I.

Die im Jahre 1904 geborene Klägerin begehrt die Feststellung von Hausratschäden und die Bewährung von Hausratentschädigung für Totalschaden, den sie mit ihrem im Jahre 1946 verstorbenen Ehemann in ... am 11./12. August 1942 in der ... und am 27. Februar 1945 in der ... Hausrat und Betriebsvermögen bei den an den bezeichneten Orten betriebenen Gastwirtschaften erlitten hatte.

In dem vom 4. Dezember 1952 datierten, von der Klägerin wenn auch nicht ausgefüllten, so doch unterzeichneten Antragsformular LA 2 zum Antrag auf Feststellung von Kriegssachschäden gab sie bei der Frage 17 b nach bereits gewährten Entschädigungsleistungen an, im Jahre 1942 vom Kriegsschädenamt Mains 500 RM erhalten zu haben, und beantwortete die Frage 28 nach "Entschädigungsleistungen außer den "bereits", angegebenen" mit "entfällt".

In dem weiteren Antrag auf Hausratentschädigung, der vom 7. Dezember 1952 datiert ist und von der Klägerin offenbar selbst ausgeschrieben war, gab sie auf dem Formblatt LA 4 zur Frage 3 nach bereits erhaltenen Entschädigungen für den Hausratschaden an, daß sie 1945 500 RM, 1950 100 DM und 1951 (1952?) 100 DM erhalten habe, während der erste Schaden 1942 ohne Entschädigung geblieben sei.

Im Mai 1954 beantragte die Klägerin die Gewährung von Kriegsschadenrente, weil durch die genannten Ereignisse auch die gemeinsam mit ihrem Ehemann gepachteten Gastwirtschaften zerstört worden seien und sie damit ihre berufliche Existenz verloren habe.

Tatsächlich waren dem Ehemann der Klägerin im Laufe des Jahres 1942 im ganzen 10.700 RM an Entschädigung zur Wiederbeschaffung beweglicher zerstörter Sachen ausgezahlt worden. Auf Grund dieses Sachverhalts wurde die Klägerin auf Antrag des Ausgleichsamtes der Stadt ... und nach Anhörung des Beschwerdeausschusses durch Bescheid des Leiters des Landesausgleichsamtes vom 17. Januar 1955 gemäß § 41 des Feststellungsgesetzes - FG -, § 360 des Lastenausgleichsgesetzes - LAG - von der Feststellung nach dem Feststellungsgesetz sowie von allen Ausgleichsleistungen nach dem Lastenausgleichsgesetz ausgeschlossen. In den Gründen wurde ausgeführt, die Klägerin habe bewußt die Zahlung der erhaltenen 10.700 RM verschwiegen und damit wissentlich falsche Angaben gemacht. Mit Rücksicht darauf, daß ihrem Verteidigungsvorbringen, sie habe diese Zahlung vergessen oder jedenfalls nicht wissentlich verschwiegen, nicht geglaubt werden könne und sie sich auch im Ausschließungsverfahren nicht habe entschließen können zuzugestehen, daß sie die Fragen nach den früheren Entschädigungszahlungen tatsächlich bewußt nicht oder falsch beantwortet habe, habe keine Möglichkeit bestanden, die Ausschließung auf den Entzug der Hausratentschädigung zu beschränken.

Gegen diesen Bescheid erhob die Klägerin Anfechtungsklage, mit der sie vortrug, daß sie die ihr zur Last gelegten Zahlungen überhaupt nicht erhalten habe, sondern vermutlich ihr Ehemann, der ihr keinen Einblick in seine finanziellen Verhältnisse gegeben habe. Jedenfalls habe sie von den Zahlungen keine Kenntnis gehabt.

Wenn ihr Ehemann von den Entschädigungszahlungen Neuanschaffungen gemacht habe, so seien diese bei der zweiten Ausbombung wieder verlorengegangen, die Entschädigung also "praktisch nicht geleistet".

Das Bezirksverwaltungsgericht Neustadt/Weinstraße hat durch Urteil vom 27. Juli 1956 den Bescheid des beklagten Landesausgleichsamtes insoweit aufgehoben, als durch ihn die Klägerin über die Ausschließung von der Feststellung eines Hausratschadens nach dem Feststellungsgesetz und der Gewährung einer Hausratentschädigung nach dem Lastenausgleichsgesetz hinaus von allen Feststellungen und von allen Ausgleichsleistungen ausgeschlossen worden war, und die Klage im übrigen abgewiesen. In den Urteilsgründen geht das Bezirksverwaltungsgericht davon aus, daß die Klägerin die ausweislich der Kriegsschadenakte ihrem Ehemann gezahlten Entschädigungsleistungen zum Zwecke der Täuschung verschwiegen habe. Es sei somit der Tatbestand der §§ 41 Abs. 1 Nr. 1 FG, 360 Abs. 1 Nr. 1 LAG im 2. Halbs. verwirklicht. Da die Klägerin zusammen mit ihrem Ehemann am 30. September 1942 die Auszahlung eines Entschädigungsbetrages beantragt habe, die Entschädigungsleistungen dem Ehepaar auch die Wiederbeschaffung von Hausrat ermöglicht hätten und Summen von der in Frage stehenden Höhe der Klägerin bei ihrem Eingang nicht hätten verborgen bleiben können, habe die Kenntnis der Klägerin von diesen Zahlungen angenommen werden müssen. Die Zahlung von Entschädigungsleistungen sei auch für die Feststellung von Kriegssachschäden sowie für die Höhe von Hausratentschädigung erheblich, da bereits zu mehr als 50 % entschädigter Verlust nicht feststellbar sei und Entschädigungsleistungen mit 10 % des Reichsmarkbetrages auf die Hausratentschädigung anzurechnen seien. Die Beantwortung der Frage nach den Entschädigungsleistungen hätte somit die Entscheidung beeinflussen können, es sei nicht erforderlich, daß durch die wahrheitsgemäße Beantwortung die Entscheidung tatsächlich beeinflußt werde. Es könne der Klägerin auch nicht unbekannt geblieben sein, daß die Zahlungen für die Entscheidung erheblich gewesen seien. Durch die bei der Klägerin festgestellten Krankheitserscheinungen sei ihre Geschäftsfähigkeit nicht beeinträchtigt und ihr Erinnerungsbild nicht so getrübt worden, daß sie ihr einmal bekannt gewesene Zahlungen der vorliegenden Höhe habe vergessen können. Daher sei ein Ausschluß berechtigt gewesen, auch wenn das Landesausgleichsamt unzutreffend davon ausgegangen sei, daß die Klägerin falsche Angaben über die Entstehung oder den Umfang des Schadens gemacht habe, also den Tatbestand in Halbsatz 1 der angeführten Gesetzesbestimmungen für verwirklicht angesehen habe.

Das Bezirksverwaltungsgericht ist jedoch der Ansicht, daß die Ausschließung zu Unrecht auf alle Ausgleichsleistungen und Feststellungen ausgedehnt worden sei. § 360 LAG schreibe nicht den Ausschluß von sämtlichen Ausgleichsleistungen vor; die Behörde habe vielmehr die Möglichkeit, die Ausschließung gegenständlich zu beschränken. Entsprechendes gelte für § 41 FG. Bei der Ausübung des insoweit bestehenden pflichtgemäßen Ermessens habe die Behörde darauf zu achten, daß die Maßnahme in einem angemessenen Verhältnis zu ihrer Veranlassung stehe. Dem habe die beklagte Behörde nicht Rechnung getragen, wenn sie die Klägerin durch eine generelle Ausschließung auch ihres Rechts auf Gewährung einer Kriegsschadenrente, gegebenenfalls eines gewerblichen Aufbaudarlehens usw. ohne weiteres verlustig gehen ließe. Das Gericht habe die Überzeugung gewonnen, daß die Klägerin ihre falschen Angaben "nicht aus einer bedenklichen Neigung zur Unredlichkeit, sondern aus einem Hang zur Oberflächlichkeit und zum Leichtsinn gemacht" habe, dem sie "zufolge festgestellter gesundheitlicher Schaden besonders leicht erlegen" sei. Da die Klägerin zudem den mit Hilfe der fraglichen Entschädigungszahlungen wiederbeschafften Hausrat bei ihrem zweiten Schadensfall erneut vollständig verloren habe und damit auch die in der gepachteten Gastwirtschaft liegende Existenz vernichtet sei, stelle die Ausschließung von sämtlichen Leistungen für die heute in ärmlichen Verhältnissen lebende Klägerin eine unbillige Härte dar.

II.

Die zugelassene, rechtzeitig eingelegte und begründete Revision der Beteiligten mußte sachlich zum Teil zum Erfolg führen.

1)

Nach den nicht angefochtenen und damit vom Revisionsgericht nicht nachprüfbaren Feststellungen des erstinstanzlichen Urteils hat die Klägerin den Tatbestand der §§ 41 FG und 360 LAG, und zwar jeweils in ihrem 2. Halbsatz von Abs. 1 Nr. 1, verwirklicht. Es handelte sich, wie das Bezirksverwaltungsgericht mit Recht ausgeführt hat, bei den falschen Angaben der Klägerin in den von ihr eingereichten Anträgen um solche, die für die Entscheidung erheblich waren. Das war bereits der Fall, wenn die Beantwortung der Frage nach den erhaltenen Entschädigungsleistungen die Entscheidung beeinflussen konnte unabhängig davon, ob durch die wahrheitsgemäße Beantwortung die Entscheidung tatsächlich beeinflußt worden wäre. Erheblich konnte die Zahlung von Entschädigungsleistungen für die Frage sein, ob der eingetretene Verlust bereits zu mehr als 50 % entschädigt und daher von der Feststellung ausgeschlossen war, sowie für die Berechnung der Höhe der zu gewährenden Hausratentschädigung. Auch die in §§ 41 FG und 360 LAG jeweils Abs. 1 Nr. 1 2. Halbsatz geforderte Täuschungsabsicht ist von dem Bezirksverwaltungsgericht in ausreichender Weise bejaht worden, wenn auch die am Schlüsse des Urteils zur Charakterisierung der Klägerin gemachten Ausführungen ihre Handlungsweise weniger aus einer Neigung zur Unredlichkeit als aus einem Hang zur Oberflächlichkeit und zum Leichtsinn zu erklären suchen. Diese im Zusammenhang mit der Angemessenheit eines beschränkten Ausschlusses von Ausgleichsleistungen und Feststellungen stehenden Begründungssätze enthalten keinen Widerspruch zu der an entscheidender Stelle des Urteils eindeutig festgestellten Täuschungsabsicht der Klägerin. Es kann deshalb im vorliegenden Falle auf sich beruhen, ob die gewährte Entschädigung gleichzeitig den Umfang des Schadens eingeschränkt hat oder als "Schadensfolge schon begrifflich nicht mit dem Schadensumfang oder dem Schadensgrund identisch" sein konnte, wie in dem angefochtenen Urteil ausgeführt wird. Angesichts des unverändert gebliebenen Sachverhalts konnte das Bezirksverwaltungsgericht auch anstelle des ersten den zweiten Halbsatz von § 41 Abs. 1 Nr. 1 FG und § 360 Abs. 1 Nr. 1 LAG anwenden, um die Möglichkeit eines Ausschlusses von Ausgleichsleistungen und Feststellungen zu begründen. Dies gilt um so mehr, als der Ausschluß von Schadensfeststellung und Ausgleichsleistungen nach den genannten Bestimmungen dem Legalitätsprinzip folgt und unabhängig von den verschiedenen Fassungen der Ausschließungsbestimmungen jedenfalls nicht in das freie Ermessen, sondern in die Pflicht der Ausgleichsbehörde gestellt ist, bei wahrheitswidrigen Angaben von Ausgleichsleistungen auszuschließen.

2)

Dem angefochtenen Urteil ist auch darin beizupflichten, daß es für den Umfang der Ausschließung von Feststellungen und Ausgleichsleistungen nicht nur den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit für anwendbar erklärt, sondern seine Anwendung auch selbst überprüft hat. Das angefochtene Urteil befindet sich damit in Einklang mit demUrteil des erkennenden Senats vom 17. Mai 1956 - BVerwG III C 230.55 - BVerwGE 3, 297[BVerwG 17.05.1956 - III C 230/55] -, in dem nicht nur die Rechtsgültigkeit der §§ 360 LAG und 41 FG festgestellt, sondern auch ausgeführt worden ist, daß in dem genannten Bestimmungen nicht unbedingt und stets die Ausschließung von allen Ausgleichsleistungen und allen Schadensfeststellungen vorgesehen ist, sondern daß es der Entscheidung der Behörde überlassen ist, unter Wahrung der Verhältnismäßigkeit zur Schwere der Verfehlung und ihrer Gefährlichkeit für den Ausgleichsfonds die Ausschließung von einer, von mehreren oder von allen Ausgleichsleistungen oder Schadensfeststellungen anzuordnen oder festzustellen. Der Senat hat in jenen Urteil die Frage nicht abschließend entschieden, ob es sich bei der Ausschließung um eine Ermessensentscheidung der Verwaltungsbehörde oder um die Konkretisierung des Rechtsbegriffs der Verhältnismäßigkeit im Einzelfalle handele. Er hat diese Frage insbesondere im Einblick auf die unterschiedliche Wortfassung in § 360 LAG und § 41 FG aufgeworfen, bei dem u.U. nur noch eine erkenntnismäßige Feststellung des Umfanges einer bereits kraft Gesetzes eingetretenen Rechtsfolge vorliege, so daß der Umfang der Ausschließung zur Prüfung der Rechtmäßigkeit gehöre.

Der Senat kann nunmehr der Auslegung, daß es im Hinblick auf die Nachprüfbarkeit der Verhältnismäßigkeit von Ausschließungsmaßnahmen einen Unterschied mache, ob es heißt "von Ausgleichsleistungen wird ausgeschlossen" oder "von der Feststellung ist ausgeschlossen", nicht zustimmen. Das Verhältnis zwischen der Wirkung der Ausschlußmaßnahme auf den Betroffenen und der Schwere der Verfehlung in subjektiver und objektiver Hinsicht ist ein an dem Begriff der Angemessenheit orientierter Wert, der aus den Umständen des Falles zu bestimmen ist und nicht der freien, wenn auch pflichtgebundenen Willensentscheidung des Leiters des Landesausgleichsamtes unterliegt. Für die Beurteilung, ob die zu treffende Maßnahme verhältnismäßig ist oder nicht, ist es bedeutungslos, ob der Entschädigungsberechtigte von Ausgleichsleistungen und Feststellungen kraft Gesetzes bereits in angemessener Weise ausgeschlossen ist oder erst von der Behörde in Verwirklichung desselben Grundsatzes ausgeschlossen werden muß. Ob der angemessene Umfang der Ausschließung erkenntnismäßig richtig festgestellt oder gesetzmäßig vollzogen wird, ist der Nachprüfung durch das Verwaltungsgericht im Hinblick auf die Anwendung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit in dem gleichen umfange unterworfen wie die Anwendung jedes anderen sogenannten unbestimmten Rechtsbegriffs. Wie sich im Polizeirecht der Begriff des Übermaßes zu einem Kriterium für die Rechtmäßigkeit oder Unrechtmäßigkeit eines Verwaltungsaktes entwickelt hat, so ist auch in dem gesamten übrigen Gebiet der Eingriffsverwaltung die Verhältnismäßigkeit einer Maßnahme zu den diese Maßnahme bestimmenden Faktoren im Hinblick auf Art. 19 GG fast zu einem dem Gleichheitssatz entsprechenden Grundrecht erhoben worden (vgl. hierzu von Krauss, Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, 1955 S. 115 ff., S. 23 ff.).

In dem angemessenen Verhältnis der Ausschließung von Ausgleichsleistungen zu der Schwere der Verfehlung und ihrer Gefährlichkeit für den Ausgleichsfonds, wie sie als Maßstäbe unter anderem in dem erwähnten Urteil des erkennenden Senats vom 17. Mai 1956 aufgestellt worden sind, liegt ein objektiver Maßstab, dessen Innehaltung vom Gericht überprüft werden kann. Dabei ist das Gericht nicht gebunden an das Rundschreiben des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes vom 7. Juli 1954 (Mtbl. BAA S. 202), in dem einige Tatbestände genannt sind, bei deren Verwirklichung eine beschränkte Ausschließung gerechtfertigt und billig sei. Es enthält keine erschöpfende gesetzliche Bestimmung von Tatbeständen im Wege der Enumeration, sondern eine unverbindliche Aufstellung von Beispielen für eine Anwendung des Begriffs der Verhältnismäßigkeit.

3)

Dem Bezirksverwaltungsgericht ist auch darin zu folgen, daß es eine Ausschließung von allen Ausgleichsleistungen und Feststellungen für unverhältnismäßig angesehen hat. Wenn es auch eine Täuschungsabsicht als gegeben ansah, so hat es doch diese Täuschung in denkgesetzlich unanfechtbarer Weise als moralisch nicht im höchsten Grade verwerflich angesehen, sondern mit der von ihm festgestellten Leichtfertigkeit der Klägerin in Verbindung gebracht. In diesem Sinne hat das Bezirksverwaltungsgericht auch ein in dem Rundschreiben vom 1. Juli 1954 erwähntes Kriterium berücksichtigt. Hinzukommt, daß im vorliegenden Falle die Täuschung, wenn sie geglückt wäre, nicht von schwerwiegenden Folgen für den Ausgleichsfonds gewesen wäre, da der Ehemann der Klägerin den mit den Entschädigungsleistungen wiederbeschafften Haushalt von neuem durch Kriegseinwirkungen verloren hatte. Demgegenüber kann es nicht als erschwerend ins Gewicht fallen, daß die Klägerin ihre Täuschung nicht alsbald zugegeben hat. Die spätere Einlassung der Klägerin zur Frage der Täuschung ist ohne Bedeutung für die Schwere der Verfehlung und im vorliegenden Falle auch nicht von der Entschuldigung der Klägerin zu trennen, sie habe die Zahlungen nicht anzugeben brauchen, weil diese im wesentlichen für einen Schaden an Betriebsvermögen geleistet worden seien, dieses aber auch zum zweiten Mal durch Ausbombung verlorengegangen sei.

Die vom Bezirksverwaltungsgericht hervorgehobenen Umstände rechtfertigen es jedenfalls, eine Ausschließung von Ausgleichsleistungen und Feststellungen umfangsmäßig zu beschränken, was insoweit auch von der Klägerin nicht angegriffen worden ist.

4)

Hat das angefochtene Urteil somit mit Recht eine Beschränkung in der Ausschließung von Ausgleichsleistungen und Feststellungen für richtig gehalten, so hat das Urteil es doch zu Unrecht bei der Aufhebung der seiner Ansicht nach den Umfang des Angemessenen überschreitenden Ausschließungsmaßnahmen bewenden lassen. Die getroffene Entscheidung wäre richtig gewesen, wenn die Behörde nur eine einzige Maßnahme hätte ergreifen, nur auf einem einzigen Wege hätte vorgehen können; dann ware mit der Richtung auch das Ziel, mit der Maßnahme auch deren Grenze objektiv bestimmbar gewesen. Wo aber der Behörde außer der nunmehr vom Bezirksverwaltungsgericht noch aufrechterhaltenen andere Maßnahmen zur Verfügung stehen, ist ihr eine Freiheit des Ermessens geblieben, die das Gericht nicht antasten darf.

Hinzukommt, daß es für das Gericht zwar überschaubar ist, von welchen Ausgleichsleistungen es ausschließt, nicht jedoch, welche Ausgleichsleistungen von der Ausschließung nicht betroffen werden sollen. Im vorliegenden Falle ist bekannt, daß die Klägerin noch die Gewährung von Kriegsschadenrente beantragt hat. Welche ausgleichsleistungen der Klägerin im übrigen noch zustehen können, entzieht sich der Beurteilung und macht es daher für das Gericht unmöglich, im vorliegenden Falle abschließend zu bestimmen, auf welche Teilleistungen sich die Ausschließung erstrecken soll.

Es muß somit der Behörde überlassen bleiben zu entscheiden, ob sie bei einer beschränkten Ausschließung diese, was nahe liegt, auf jene Leistungen erstrecken will, auf deren Erwirkung sich die falschen Angaben bezogen, oder ob sie statt dessen andere, vielleicht weitergehende, vielleicht weniger bedeutungsvolle Ausgleichsleistungen mit der Ausschließung erfassen will. Dieser Ermessensausübung darf das Gericht nicht vorgreifen. Es würde zudem über Maßnahmen entscheiden, deren Reichweite es mangels genauer Kenntnis der Verhältnisse nicht überblicken kann.

Ob im Bereich der Verordnung Nr. 165 der Militärregierung - Brit. Kontrollgebiet - über Verwaltungsgerichtsbarkeit in der brit. Zone auf Grund von § 23 Abs. 4 dem Verwaltungsgericht größere Möglichkeiten der Änderung eines Rechtsnachteils gegeben sind, kann auf sich beruhen, da sich in dem Verwaltungsgerichtsgesetz für Rheinland-Pfalz eine entsprechende Bestimmung nicht findet.

Aus diesen Gründen konnte weder das Urteil des Bezirksverwaltunssgerichts mit seiner Teilaufhebung des Bescheides des Landesausgleichsamtes Bestand haben noch die Revision zu vollem Erfolge führen und damit das angefochtene Urteil unter Aufrechterhaltung des Bescheides des Leiters des Landesausgleichsamtes aufgehoben werden. Es mußten vielmehr sowohl das Urteil des Bezirksverwaltungsgerichts abgeändert wie der Bescheid des Leiters des Landesausgleichsamtes aufgehoben und nunmehr dem Leiter des Landesausgleichsamtes überlassen werden, in dem vom Bezirksverwaltungsgericht bezeichneten Umfange die auf Grund von § 41 FG und § 360 LAG vorgesehenen Maßnahmen zu treffen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 2 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG -. Der Wert des Streitgegenstandes ist gemäß § 74 BVerwGG festgesetzt worden.