anlagengenehmigung maßgebend sind (vgl. für die Genehmigung weiterer gentechnischer Arbeiten derselben Sicherheitsstufe zu gewerblichen Zwecken nach § 10 Abs. 2 GenTG die ausdrückliche Anordnung in § 13 Abs. 3 GenTG). Erweisen sich zur Aufrechterhaltung der Anlagensicherheit zusätzliche Einrichtungen oder Vorkehrungen als erforderlich, so kann (und muß) die Behörde dem Anmelder gemäß § 12 Abs. 10 GenTG entsprechende Auflagen erteilen. Stellt sich heraus, daß die Anlage zur Durchführung der angemeldeten weiteren Arbeiten sicherheitstechnisch gänzlich ungeeignet ist, steht das Verbot der Arbeiten nach § 12 Abs. 11 GenTG an. Hat die Behörde gegen die Durchführung der Arbeiten in der genehmigten Anlage keine Bedenken, erklärt sie ihre Zustimmung (§ 12 Abs. 8 Sätze 2 und 4 GenTG), oder diese Zustimmung wird, sofern sie untätig bleibt, nach dem Ablauf von zwei Monaten kraft Gesetzes unterstellt (§ 12 Abs. 8 Satz 1 GenTG). Vor Ablauf dieser Frist dürfen die gentechnischen Arbeiten nur mit Zustimmung der Behörde begonnen werden (§ 12 Abs. 8 Satz 2 GenTG). Der Gesetzgeber hat also auch für den Fall, daß in einer genehmigten Anlage weitere gentechnische Arbeiten derselben Sicherheitsstufe zu Forschungszwecken durchgeführt werden sollen, hinreichend für die erforderliche Anlagensicherheit vorgesorgt. Dabei wird die der Behörde obliegende Prüfung freilich dadurch erleichtert, daß die genehmigte Anlage im allgemeinen das der einschlägigen Sicherheitsstufe entsprechende Sicherheitsniveau aufweist und daher nur noch zu prüfen ist, ob ausnahmsweise zusätzliche Sicherheitsvorkehrungen im Sinne von § 2 Abs. 2 Satz 3 Nr. 1 GenTSV erforderlich sind (vgl. BTDrucks 11/6778, S. 39).

2. Die Kläger wollen ferner als grundsätzlich bedeutsam geklärt wissen, ob die Genehmigungsbehörde bei der Prüfung der Sicherheit einer gentechnischen Anlage über einen die gerichtliche Kontrolle begrenzenden Beurteilungsspielraum verfügt. Nach ihrer Ansicht ist die vom Oberverwaltungsgericht zur Begründung eines solchen Beurteilungsspielraums gezogene Parallele zur Rechtslage nach dem Atomgesetz verfehlt. Das Gefahrenpotential der Gentechnik unterscheide sich erheblich von demjenigen der Atomtechnik; denn die Folgen einer überhöhten Strahlenexposition seien weitaus besser abschätzbar als die Folgen einer fehlgehenden Genmanipulation. Daher müsse im Bereich der Gentechnik neben die deterministische Risikoermittlung eine probabilistische Risikoermittlung treten, die jedoch namentlich bei der Freisetzung gentechnisch veränderter Organismen oder dem Inverkehrbringen entsprechender Produkte auf schwer zu überwindende Hindernisse stoße, weil hier die Vielzahl der intervenierenden Variablen kaum zu übersehen sei.

Auch dieses Vorbringen kann die Zulassung der Revision wegen grundsätzlicher Bedeutung des Rechtsstreits nicht rechtfertigen, weil die Rechtsauffassung des Oberverwaltungsgerichts, das Gentechnikgesetz räume ebenso wie das Atomgesetz der für die Anlagengenehmigung zuständigen Behörde einen von den Verwaltungsgerichten zu respektierenden Beurteilungsspielraum ein, offensichtlich zutrifft. Der beschließende Senat hat in seinem das Atomkraftwerk Wyhl betreffenden Urteil vom 19. Dezember 1985 - BVerwG 7 C 65.82 - (BVerwGE 72, 300 [315 ff.]) einen solchen Beurteilungsspielraum aus der "Normstruktur" des § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG hergeleitet, der von der Genehmigungsbehörde die Prüfung verlangt, ob die nach dem Stand von Wissenschaft und Technik erforderliche Vorsorge gegen Schäden durch die Errichtung und den Betrieb der Anlage getroffen ist. Aus den Besonderheiten der von § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG vorgegebenen Aufgabenstellung hat der Senat geschlossen, daß die erforderliche Risikoermittlung und -bewertung der Exekutive zustehe, welche bei der Wertung wissenschaftlicher Streitfragen einschließlich der daraus folgenden Risikoabschätzung ein Entscheidungsvorrecht genieße, weil sie für die Verwirklichung des Grundsatzes der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge besser ausgerüstet sei als Gesetzgebung und Rechtsprechung. Die Vorschriften über die Sicherheitsanforderungen an gentechnische Anlagen und an die Durchführung der vorgesehenen gentechnischen Arbeiten in § 6 Abs. 2 und § 13 Abs. 1 Nr. 3 und 4 GenTG weisen dieselbe Normstruktur wie § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG auf; denn auch diese Vorschriften verpflichten die Genehmigungsbehörde nicht nur zur Abwehr von Gefahren, sondern darüber hinaus zur Vorsorge gegen Risiken nach Maßgabe des "Standes von Wissenschaft und Technik". Sie können daher, wie das Oberverwaltungsgericht zu Recht festgestellt hat, mit Blick auf die Rolle der Behörde nicht anders ausgelegt werden als § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG. Dem hiernach auch im Gentechnikgesetz der Genehmigungsbehörde erteilten Auftrag zur prinzipiell letztverantwortlichen Risikoermittlung und -bewertung entspricht das nach diesem Gesetz einzuhaltende Verfahren: Gemäß § 11 Abs. 8 GenTG hat die Genehmigungsbehörde in der Regel vor der Entscheidung über den Genehmigungsantrag eine Stellungnahme der überwiegend aus Sachverständigen zusammengesetzten "Zentralen Kommission für die Biologische Sicherheit" (§ 4 GenTG) zur sicherheitstechnischen Einstufung der vorgesehenen gentechnischen Arbeiten und zu den erforderlichen sicherheitstechnischen Maßnahmen einzuholen. Die Tätigkeit der Kommission stattet die Genehmigungsbehörde mit dem Sachverstand aus, den sie benötigt, um (letzt-)verantwortlich über die mit dem Genehmigungsantrag verbundenen Risiken zu entscheiden. Demgemäß ist die Genehmigungsbehörde nicht an die Stellungnahme der Kommission gebunden, hat aber aber bei einer Abweichung ihre Gründe schriftlich darzulegen (§ 11 Abs. 8 Satz 3 GenTG). Darüber hinaus verlangt das Gesetz bereits vom Antragsteller selbst, die denkbaren Risiken "umfassend zu bewerten" und diese Bewertung seinem Genehmigungsantrag beizufügen (§ 6 Abs. 1, § 11 Abs. 2 Satz 2 Nr. 5 GenTG). Eine ebensolche Bewertung hat - nach Beratung durch die Kommission - auch die Genehmigungsbehörde vorzunehmen. Diese Bewertung darf vom Gericht nicht durch eine eigene Bewertung ersetzt, sondern nur auf die Einhaltung ihrer rechtlichen Grenzen hin kontrolliert werden.

Der Hinweis der Kläger auf die Möglichkeit unübersehbarer Geschehensabläufe bei fehlgehenden Genmanipulationen und auf die damit verbundenen besonderen Schwierigkeiten einer wissenschaftlichen Risikoermittlung führt zu keiner anderen Beurteilung der Rechtslage. Abgesehen davon, daß dieser Hinweis nicht die Durchführung von Arbeiten in gentechnischen Anlagen, sondern die Freisetzung von gentechnisch veränderten Organismen und das Inverkehrbringen entsprechender Produkte betrifft, ist die mit ihm betonte Notwendigkeit, in einer Situation der Ungewißheit zu entscheiden, für staatliche Risikoentscheidungen und das dazugehörige Entscheidungsvorrecht der Behörden geradezu kennzeichnend. Wenn die Kläger aus den von ihnen angenommenen besonderen Schwierigkeiten einer wissenschaftlichen Risikoermittlung im Bereich der Gentechnik den Schluß ziehen, daß in diesem Bereich im Gegensatz zur Rechtslage nach dem Atomgesetz kein behördlicher Beurteilungsspielraum bestehe, sondern eine gerichtliche Vollkontrolle stattzufinden habe, so liegt dem die schwer nachvollziehbare Vorstellung zugrunde, daß die Kompetenz der Gerichte zur Entscheidung wissenschaftlicher Streitfragen mit deren Komplexität nicht abnimmt, sondern steigt. Was die Kläger gegen die Annahme des behördlichen Beurteilungsspielraums vorbringen, läuft daher letztlich auf den Einwand hinaus, daß die Gentechnik - anders als die Atomtechnik - wegen des Ausmaßes der bestehenden Unsicherheiten und Wissenslücken verantwortliche Risikoentscheidungen im Sinne des Ausschlusses von Risiken nach dem Maßstab der praktischen Vernunft schlechterdings nicht zuläßt. Der Gesetzgeber hat jedoch mit dem Erlaß des Gentechnikgesetzes, das nach seinem § 1 Nr. 2 den rechtlichen Rahmen für die Erforschung, Entwicklung, Nutzung und Förderung der wissenschaftlichen, technischen und wirtschaftlichen Möglichkeiten der Gentechnik schaffen will, eine gegenteilige Grundentscheidung getroffen. Wenn die Genehmigungsbehörde bei der Prüfung des einzelnen Vorhabens zu dem Ergebnis gelangt, daß dieses Vorhaben mit Risiken behaftet ist, die das nach dem Willen des Gesetzgebers von allen Bürgern zu tragende sog. Restrisiko übersteigen, muß sie die beantragte Genehmigung versagen. Von ihrer Verantwortung für eine ausreichende Risikovorsorge wird sie mithin durch die Annahme eines Beurteilungsspielraums nicht befreit. Auch insoweit verhält es sich nach dem Gentechnikgesetz nicht anders als nach dem Atomgesetz.

Die Kostenentscheidung folgt aus § 154 Abs. 2, § 159 Satz 2 und § 162 Abs. 3 VwGO; die Streitwertfestsetzung beruht auf §§ 13, 14 GKG.

Dr. Franßen

Dr. Bardenhewer

Herbert