Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 17.07.1980, Az.: BVerwG 7 C 109.78

I.

Die Klägerin will mit ihrer Klage festgestellt wissen, daß die den Beigeladenen vom beklagten Land am 9. Januar 1975 erteilte Genehmigung, in der Gemarkung Mülheim-Kärlich ein Kernkraftwerk zu errichten (Erste Teilgenehmigung), nichtig ist. Die streitige Genehmigung für das Vorhaben, dessen Standort ca. 13 km von Höhr-Grenzhausen, dem Wohnort der Klägerin, entfernt liegt, erfolgte "nach Maßgabe der Beschreibung des Kernkraftwerks in dem Sicherheitsbericht ..., soweit sich aus den Auflagen zu diesem Bescheid und Freigabeauflagen für die einzelnen Anlageteile nichts anderes ergibt". Gleichwohl durfte mit der Errichtung der in Abschnitt II 1) des Bescheides im einzelnen aufgeführten sicherheitstechnisch wichtigen Anlageteile und Systeme erst nach einer besonderen schriftlichen Freigabe begonnen werden; deren Erteilung sollte von einer positiven gutachtlichen Stellungnahme des Technischen Überwachungsvereins Rheinland abhängig sein.

In der Folgezeit erließ die Genehmigungsbehörde mehrere Freigabebescheide; diese bezogen sich auf eine Gebäudeanordnung, bei der - abweichend von der ursprünglich vorgesehenen Kompaktbauweise, wie sie in den gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 der Atomanlagen-Verordnung - AtAnlV - ausgelegten Unterlagen näher beschrieben worden war, - das Reaktorgebäude getrennt vom Maschinenhaus und anderen Anlageteilen errichtet wird.

Damit hat es folgende Bewandtnis:

Aus den von den Beigeladenen in Auftrag gegebenen, jedoch erst nach Ablauf der Auslegungsfrist beigebrachten Gutachten zu Fragen der Erdbebengefährdung und der Baugrundbeschaffenheit ergab sich, daß bei der ursprünglich vorgesehenen Ausführung des Kernkraftwerks die nördliche Hälfte des Reaktorgebäudes auf ältere, halbfeste Tone, die südliche dagegen auf eine Verwerfungszone gegründet worden wäre; die Gutachter empfahlen daher, etwaige tektonische Bewegungen im Bereich der Verwerfungszone bei der Ausführung der Kernkraftwerksbauten zu berücksichtigen. In Konsequenz dieser gutachterlichen Empfehlungen schlugen die Beigeladenen in ihren Freigabeanträgen die erwähnte Gebäudetrennung vor; diese wurde sodann auch von der Genehmigungsbehörde nach einer positiven Stellungnahme des Technischen Überwachungsvereins Rheinland den Freigabebescheiden zugrunde gelegt.

Die Klägerin, die im Genehmigungsverfahren Einwände gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 AtAnlV nicht vorgebracht hat, erhob am 5. Februar 1976 Klage auf Feststellung der Nichtigkeit der Ersten Teilgenehmigung. Zur Begründung machte sie geltend, sie werde durch das mit dem angefochtenen Bescheid genehmigte Kernkraftwerk, vornehmlich durch die klimatischen Auswirkungen des Kühlturmbetriebs und durch die während des Betriebsablaufs freiwerdende Radioaktivität, gesundheitlich gefährdet; hieraus folge ihr Interesse an der Feststellung der Nichtigkeit der Ersten Teilgenehmigung. Die Nichtigkeit ergebe sich aus dem Umstand, daß im Zeitpunkt der Erteilung der Genehmigung zwischen dem Beklagten und den Beigeladenen Einvernehmen darüber geherrscht habe, daß das dem Bescheid zugrundeliegende Reaktorkonzept nicht genehmigungsfähig sei. Dieses Konzept sei dementsprechend auch nicht genehmigt worden, sondern nach dem übereinstimmenden Willen der Beteiligten ein anderer Antrag, der das gesetzlich vorgeschriebene Genehmigungsverfahren nicht durchlaufen habe. mit diesem Vorbringen blieb die Klägerin in erster Instanz unterlegen; das Verwaltungsgericht hielt die Klage zwar für zulässig, wies sie aber als unbegründet ab. Mit der Berufung trug die Klägerin ergänzend vor, das Reaktorkonzept sei nicht ausdrücklich genehmigt worden und auch nicht genehmigungsfähig. Dem entspreche, daß der Beklagte und die Beigeladenen sich stillschweigend auf die Ausführung einer anderen als der ira Sicherheitsbericht beschriebenen und demzufolge genehmigten Gebäudekonzeption geeinigt hätten; hierbei sei die Kompaktbauweise zugunsten einer Gebäudetrennung verlassen worden. Dies, aber auch der Umstand, daß die Kompaktbauweise wegen der für das Reaktorgebäude ungeeigneten Beschaffenheit des Baugrundes tatsächlich nicht zur Ausführung gelangen könne, müsse zur Nichtigkeit der Ersten Teilgenehmigung führen.

Die Berufung der Klägerin blieb ohne Erfolg. Das Urteil des Berufungsgerichts (ET 1973, 773 = DÖV 1979, 525) beruht im wesentlichen auf folgenden Gründen: Obwohl nicht von vorherein auszuschließen sei, daß die tatsächlichen Auswirkungen des zu errichtenden Kernkraftwerks bis zum Wohnort der Klägerin reichen könnten, sei die Klage gleichwohl unzulässig, soweit sie darauf gestützt werde, daß erstens das Reaktorkonzept weder genehmigt werden könne noch genehmigt worden sei und zweitens aus tatsächlichen Gründen auch nicht ausgeführt werden könne. Mit diesem Vorbringen sei die Klägerin gemäß § 3 Abs. 1 AtAnlV präkludiert; sie habe versäumt, diese Einwendungen im Rahmen des ordnungsgemäß durchgeführten Verwaltungsverfahrens zu erheben. Nach dem offengelegten Sicherheitsbericht sei das Reaktorkonzept bekannt gewesen; Entsprechendes gelte aufgrund der ebenfalls ausgelegten Pläne, Zeichnungen und Beschreibungen für die zunächst geplante Kompaktbauweise. Die Präklusion erstrecke sich auch auf das verwaltungsgerichtliche Verfahren. Hierfür sprächen neben dem auf Verfahrenskonzentration und Verfahrensbeschleunigung gerichteten Sinn und Zweck des § 3 Abs. 1 AtAnlV Wortlaut und Entstehungsgeschichte der Vorschrift, die im übrigen insoweit nur einen allgemeinen, schon seit Jahrzehnten in der Gewerbeordnung (§ 17 Abs. 2 GewO a.F.) verankerten Rechtsgedanken zum Ausdruck bringe. Bedenken gegen eine derart umfassende Präklusionswirkung bestünden auch im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG nicht. Der Weg zu den Gerichten stehe nicht schrankenlos offen, er dürfe von der Einhaltung von Fristen abhängig gemacht werden. Die Präklusion erfasse auch solche Einwendungen, aus denen die Nichtigkeit eines Genehmigungsbescheides hergeleitet werde, denn sie knüpfe allein an die Person des Einwenders und - damit verbunden - an den Umstand an, daß dieser Einwendungen nicht erhoben habe. Unerheblich sei demgemäß, in welchem Grad der angegriffene Verwaltungsakt fehlerhaft sei; anderenfalls könne die Präklusion der Einwendungen durch die Erhebung einer Nichtigkeitsklage umgangen werden. Die Änderung der Gebäudeanordnung führe ebenfalls nicht zu der von der Klägerin behaupteten Nichtigkeit der Ersten Teilgenehmigung. Hiergegen spreche bereits der Umstand, daß der Übergang zur Gebäudetrennung möglicherweise nur im Hinblick auf die der Genehmigung beigefügten Auflagen Nr. 21, 27, 30 und 76 erfolgt sei. Diese Frage könne jedoch offenbleiben. Eine von der Ersten Teilgenehmigung abweichende Bauweise des Kernkraftwerks lasse nämlich den Genehmigungsbescheid als solchen unberührt; sie begründe allenfalls einen Anspruch der Klägerin, daß die Beklagte eine von der Ersten Teilgenehmigung nicht gedeckte Errichtung des Kernkraftwerks verhindere. Insoweit handele es sich aber um einen anderen Streitgegenstand und damit um einen für den Erfolg der Klage nicht ausschlaggebenden Umstand. Decke dagegen die Erste Teilgenehmigung auch die Trennung des Recktorgebäudes vom Maschinenhaus und anderen Anlageteilen ab, bleibe die Klage gleichfalls ohne Erfolg; denn es könne in diesem Falle keine Rede davon sein, daß die Genehmigung an einem besonders schweren Fehler leide und dies bei verständiger Würdigung aller in Betracht kommenden Umstände offenkundig sei. Sie sei nämlich bereits Gegenstand mehrerer gerichtlicher Aussetzungsverfahren gewesen. Eine offensichtliche Erfolgsaussicht der Klage sei in diesem Verfahren aber nicht festgestellt worden. Der Wechsel der Gebäudeanordnung betreffe denn auch in erster Linie die Auslegung des Genehmigungsbescheides. Das Vorbringen der Klägerin, es liege ein Scheinverwaltungsakt vor, sei schon im Ansatz nicht haltbar; dies habe die Beweisaufnahme im ersten Rechtszug ergeben.

Die Klägerin hat die vom Berufungsgericht zugelassene Revision eingelegt; sie beantragt die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Zurückverweisung der Sache an einen anderen Senat des Oberverwaltungsgerichts.

Zur Begründung macht sie geltend: Das angefochtene Urteil beruhe auf einer fehlerhaften Auslegung des § 3 Abs. 1 AtAnlG; diese Vorschrift enthalte keine materiellrechtlich wirkende Präklusion und führe damit auch nicht zu einer das verwaltungsgerichtliche Verfahren erfassenden Ausschlußwirkung. Die abweichende Auffassung des Berufungsgerichts stehe mit der Ermächtigungsgrundlage in § 7 Abs. 3 des Atomgesetzes - AtG - nicht in Einklang; diese ermögliche nur eine allein auf das Genehmigungsverfahren bezogene Regelung. Der Verordnungsgeber habe diese Grenze eingehalten, denn mit dem von ihm verwendeten Begriff der Einwendungen werde allein das Vorbringen in einem Verwaltungsverfahren gekennzeichnet. Das Berufungsgericht verkenne weiterhin, daß eine materiellrechtlich wirkende Präklusion dem Bürger die Wahrung seiner Rechte nahezu unmöglich mache; sie führe, ohne daß eine ausreichende Rechtsmittelbelehrung erfolge, zum Verlust des Klagerechts zu einem Zeitpunkt, in dem noch gar nicht zu überblicken sei, ob und in welchem Umfang es überhaupt zu einer Rechtsverletzung kommen werde. Praktisch werde dem Bürger damit angesonnen, daß er eine rechtswidrige Genehmigung sozusagen gedanklich vorwegnehme, ohne darauf vertrauen zu dürfen, daß die Genehmigungsbehörde bei der Prüfung des Antrags gesetzmäßig verfahren werde; tue er dies, so erleide er nicht wiedergutzumachende Rechtsnachteile. Eine derart vom System des herkömmlichen Individualrechtsschutzes abweichende Regelung bedürfe, um vor Art. 19 Abs. 4 GG bestehen zu können, einer besonderen Rechtfertigung; an dieser fehle es. Die erforderliche Konzentration und Beschleunigung des Genehmigungsverfahrens sei auch bei Annahme einer bloß verfahrensrechtlich wirkenden Präklusion gewährleistet; dem Interesse des Anlagenbetreibers an einer gesicherten Rechtsstellung werde bereits durch die Bindungswirkung der Teilgenehmigung ausreichend Rechnung getragen, während die dem betroffenen Dritten angesonnene Einwendungslast die Beschreitung des Rechtswegs unzumutbar erschwere und daher mit Art. 19 Abs. 4 GG nicht mehr vereinbar sei. Dem entspreche auf Seiten des Anlagenbetreibers ein vorgezogener Bestandsschutz, obwohl ein solcher Bestandsschutz in § 17 Abs. 1 und 4 AtG nur eingeschränkt gewährleistet werde. Der damit entstehende Wertungswiderspruch führe ebenfalls zu dem Ergebnis, daß in § 3 Abs. 1 AtAnlV nur eine verfahrensrechtlich wirkende Ausschlußfrist normiert sei. Aber auch wenn man sich auf den vom Berufungsgericht vertretenen abweichenden Standpunkt stelle, könne eine materiellrechtlich wirkende Präklusion jedenfalls nicht gegenüber einer Klage auf Feststellung der Nichtigkeit einer Teilgenehmigung durchgreifen. Der nichtige Verwaltungsakt sei grundsätzlich unbeachtlich; ihm gegenüber gebe es keinen Bestandsschutz. Die Nichtigkeit der dem Beigeladenen erteilten Ersten Teilgenehmigung folge neben den schon genannten Gründen aus dem Umstand, daß sie die Errichtung des gesamten Kernkraftwerks genehmige, obwohl die wesentlichen Anlagenteile sicherheitstechnisch noch nicht überprüft seien. Damit seinen alle für die Entscheidung bedeutsamen Fragen in Wahrheit unbeschieden geblieben; eine solche Genehmigungspraxis verstoße offenkundig gegen die Vorschrift des § 7 AtG. Sie forme das dort verankerte Prinzip des Verbots mit Erlaubnisvorbehalt in eine Erlaubnis mit Verbotsvorbehalt um. Eine derartige Verschiebung der gesetzlich geregelten Risikoverteilung sei nicht hinnehmbar und habe nicht nur die Rechtswidrigkeit, sondern die Nichtigkeit der Genehmigung zur Konsequenz.

Das beklagte Land beantragt,

Es verteidigt das angefochtene Urteil. Da das Berufungsgericht die von der Klägerin behauptete Nichtigkeit der Ersten Teilgenehmigung im Ergebnis zutreffend verneint habe, komme es letztlich auf die Frage, wie der Umfang der in § 3 Abs. 1 AtAnlV geregelten Präklusion zu bestimmen sei, nicht mehr an; gleichwohl habe das Berufungsgericht diese Frage zutreffend entschieden. Eine materiellrechtlich wirkende Präklusion widerspreche weder der Ermächtungsgrundlage in § 7 Abs. 3 AtG a.F. - diese Vorschrift verweise für die Regelung des Genehmigungsverfahrens ausdrücklich auf die Grundsätze der §§ 17 bis 19 GewO a.F. - noch entbehre sie im Hinblick auf Art. 19 Abs. 4 GG des rechtfertigenden Grundes; sie sei nämlich erforderlich für die Bewältigung von Genehmigungsverfahren mit Massenbeteiligung und damit eine notwendige Voraussetzung für die Funktionsfähigkeit der Verwaltung in diesem Bereich. Die Präklusion müsse schließlich auch gegenüber behaupteten Nichtigkeitsgründen durchgreifen; sie verliere ihren Sinn, wenn der Betroffene sie dadurch unterlaufen könne, daß er die angebliche Fehlerhaftigkeit der von ihm bekämpften Genehmigung qualitativ bewerte. Die Möglichkeit, bereits im Genehmigungsverfahren sachliche Bedenken gegen das beantragte Vorhaben vorzubringen, sei im übrigen kein Rechtsbehelf im Sinne einer Art vorbeugenden Rechtsschutzes; unter diesen Umständen könne auch von einer angeblich fehlerhaften Rechtsmittelbelehrung keine Rede sein. Die Präklusion des § 3 Abs. 1 AtAnlV schneide auch nicht den Rechtsweg ab, sondern mache die Berücksichtigung sachlichen Vorbringens der Betroffenen von der Einhaltung bestimmter förmlicher Voraussetzungen abhängig; hierauf habe die Genehmigungsbehörde bei Auslegung der Unterlagen gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 AtAnlV zutreffend hingewiesen. Den schutzwürdigen Interessen der betroffenen Dritten werde im übrigen durch die in § 2 Abs. 4 AtAnlV getroffene Regelung Genüge getan; nach dieser Vorschrift bedürfe es einer erneuten Bekanntmachung und Auslegung, wenn sich während des Genehmigungsverfahrens neue, sicherheitstechnisch bedeutsame Umstände ergäben, die für die Belange Dritter erheblich sein könnten. Die Revision habe diese, die Wirkung der materiellrechtlichen Präklusion des § 3 Abs. 1 AtAnlV einschränkende Vorschrift nicht in ihre Überlegungen einbezogen und sei damit zu einer unzutreffenden Gewichtung des durch eben diese Präklusion bezweckten Interessenausgleichs gekommen.

Die Beigeladenen beantragen ebenfalls,

Sie verteidigen das angefochtene Urteil, vertiefen dessen Begründung und heben hervor, daß durch das Unterlassen von Einwendungen im Genehmigungsverfahren ein Vertrauenstatbestand geschaffen werde, der es - ähnlich wie beim Verlust des Klagerechts durch Verwirkung - dem Betroffenen vorwehre, sich weiter auf seine vermeintliche Rechtsposition zu berufen. Die Klägerin müsse sich zudem - unabhängig von der eingetretenen Präklusion - den Gesichtspunkt der Verwirkung entgegenhalten lassen; sie habe in Kenntnis der von ihr behaupteten Nichtigkeitsgründe länger als ein Jahr mit der Erhebung der Klage gewartet. Im übrigen fehle es an Nichtigkeitsgründen; die in Rede stehende Erste Teilgenehmigung sei nicht einmal rechtswidrig. Soweit die Klägerin den dort gemachten Freigabevorbehalt angreife, verkenne sie, daß es sich dabei um eine nach § 17 Abs. 1 AtG zulässige inhaltliche Beschränkung handele.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er ist der Auffassung, daß das Berufungsgericht die Reichweite der in § 3 Abs. 1 AtAnlV geregelten Präklusion zutreffend bestimmt habe; diese erfasse auch solche Einwendungen, aus denen die Nichtigkeit der Genehmigung hergeleitet werde. Anknüpfungspunkt für den Einwendungsausschluß sei nicht der Grad der behaupteten Fehlerhaftigkeit, sondern die Person des Einwenders. Anderenfalls könne die Präklusion umgangen werden. Dies, folge nicht zuletzt daraus, daß sie an die Auslegung, nicht aber an die erst folgende Genehmigung geknüpft sei.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das angefochtene Urteil verletzt zwar Bundesrecht, soweit es die Klägerin mit einem Teil der von ihr vorgebrachten Nichtigkeitsgründe als präkludiert erachtet; es erweist sich aber - da die behaupteten Nichtigkeitsgründe nicht vorliegen - im Ergebnis als zutreffend und ist daher zu bestätigen (§ 144 Abs. 4 VwGO).

1.

Das Berufungsgericht geht davon aus, daß die in § 3 Abs. 1 der Verordnung über das Verfahren bei der Genehmigung von Anlagen nach § 7 des Atomgesetzes (Atomanlagen-Verordnung) in der Fassung der Bekanntmachung vom 29. Oktober 1970 (BGBl. I S. 1518) - AtAnlV - geregelte Präklusion im verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu beachten sei und auch solche Einwendungen erfasse, mit denen die Nichtigkeit einer atomrechtlichen Genehmigung dargetan werden solle. Dem ist nur im Ausgangspunkt beizupflichten.

a)

Der in der erwähnten Vorschrift angeordnete Einwendungsausschluß führt zum Verlust oder jedenfalls zur "Lähmung" von Abwehransprüchen gegen einen atomrechtlichen Gemehmigungsbescheid; dieser Umstand ist auch von den Verwaltungsgerichten zu berücksichtigen (vgl. dazu Urteil vom 17. Juli 1980 - BVerwG 7 C 101.78 -)

Verfassungsrechtliche Bedenken hiergegen bestehen nicht; weder die Schutzpflicht des Staates für die in Art. 2 Abs. 2 und Art. 14 GG genannten Rechtsgüter noch das in Art. 19 Abs. 4 GG gewährte Grundrecht auf einen effektiven Rechtsschutz steht dem Einwendungsausschluß entgegen. Die Präklusion des § 3 Abs. 1 AtAnlV begründet nämlich - erstens - nicht nur eine verfahrensrechtliche Mitwirkungslast, sondern ist vor allem Ausfluß eines Beteiligungsrechts an einem Verfahren, das - auch - dem vorverlagerten Rechtsschutz derjenigen Personen dient, die potentiell von der beantragten Genehmigung betroffen sein könnten. Sie soll - zweitens - den in einem mehrpoligen Rechtsverhältnis erforderlichen Interessenausgleich herbeiführen; angesichts des drittschützenden Charakters der Vorschrift des § 7 Abs. 2 Nr. 2 des Atomgesetzes vom 23. Dezember 1959 (BGBl. I S. 814) - AtG a.F. - (jetzt § 7 Abs. 2 Nr. 3 AtG i.d.F. vom 31. Oktober 1976) und des damit für den Hersteller/Betreiber eines Kernkraftwerks nur schwer überschaubaren Kreises möglicher anfechtungsbefugter Personen garantiert sie die erforderliche umfassende Absicherung der Bestandskraft einer einmal erteilten atomrechtlichen Genehmigung. Sie ist - drittens - ihrem Umfang nach angemessen begrenzt und schließlich - viertens - angesichts der sonstigen in der Atomanlagen-Verordnung getroffenen verfahrensrechtlichen Regelungen für den potentiellen Drittbetroffenen auch zumutbar. Dies alles hat der Senat in seinem Urteil vom 17. Juli 1980 - BVerwG 7 C 101.78 - näher ausgeführt; hierauf wird verwiesen.

b)

Das Berufungsgericht hat jedoch den Umfang des in § 3 Abs. 1 AtAnlV angeordneten Einwendungsausschlusses verkannt, wenn es davon ausgeht, daß er auch einer Nichtigkeitsklage entgegenstehe. Die streitige Regelung soll den baldigen Eintritt der Bestandskraft einer einmal erteilten atomrechtlichen Genehmigung gewährleisten und damit zugleich dem Hersteller/Betreiber der genehmigten Anlage das Risiko kalkulierbarer machen, das er eingeht, wenn er von dieser Genehmigung Gebrauch macht; dieses Ziel ist aber nicht erreichbar, wenn die Genehmigung so offenkundig fehlerhaft ist, daß sie keine Rechtswirksamkeit und damit auch keine Bestandskraft entfaltet. Eine nichtige Genehmigung regelt in Wahrheit nichts; ihre Beseitigung durch die Genehmigungsbehörde bedeutet daher lediglich eine Klarstellung der Rechtslage, die den durch diesen Verwaltungsakt nur scheinbar Begünstigten nicht belastet; dieser genießt keinen Vertrauensschutz, daß der mit dem nichtigen Verwaltungsakt erzeugte Rechtsschein aufrechterhalten oder nur gegen einen Schadensausgleich zerstört werde. Damit entbehrt eine Präklusion, die auch die Nichtigkeitsklage ausschlösse, des rechtfertigenden Grundes; sie führte zu einem mit Art. 19 Abs. 4 GG unvereinbaren Abschneiden des Rechtsweges um des Abschneidens willen und wäre angesichts der besonderen Gefährdung, die von einer nichtigen - aber nicht beseitigten - atomrechtlichen Genehmigung für die grundrechtlich geschützten Rechtsgüter Dritter ausgehen kann, mit der staatlichen Schutzpflicht für diese Rechtsgüter unvereinbar.

Dem läßt sich - wie es das Berufungsgericht und der Oberbundesanwalt, aber auch das beklagte Land und die Beigeladenen tun - nicht entgegenhalten, auf diese Weise werde die mit der Präklusion verfolgte Verfahrenskonzentration und Verfahrensbeschleunigung verfehlt. Dies ist schon deshalb nicht zu befürchten, weil eine gegen einen atomrechtlichen Bescheid gerichtete Nichtigkeitsklage nur Erfolg haben kann, wenn der Bescheid schwer und offenkundig fehlerhaft ist (vgl. unten zu 3.); auch dem Adressaten einer solchen nichtigen Genehmigung muß sich mithin aufdrängen, daß diese ihm in Wahrheit nichts gestattet und er sie daher nicht zur Grundlage eines Investitionsentschlusses machen kann. Erwägungen entsprechender Art haben denn auch den Gesetzgeber veranlaßt, die Klage auf Feststellung der Nichtigkeit eines Verwaltungsakts (vgl. § 43 Abs. 1 VwGO) ohne Bindung an eine bestimmte Frist zuzulassen; auch insoweit läßt sich nicht behaupten, daß damit die für Anfechtungsklagen geltende Klagefrist des § 74 Abs. 1 VwGO umgangen werden könne.

Eine Ausdehnung der Präklusion des § 3 Abs. 1 AtAnlV auf Nichtigkeitsgründe läßt sich auch nicht mit der Erwägung rechtfertigen, daß derjenige, der sich am Einwendungsverfahren nicht beteilige, einen Vertrauenstatbestand setze; er gebe nämlich zu erkennen, daß ihn das Vorhaben nicht hinreichend betreffe, um dagegen vorzugehen. Von einem zu schützenden Vertrauen kann jedoch nur gesprochen werden, wenn überhaupt eine Rechtsposition vorhanden ist. Fehlt es daran, so fehlt es auch an einem Anknüpfungspunkt für einen rechtlich beachtlichen Vertrauensschutz. Ist daher eine erteilte atomrechtliche Genehmigung nichtig, so kann diese Genehmigung kein Anlaß sein, einen Vertrauensschutz zu begründen. Wer außer einem bloßen Rechtsschein nichts in Händen hält, dem kann auch nichts genommen werden; schon von daher läßt sich in bezug auf den Adressaten einer nichtigen Genehmigung nicht davon sprechen er könne darauf vertrauen, ihm werde nichts genommen.

2.

Entgegen der von den Beigeladenen vertretenen Auffassung hat die Klägerin ihr Klagerecht nicht verwirkt. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist zwar anerkannt, daß auch verfahrensrechtliche Befugnisse, insbesondere Klagerechte, verwirkt werden können (vgl. z.B. das Urteil des erkennenden Senats vom 21. Juli 1961 - BVerwG 7 C 49.61 - VerwRspr 13, 838 [839]; ferner BVerwGE 44, 294 [298]); eine Verwirkung mag auch einer Nichtigkeitsklage entgegenstehen können. Das ist hier jedoch nicht der Fall. Verwirkung ist illoyale Verspätung der Geltendmachung einer Rechtsposition und damit ihrerseits Ausfluß des Vertrauensschutzprinzips; weil aber das Vertrauen auf den von einem nichtigen Verwaltungsakt ausgehenden Rechtsschein prinzipiell keine als solche schutzwürdige Position begründet, müßten ganz besondere, hier ersichtlich nicht vorliegende Umstände gegeben sein, um eine Nichtigkeitsklage als illoyal und damit als verwirkt erscheinen zu lassen.

3.

Das Berufungsurteil verstößt damit gegen Bundesrecht, soweit es dem Vorbringen der Klägerin unter Hinweis auf § 3 Abs. 1 AtAnlV nicht nachgegangen ist; es erweist sich im Ergebnis gleichwohl als richtig, denn die streitige Erste Teilgenehmigung ist nicht nichtig. Nach den Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts, die inzwischen insoweit in § 44 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 25. Mai 1976 (BGBl. I S. 1253) ihren Niederschlag gefunden haben, ist ein Verwaltungsakt nur dann nichtig, wenn er schwer und offenkundig fehlerhaft ist. Dies trifft für die in Rede stehende atomrechtliche Genehmigung nicht zu.

a)

Das Berufungsgericht hat - wenngleich nur im Rahmen einer hilfsweise angestellten Erwägung - festgestellt, daß die streitige Erste Teilgenehmigung entgegen den Behauptungen der Klägerin nicht nur zum Schein erteilt worden ist. Diese Feststellungen sind von der Revision mit zulässigen Verfahrensrügen nicht angegriffen worden und damit für das Revisionsgericht verbindlich.

b)

Nicht näher erörterungsbedürftig ist auch der weitere Einwand der Klägerin, das Reaktorkonzept sei nicht genehmigt worden und auch nicht genehmigungsfähig. Die Klägerin will diesen Vortrag offenbar dahin verstanden wissen, daß die Reaktorsicherheitskommission dem Reaktorkonzept nicht zugestimmt oder ihre Zustimmung nachträglich widerrufen habe. Dies trifft jedoch - wie die sich in Ablichtung bei den Akten des Verwaltungsgerichts (Bl. 42 d.A.) befindliche schriftliche Antwort des Bundesministers des Innern auf eine entsprechende Anfrage des Angeordneten Immer ausweist - nicht zu und wäre - träfe es zu - überdies kein Nichtigkeitsgrund. Das der streitigen Ersten Teilgenehmigung zugrundeliegende Reaktorkonzept ist nämlich vom TÜV Rheinland eingehend geprüft und aufgrund dieser Prüfung "bei Beachtung explizit dargelegter Gutachtensbedingungen uneingeschänkt befürwortet" (S. 64/65 der Ersten Teilgenehmigung) worden. Damit fehlt es aber jedenfalls an der Offenkundigkeit eines etwaigen Fehlers.

c)

Die Klägerin meint weiter, die Erste Teilgenehmigung sei auch dann nichtig, wenn sie - was das Berufungsgericht für möglich erachte - die verwirklichte, vom Sicherheitsbericht abweichende Gebäudekonzeption umfasse. Diesem Vorbringen braucht schon deshalb nicht weiter nachgegangen zu werden, weil jedenfalls nicht offensichtlich ist, daß die streitige Teilgenehmigung eine Gebäudeanordnung gestattet, die von der im Sicherheitsbericht näher beschriebenen Kompaktbauweise wesentlich abweicht. Die unter I. 2. des verfügenden Teils der streitigen Genehmigung getroffene Regelung, die Genehmigung werde nach Maßgabe der Beschreibung des Kernkraftwerks im Sicherheitsbericht erteilt, "soweit sich aus den Auflagen zu diesem Bescheid und den Freigabeauflagen für die einzelnen Anlageteile nichts anderes ergibt", drängt nicht schon ohne weiteres die Annahme auf, daß von den Angaben im Sicherheitsbericht immer dann abgewichen werden könne, wenn die Auflagen anders nicht erfüllbar seien; auch das Berufungsgericht hat eine solche Auslegung nicht für offensichtlich gehalten.

d)

Die Auffassung der Klägerin, die in der streitigen Ersten Teilgenehmigung angeordnete Kompaktbauweise könne "überhaupt nicht realisiert werden", ergibt ebenfalls nichts für die Nichtigkeit der Genehmigung. Richtig ist zwar, daß die tatsächliche Unmöglichkeit eines Verwaltungsakts dessen Nichtigkeit zur Folge hat (vgl. dazu Erbel, Die Unmöglichkeit von Verwaltungsakten, 1972, S. 112 und 117 m.w.N.), und zwar auch dann, wenn die Unmöglichkeit nicht offenkundig ist. In diesem Sinne ist jedoch der Vortrag der Klägerin nicht zu verstehen; denn es ist offensichtlich, daß tatsächliche Hindernisse die im Sicherheitsbericht vorgesehene Gebäudeanordnung nicht unmöglich machen. Gemeint ist vielmehr, daß die Kompaktbauweise nicht ohne Verstoß gegen § 7 Abs. 2 Nr. 2 AtG a.F. realisiert werden könne; ein solcher Einwand begründet aber nur die (schlichte) Rechtswidrigkeit der Genehmigung, nicht ihre Nichtigkeit.

e)

Die Revision ist schließlich der Auffassung, daß die streitige Genehmigung auch deshalb nichtig sei, weil sie einerseits die Errichtung der gesamten Anlage gestatte, andererseits aber zu erkennen gebe, daß die wesentlichen sicherheitstechnischen Anlagenteile nicht abschließend überprüft worden seien und damit erst noch endgültig genehmigt werden müßten; ein solches Vorgehen der Genehmigungsbehörde stehe in eklatantem Widerspruch zur Struktur des § 7 AtG a.F., so daß eine atomrechtliche Genehmigung mit diesem Inhalt nur als nichtig bezeichnet werden könne. Dieser Einwand der Revision zielt ab auf die Frage nach dem Regelungsgehalt der streitigen Genehmigung; nach Meinung der Revision genehmige diese in Wahrheit nichts oder jedenfalls nichts endgültig und lasse damit letztlich alle entscheidungserheblichen Probleme offen. Träfe dies zu, so wäre in der Tat die Nichtigkeit der Genehmigung eine naheliegende Rechtsfolge. Dem Ausgangspunkt der Revision ist jedoch zweierlei entgegenzuhalten: Die streitige Genehmigung hat erstens auch dann noch eine Gestattungswirkung, wenn man zugunsten der Revision unterstellt, daß der in II. 1. des verfügenden Teils der Genehmigung ausgesprochene Freigabevorbehalt im Ergebnis dazu führt, daß die von ihm erfaßten Anlagenteile erst noch endgültig genehmigt werden müssen. Den Beigeladenen würde dann aber zumindest die Errichtung der Baustelle und das Ausheben der Baugrube gestattet worden sein; diese Maßnahmen bedürfen nämlich nach dem Inhalt des Bescheides keiner zusätzlichen Freigabe mehr. Zweitens führt das vom Beklagten gewählte Freigabeverfahren nicht zu einer von den Vorschriften des § 7 Abs. 2 AtG a.F. offenkundig nicht gedeckten Verschiebung der Risikoverteilung zwischen dem Adressaten einerseits und der Klägerin als Drittbetroffener andererseits. Gerade weil das Freigabeverfahren die Gestattungswirkung der streitigen Genehmigung wieder einschränkt, läßt sich nicht davon sprechen, daß diese Genehmigung bereits etwas gestatte, was noch nicht abschließend geprüft sei. Damit kann offenbleiben, ob der durch den Beklagten gemachte Freigabevorbehalt zu einer nach § 17 Abs. 1 AtG a.F. zulässigen inhaltlichen Beschränkung der Genehmigung führt oder eine mit den Vorschriften des Atomgesetzes unvereinbare Verfahrensweise darstellt; selbst wenn zugunsten der Klägerin das letztere anzunehmen sein sollte, würde daraus nach dem zuvor Gesagten nur die Rechtswidrigkeit der streitigen Genehmigung, nicht aber deren Nichtigkeit folgen.

Die Entscheidung über die Kosten beruht auf § 154 Abs. 2 und § 162 Abs. 3 VwGO.