Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 28.03.1958, Az.: BVerwG VII P 17/57

I.

Da es die für die Gewährung von Unterstützungen zuständige Oberfinanzdirektion ... ablehnte, dem Bezirkspersonalrat in der in den vierteljährlichen Überblicken aufzunehmenden Gegenüberstellung von Anträgen und Leistungen die Namen der Antragsteller bekanntzugeben, hat der Bezirkspersonalrat der Oberfinanzdirektion ... beim Landesverwaltungsgericht Düsseldorf beantragt zu beschließen:

Der Leiter der Oberfinanzdirektion ... ist auf Grund von § 66 Abs. 2 Satz 2 und 3 PersVG berechtigt und verpflichtet, dem Bezirkspersonalrat seiner Dienststelle nach Abschluß jedes Kalendervierteljahres die Namen aller Bediensteten mitzuteilen, die eine Unterstützung oder entsprechende soziale Zuwendung beantragt und erhalten haben bzw. deren Anträge abgelehnt worden sind.

Dieser Antrag wurde von der Fachkammer für Personalvertretungssachen des Landesverwaltungsgerichts in Düsseldorf mit Beschluß vom 26. November 1956 abgelehnt. Auch die von dem Antragsteller dagegen eingelegte Beschwerde hatte keinen Erfolg, da das Oberverwaltungsgericht zwar die Zulässigkeit des Antrags gemäß § 76 Abs. 1 Buchst. c PersVG bejahte, einen Anspruch der Personalvertretung auf Bekanntgabe der Namen der Antragsteller in den vierteljährlichen Überblicken mit Wortlaut und Sinn des § 66 PersVG aber ebensowenig für vereinbar hielt wie das in der Beschwerdeinstanz hilfsweise geltend gemachte Verlangen, die Oberfinanzdirektion zu verpflichten, in der nach § 66 Abs. 2 PersVG zu erteilenden Vierteljahresübersicht bei Anträgen und Unterstützungen jeweils die Besoldungs- und Vergütungsgruppe der Antragsteller und die Zahl ihrer bereits gestellten Anträge anzugeben. Da die gesamte Regelung des § 66 PersVG - so führt das Oberverwaltungsgericht in seinem Beschluß vom 9. September 1957 aus - keine klare Antwort auf die Frage gebe, ob in den vierteljährlichen Überblicken die Namen aller derjenigen Bediensteten anzugeben sind, die eine Unterstützung beantragt haben, bedürfe das Gesetz der Auslegung. Maßgebend sei der in dem Gesetz zum Ausdruck kommende objektivierte Wille des Gesetzgebers, so wie er sich aus dem Wortlaut der Bestimmung und dem Sinnzusammenhang ergebe, in den er hineingestellt sei. Unter der von dem Gesetz gewählten Bezeichnung "Überblick" sei eine Zusammenstellung aus vorliegenden Unterlagen nicht aber eine lückenlose Darstellung zu verstehen. Daß das Gesetz lediglich einen "Überblick" vorschreibe, lasse erkennen, daß eine Zusammenfassung nur unter bestimmten Gesichtspunkten gemeint sei. Das Gesetz gebe allerdings nicht an, nach welchen Gesichtspunkten der Überblick zu erfolgen habe. Der Sinnzusammenhang, in den § 66 Abs. 2 Satz 2 PersVG hineingestellt sei, lasse indessen erkennen, daß die Angabe der Namen aller Antragsteller unzulässig sei. Daß der Personalrat bei der Gewährung von Unterstützungen nur dann mitwirke, wenn der Antragsteller zustimme, könne nur den Sinn haben, denjenigen Bediensteten, die eine Mitwirkung der Personalvertretung nicht wünschten, eine Gewähr dafür zu bieten, daß ihre Anträge vertraulich behandelt werden. Diese Vertraulichkeit wäre aber nicht gewahrt, wenn der Personalrat nachträglich Kenntnis von den Namen der Antragsteller erhielte. Dem stehe auch nicht entgegen, daß der Überblick eine Gegenüberstellung von Anträgen und Leistungen enthalten müsse. Dieses so beschränkte Informationsrecht der Personalvertretung werde auch nicht völlig inhaltslos, da Gegenüberstellungen unter bestimmten Gesichtspunkten möglich seien, die der Personalvertretung nützliche Erkenntnisse über die sachgerechte Verwendung der für Unterstützungszwecke bereitgestellten Mittel ermöglichten. Auch die Gesetzesmaterialien, deren Heranziehung es nicht bedurft habe, bestätigten diese Auffassung. Wegen der grundsätzlichen Bedeutung der Rechtssache wurde die Rechtsbeschwerde zugelassen, von der der Antragsteller Gebrauch gemacht hat und mit der er beantragt,

unter Aufhebung der in erster und zweiter Instanz ergangenen Beschlüsse den bisher gestellten Anträgen zu entsprechen.

Zur Begründung trägt der Antragsteller vor: Gerügt werde eine Verletzung des § 66 PersVG, der in Abs. 2 vorschreibe, daß in den Vierteljahresüberblicken die Anträge und Leistungen gegenüberzustellen sind und lediglich die Auskunft über die von den Antragstellern angeführten Gründe ausgeschlossen werde. Auch dann, wenn man diese Regelung nur in Verbindung mit § 66 Abs. 1 Buchst. a PersVG sehe, wonach eine Mitwirkung des Personalrats bei Gewährung von Unterstützungen von der Zustimmung des Antragstellers abhängig sei, müsse man bei unbefangener und nicht vom Ergebnis her bestimmter Betrachtung zu der Auffassung gelangen, daß bei der Gegenüberstellung von Anträgen und Leistungen die Namen der Antragsteller mit anzugeben sind. Diese Auslegung entspreche auch dem natürlichen Sprachgebrauch. Daß der Gesetzgeber die Bekanntgabe der Gründe ausdrücklich abgelehnt habe, lasse nur die Folgerung zu, daß die Mitteilung der Namen der Antragsteller seinem Willen entsprochen habe, den man verfälsche, wenn man in dieser Formulierung nur eine Klarstellung erblicken wolle. Da der Wortlaut des § 66 Abs. 2 PersVG zu Auslegungszweifeln keine Veranlassung gebe, bestehe kein Grund, auf den Sinnzusammenhang zurückzugreifen und daraus eine Absicht des Gesetzgebers zu konstruieren, die mit dem Wortlaut nicht übereinstimme. Aber auch wenn man die Absätze 1 und 2 des § 66 PersVG in Beziehung zueinander setze und daraus auf den Willen des Gesetzgebers schließe, sei kein anderes Auslegungsergebnis möglich. Die in § 66 Abs. 1 PersVG enthaltene Einschränkung der Mitwirkung des Personalrats müsse nicht zu einer Einschränkung des in § 66 Abs. 2 PersVG geregelten Informationsrechts führen. Wenn das Interesse des Antragstellers an der Geheimhaltung der Gründe auch verständlich sei, so fehle es an einem berechtigten Interesse an der Geheimhaltung des Namens. Abgesehen davon, daß das Individualinteresse nicht überschätzt werden dürfe, sei im heutigen Sozialstaat die Inanspruchnahme von Unterstützungen anders zu bewerten als früher. Dagegen bestehe bei der Personalvertretung ein erhebliches Interesse an der Kenntnis der Namen der Antragsteller, da ohne diese Kenntnis das Informationsrecht praktisch seines Inhalts beraubt werde, was auch nicht damit zu rechtfertigen sei, daß die Mitwirkung des Personalrats bei der Gewährung von Unterstützungen weniger zum Tragen komme als auf anderen Gebieten. Man könne auch nicht entgegenhalten, daß die Namen der Antragsteller ohne Kenntnis der Gründe eine Beurteilung des Unterstützungsfalles nicht zuließen. Der Personalrat stehe dem Antragsteller näher als der Dienststellenleiter und der Personalreferent und könne deshalb besser zwischen echten und vorgetäuschten Notfällen unterscheiden. Auch werde dem Personalrat durch Mitteilung der Namen bekannt, auf welche Besoldungs-, Vergütungs- und Lohngruppen die Unterstützungen sich verteilen. Diese Seite des gesetzgeberischen Willens sei zugunsten des Schutzes der privaten Sphäre des einzelnen Bediensteten nicht genügend beachtet worden.

Die Oberfinanzdirektion ... beantragt,

Der Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht hat sich zunächst am Verfahren beteiligt, jedoch von einer schriftlichen Stellungnahme abgesehen und für den Fall einer Entscheidung ohne mündliche Verhandlung seine Beteiligung aufgegeben.

II.

§ 66 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - bestimmt in Abs. 1, daß der Personalrat in sozialen Angelegenheiten bei den in Abs. 1 Buchst. a bis h aufgeführten Maßnahmen mitwirkt, bei der in Abs. 1 Buchst. a genannten Gewährung von Unterstützungen und entsprechenden sozialen Zuwendungen jedoch nur mit Zustimmung des Antragstellers. Gemäß Abs. 2 Satz 1 wirkt in den Fällen des Abs. 1 Buchst. a auf Verlangen des Antragstellers nur der Vorstand des Personalrats mit. In Abs. 2 Satz 2 bis 4 wird ferner bestimmt, daß der Leiter der Dienststelle dem Personalrat nach Abschluß jedes Kalendervierteljahres einen Überblick über die Unterstützungen und entsprechenden sozialen Zuwendungen zu geben hat, daß dabei die Anträge und Leistungen gegenüberzustellen sind und Auskunft über die von den Antragstellern angeführten Gründe hierbei nicht erteilt wird.

Wenn das Gesetz ausdrücklich vorschreibt, daß Auskunft über die von den Antragstellern angeführten Gründe nicht erteilt wird, so kann diese Regelung nur dazu bestimmt sein, das Informationsrecht des Personalrats gegenüber der privaten Sphäre des Antragstellers abzugrenzen, ohne daß sich daraus ohne weiteres der Schluß rechtfertigen ließe, die Namen der Antragsteller seien zu benennen. Insoweit weist vielmehr die Abgrenzung im Wortlaut des Gesetzes eine Lücke auf, da sich auch aus der Verwendung des Wortes "Überblick" ebensowenig ein zuverlässiger Ausgangspunkt für die Beantwortung der Frage nach der Namensnennung der Antragsteller gewinnen läßt, wie aus der vom Gesetzgeber geforderten Gegenüberstellung von Anträgen und Leistungen. Auch daß es den Antragstellern überlassen bleibt, die Mitwirkung des Personalrats auf den Vorstand zu beschränken, führt zu keiner Klärung. Wenn es im Gesetz an einer klarstellenden Grenzziehung zwischen der persönlich-privaten Sphäre der Antragsteller und dem Informationsrecht des Personalrats fehlt, so ist dies auf die Entstehungsgeschichte des § 66 PersVG zurückzuführen.

In § 65 des Regierungsentwurfs eines Personalvertretungsgesetzes vom 21. Dezember 1953 Drucksache 160 (Drucksachen des Bundestages 1953, 2. Wahlperiode, Bd. 26) war bezüglich der Gewährung von Unterstützungen lediglich bestimmt, daß der Personalrat nur mit Zustimmung des Antragstellers zu hören ist. Hierzu wurde nach Stellungnahme des Bundesrates in der Regierungsvorlage vom 4. März 1954 Drucksache 160 (neu) als Begründung ausgeführt:

"Die Anhörung des Personalrates ist in sozialen Angelegenheiten fast durchweg vorgeschrieben, soweit sie von allgemeiner Bedeutung ist. Soweit Einzelanträge, besonders auf wirtschaftliche Unterstützung, zu entscheiden sind, muß es dem Belieben des Antragstellers offenstehen, ob er den Personalrat als seinen Sachverwalter bemühen will oder nicht."

Im Bericht des Unterausschusses Personalvertretung über den Entwurf eines Personalvertretungsgesetzes vom 10. Februar 1955 Drucksache 1189 (Drucksachen des Bundestages 1953, 2. Wahlperiode, Bd. 34) heißt es zu § 66 (§ 65 RV):

"Die Regierungsvorlage sieht bei der Gewährung von Unterstützungen und sonstigen sozialen Zuwendungen an Bedienstete eine Anhörung des Personalrates vor, wenn der Antragsteller zustimmt. Die Mehrheit des Ausschusses ist zunächst für die Mitwirkung des Personalrates eingetreten. Die Minderheit hat darauf aufmerksam gemacht, daß dabei alle Gründe sozialer Notstände vor dem gesamten Personalrat dargelegt werden müßten, die sich überwiegend aus der Nachwirkung der Katastrophe des Jahres 1945, aber auch aus familiären und gesundheitlichen Ursachen ergeben. Deshalb hat der Ausschuß die Mitwirkung auf den Vorstand des Personalrates und auf die vierteljährliche Berichterstattung über die gewährten Unterstützungen an den Personalrat beschränkt ...."

Die von dem Unterausschuß vorgelegte Fassung des § 66 lautete in dem hier interessierenden Teil wie folgt:

"(1)

In sozialen Angelegenheiten wirkt der Personalrat mit hei

a)
Gewährung von Unterstützungen und entsprechenden sozialen Zuwendungen,

b) - h)
....

(2)

In den Fällen des Abs. 1 Buchst. a wirkt auf Verlangen des Antragstellers nur der Vorstand des Personalrates mit. Der Leiter der Dienststelle hat dem Personalrate nach Abschluß jedes Kalendervierteljahres einen Überblick über die Unterstützungen und entsprechenden sozialen Zuwendungen zu geben. Dabei sind die Anträge und die Leistungen gegenüberzustellen. Auskunft über die von den Antragstellern angeführten Gründe wird hierbei nicht erteilt."

An die Stelle der in Wegfall gekommenen Entschließungsfreiheit des Antragstellers, ob der Personalrat zu beteiligen ist, trat das Recht, die grundsätzlich vorgeschriebene Mitwirkung des Personalrats auf den Vorstand zu beschränken und die viertel jährliche Berichterstattung des Dienststellenleiters an den Personalrat ohne Auskunft über die von den Antragstellern angeführten Gründe.

Bei der Anrufung des Vermittlungsausschusses durch den Bundesrat laut Schreiben des Präsidenten des Bundesrates vom 24. Juni 1955 Drucksache 1495 (Drucksachen des Bundestages 1953 2. Wahlperiode, Bd. 35) wurde zu § 66 Buchst. a vorgeschlagen.

"In Abs. 1 wird Buchst. a wie folgt ergänzt: jedoch nur mit Zustimmung des Antragstellers.

Begründung: Das Interesse der Bediensteten daran, daß derartige personelle Dinge dem Personalrat nicht unterbreitet zu werden brauchen, ist zu schützen."

Damit wurde die ursprüngliche Fassung des Abs. 1 Buchst. a wiederhergestellt, ohne daß Abs. 2 eine Änderung erfuhr. In dieser Fassung wurde § 66 Gesetz. Da aber bei Einführung des Abs. 2 für den Antragsteller nur die Möglichkeit bestand, die Mitwirkung des Personalrats auf den Vorstand zu beschränken, war die Frage der Bekanntgabe der Namen der Antragsteller, die in jedem Falle mindestens dem Vorstand des Personalrats bekannt waren, ohne praktische Bedeutung. Umgekehrt sah der unsprüngliche Regierungsentwurf, in dem die Mitwirkung des Personalrats von der Zustimmung des Antragstellers abhängig war, überhaupt kein Informationsrecht des Personalrats vor, so daß kein Raum für die Bekanntgabe der Namen derjenigen Antragsteller blieb, die der Mitwirkung des Personalrats ihre Zustimmung versagt hatten.

§ 66 PersVG selbst gibt somit keine Antwort auf die Frage der Nammensnennung. Sie läßt sich daher nur aus dem in anderen Bestimmungen des Personalvertretungsgesetzes erkennbar werdenden gesetzgeberischen Willen entnehmen. Gemäß § 55 Abs. 1 PersVG haben Dienststelle und Personalrat im Rahmen der Gesetze und Tarifverträge vertrauensvoll und im Zusammenwirken mit den in der Dienststelle vertretenen Gewerkschaften und Arbeitgehervereinigungen "zur Erfüllung der dienstlichen Aufgaben und zum Wohle der Bediensteten" zusammenzuarbeiten. Dieser Rahmen, in dem die Aufgaben des Personalrats gestellt sind, umschließt nach Sinn und Wortlaut nicht die persönlich-private Sphäre des einzelnen Bediensteten, soweit sie nicht in den allgemeinen dienstlichen Bereich hineinreicht. Die persönlich-private Sphäre des einzelnen Bediensteten gehört demnach nicht zu dem eigentlichen Wirkungskreis des Personalrats, dem die Wahrung der Interessen der Bediensteten im Rahmen ihrer dienstlichen Aufgaben zugewiesen ist. Darüber hinaus räumt § 57 Abs. 2 PersVG der persönlich-privaten Sphäre des einzelnen Bediensteten dadurch einen besonderen Schutz ein, daß die Personalakten dem Personalrat nur mit Zustimmung des Bediensteten - und zwar nur einem von diesem bestimmten Mitglied - zugänglich gemacht werden dürfen. Dies gilt selbst dann, wenn sie als zur Durchführung der Aufgaben des Personalrats erforderliche Unterlagen anzusehen sind. Hier stellt der Gesetzgeber den Schutz der persönlich-privaten Sphäre des Einzelnen deutlich über das Informationsinteresse des Personalrats. Zwar schließt diese gesetzliche Regelung ihrem Wortlaut nach nicht aus, daß der Dienststellenleiter dem Personalrat Auskunft aus den Personalakten erteilt (vgl. Dietz, Anm. 35 zu § 57 PersVG). Einer solchen Auskunftserteilung müssen aber sehr enge Grenzen gezogen werden, da sonst der damit gewährte Schutz illusorisch gemacht und die Vorschrift des § 57 Abs. 2 PersVG praktisch umgangen würde (vgl. Grabendorff-Windscheid, Anm. 2 d, cc zu § 57 PersVG). Keinesfalls wird diese Auskunftserteilung auf Vorgänge zuzulassen sein, die außerhalb derjenigen Tatbestände liegen, in denen dem Personalrat ein Mitwirkungs- oder Mitbestimmungsrecht eingeräumt ist.

Daß alle Unterlagen, die sich auf die Gewährung von Unterstützungen und entsprechenden sozialen Zuwendungen beziehen, Bestandteil der Personalakten sind, kann nicht zweifelhaft sein, da Personalakten auch im Sinne des Personalvertretungsgesetzes alle auf die persönlichen und dienstlichen Verhältnisse eines Bediensteten bezüglichen Urkunden und aktenmäßig festgehaltenen Vorgänge sind (vgl. Dietz, Anm. 29, Fitting-Heyer, Anm. 17 und Grabendorff-Windscheid, Anm. 2 d, aa zu § 57 PersVG). Soweit sich der Antragsteller nicht der Mitwirkung des Personalrats bedient, unterliegen alle auf seinen Antrag bezüglichen Vorgänge, d.h. auch der Antrag selbst, dem Schutze des § 57 Abs. 2 PersVG. Dieser Schutz betrifft aber nicht nur den Inhalt, sondern auch die Tatsache der Antragstellung, da aus ihr bereits eine (zumindest behauptete) Notlage des Antragstellers erkennbar wird. Der Bedienstete, der sich bei der Stellung des Antrags der Mitwirkung des Personalrats nicht bedienen will, hat auch deshalb ein berechtigtes Interesse daran, daß die Tatsache der Antragstellung dem Personalrat nicht bekanntgegeben wird, weil er sonst befürchten müßte, daß die von ihm abgelehnte Mitwirkung des Personalrats von diesem als Ausdruck persönlichen Mißtrauens gewertet würde. Mangels einer ausdrücklichen positiven Regelung kann daher die Vorschrift des § 66 Abs. 2 PersVG nicht als Grundlage dafür dienen, daß die Namen der Antragsteller in die vierteljährlich zu gebenden Überblicke aufzunehmen sind. Auch wäre dem Personalrat mit der Nennung der Namen in denjenigen Fällen, in denen der Antragsteller der Mitwirkung des Personalrats widerspricht - und nur diese haben praktische Bedeutung - wenig gedient, falls nicht der Personalrat, worauf allerdings die Argumentation des Antragstellers abzielt, auf Grund der ihm gewordenen Kenntnis der Namen - nachträglich und für künftige Fälle gedacht - trotz ausgeschalteter Mitwirkung Einfluß auf die Entscheidung nehmen will. Aber gerade dies ist dem von der Mitwirkung ausgschalteten Personalrat versagt. Da das Gesetz außer einer Gegenüberstellung der Anträge und Leistungen keine bindenden Vorschriften für die Gestaltung der vierteljährlichen Überblicke enthält, kann auch der Hilfsantrag des Antragstellers keinen Erfolg haben. Es muß dem Dienststellenleiter überlassen bleiben, inwieweit er es für vertretbar hält, dem Personalrat zusätzliche Angaben zu liefern. Dabei wird angesichts des im § 55 Abs. 1 erhobenen Postulats einer vertrauensvollen Zusammenarbeit nicht engherzig zu verfahren sein, sofern dadurch die Anonymität der Antragsteller nicht gefährdet wird. Auch in diesem Rahmen bleibt die in den vierteljährlichen Überblicken zu gewährende Information des Personalrats von Wert, da sie ihm Einblick in den Umfang der Anträge und der für Unterstützungszwecke verwendeten Mittel gibt.

Der Entscheidung des Oberverwaltungsgerichts war daher im Ergebnis zuzustimmen und die Rechtsbeschwerde zurückzuweisen.

Eine Kostenentscheidung entfällt, da gemäß § 76 Abs. 2 PersVG in Verbindung mit § 80 Abs. 1, § 12 Abs. 4 und § 2 Abs. 1 Nr. 4 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1267) Gebühren und Auslagen nicht erhoben werden und in dem als objektives Verfahren gestalteten Beschlußverfahren auch für den Ersatz außergerichtlicher Kosten kein Raum ist.