I.

Die Beklagte eröffnete durch die Bekanntmachung Nr. 177 vom 2. April 1954 (BAnz.Nr. 66) Einfuhrmöglichkeiten für dänische Braugerste, die den Einführern zur freien Verfügung im eigenen Absatzrisiko überlassen wurde.

Aufgrund entsprechender Angebote erteilte die Beklagte der Klägerin zu 1) am 5. Mai 1954 den Übernahmevertrag Nr. 16 249 über ca. 1 500 t, am 12. Mai 1954 den Übernahmevertrag Nr. 16 460 über 8 000 t und der Klägerin zu 2) am 12. Mai 1954 den Übernahmevertrag Nr. 16 440 über 2 000 t dänischer Braugerste. In den Übernahmeverträgen waren die vorläufigen Unterschiedsbeträge (Abschöpfungsbeträge) gemäß den Preisaushängen Nr. 4/177 vom 25. April 1954 und Nr. 19/177 vom 6. Mai 1954 auf 122,-- DM je t für den Vertrag Nr. 16 249 und auf 110,-- DM je t für die beiden anderen Verträge festgesetzt worden.

Die Klägerin zu 1) führte in der Zeit vom 8. Mai bis 2. Juni 1954 auf den Übernahmevertrag Nr. 16 249 insgesamt 1 473,342 t und vom Mai bis August 1954 auf den Übernahmevertrag Nr. 16 460 insgesamt 8 773,745 t dänischer Braugerste ein. Die Klägerin zu 2) importierte in der Zeit vom 10. Mai bis zum 4. Juni 1954 insgesamt 1 990,081 t dänischer Braugerste auf den Übernahmevertrag Nr. 16 440. Die Beklagte erhob bei der Klägerin zu 1) für die Einfuhren aus dem Vertrag Nr. 16 249 mit der vorläufigen Unterschiedsberechnung Nr. 12 929 vom 11. Mai 1954 183 000,-- DM abzüglich einer Gutschrift von 3 252,28 DM und für die Einfuhren aus dem Vertrag Nr. 16 460 mit der vorläufigen Unterschiedsberechnung Nr. 13 043 vom 15. Mai 1954 880 000,-- DM abzüglich einer Gutschrift von 1 198,34 DM. Für die Einfuhren aus dem Vertrag Nr. 16 440 erhob die Beklagte bei der Klägerin zu 2) mit der vorläufigen Unterschiedsberechnung Nr. 13 069 vom 15. Mai 1954 220 000,-- DM. Den vertraglichen Vereinbarungen entsprechend wurde den Klägerinnen durch weitere Gutschriften die Umsatzausgleichssteuer erstattet. Die endgültige Festsetzung der Unterschiedsbeträge erfolgte für den Vertrag Nr. 16 249 mit Schreiben der Beklagten vom 28. Oktober 1954, für den Vertrag Nr. 16 460 in der Gutschrift Nr. 27 927 vom 3. Juni 1955 und für den Vertrag Nr. 16 440 mit Schreiben vom 6. August 1954. Weder die vorläufigen noch die endgültigen Unterschiedsberechnungen enthielten eine Rechtsmittelbelehrung.

In drei Kaufverträgen vom 14. Mai, 22. Mai und 3. Juni 1954 hatte die Klägerin zu 2) - im Rahmen des Gemeinschaftsgeschäftes mit der Klägerin zu 1) - mit Zustimmung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten insgesamt 2 000 t Braumalz an die sowjetzonale Dienststelle "Deutscher Innen- und Außenhandel" - DIA-Nahrung - verkauft. Die zur Herstellung des Malzes erforderliche Braugerste lieferten die Klägerinnen zwischen dem 13. Mai und 27. Juli 1954 an die Schultheiß-Brauerei Berlin, mit der die Klägerin zu 2) am 18. Mai 1954 einen entsprechenden Lohnmälzvertrag abgeschlossen hatte. Die Klägerin zu 1) lieferte 847,060 t von der Blaugerste, die sie auf den Übernahmevertrag Nr. 16 249 und 1 784,874 t, die sie auf den Vertrag Nr. 16 460 eingeführt hatte, während die Klägerin zu 2) 119,256 t der auf den Übernahmevertrag Nr. 16 440 eingeführten Braugerste stellte. Aus den insgesamt 2 751,190 t Braugerste mälzte die Brauerei 2 066,640 t Braumalz, von denen der DIA-Nahrung vertragsgemäß 2 000 t in der Zeit vom 21. Mai bis 9. August 1954 abnahm und dafür den vereinbarten Preis in Höhe von 1 635 000,-- DM an die Klägerin zu 2) zahlte.

Am 22. Juni 1954 beantragte die Klägerin zu 2) zugleich im Namen der Klägerin zu 1) beim Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten, gegen den Nachweis der Ausfuhr von 2 000 t Braumalz aus Westberlin in die Sowjetische Besatzungszone den für 2 665 t dänischer Braugerste gezahlten Abschöpfungsbetrag in Höhe von 307 130,-- DM zurückzuerstatten, weil die Beklagte bei Exporten von Braumalz und Bier in das politische Ausland - einschließlich der Belieferungen an die Besatzungsmächte - die Abschöpfungen zurückzuerstatten pflege und weil außerdem das Getreidegesetz eine Abschöpfung dann nicht erlaube, wenn das eingeführte Getreide unmittelbar oder mittelbar nach Verarbeitung wieder aus der Bundesrepublik ausgeführt werde. Der Bundesminister lehnte diesen Antrag mit Bescheid vom 25. August 1954 ab, weil die Sowjetische Besatzungszone zoll- und preismäßig nicht als Ausland, sondern als Inland behandelt werde und die Grundsätze für einen Verzicht auf Abschöpfungen bei Rohstoffbezügen für Exportlieferung in das Ausland daher in diesem Fall nicht zur Anwendung kommen könnten.

In einem an die Beklagte gerichteten Schreiben vom 8. November 1957 wiederholten die Klägerinnen ihren Antrag auf Rückerstattung der Abschöpfungsbeträge und begründeten ihn damit, daß der Bundesminister in dem Verwaltungsstreitverfahren der Firma T... & Co. die Sowjetische Besatzungszone hinsichtlich des Einfuhrstellenrechts als Ausland angesehen habe. Wenn aber Abschöpfungen bei Importen von der Sowjetischen Besatzungszone in die Bundesrepublik zulässig seien, so müßten umgekehrt die Abschöpfungen bei Veräußerungen in die Sowjetische Besatzungszone rückerstattet werden.

Am 13. November 1957 erteilte die Beklagte einen Zwischenbescheid, ohne in der Folgezeit einen endgültigen Bescheid zu erlassen. Die Klägerinnen haben daraufhin beim Verwaltungsgericht Frankfurt/Main Klage erhoben mit dem Antrag,

Die Klage hatte in den Vorinstanzen Erfolg. Das Berufungsgericht hat zur Begründung seines die Berufung der Beklagten zurückweisenden Urteils vom 28. Dezember 1961 ausgeführt:

Bei den in den Übernahmeverträgen erstmals erfolgten und in den späteren Unterschiedsberechnungen beibehaltenen Preisfestsetzungen handele es sich um Verwaltungsakte mit Dauerwirkung, die die Beklagte laufend daraufhin zu überprüfen habe, ob ihre Rechtmäßigkeit noch gegeben sei. Die Voraussetzungen für eine nach dem Getreidegesetz erforderliche Preisangleichung müßten daher im Augenblick der endgültigen Preisfestsetzung noch bestehen. Im vorliegenden Fall aber hätten die Klägerinnen bereits vor der Finalabrechnung die hier in Rede stehende Braugerste an einen Abnehmer in der Sowjetzone verkauft gehabt.

Damit habe festgestanden, daß dieser Teil des importierten Getreides den innerdeutschen Markt nicht beeinflussen werde. Für eine Preisangleichung nach § 8 Abs. 1 und 3 Getreidegesetz sei kein Raum mehr gewesen. Der von den Klägerinnen geltend gemachte Anspruch sei daher nicht als Anspruch auf Zahlung einer Exportprämie oder auf Rückvergütung einer zu Recht entrichteten öffentlichen Abgabe anzusehen, sondern als Anspruch auf Rückerstattung zu Unrecht von der Beklagten erhobener Unterschiedsbeträge.

Es bedürfe keiner Prüfung, ob das Geschäft mit der DIA-Nahrung zu westdeutschen Preisen abgewickelt worden sei. Die in einem solchen Fall von den Klägerinnen erzielten hohen Gewinne berechtigten die Beklagte nicht, eine Abschöpfung vorzunehmen, weil die inländischen Getreidepreise durch die eingeführte Braugerste nicht beeinflußt worden seien.

Auch § 8 Abs. 7 Getreidegesetz berechtige die Beklagte nicht zur Preisangleichung, da diese Vorschrift sie zwar ermächtige, ihre Zustimmung zum Export gegebenenfalls zu verweigern, nicht aber zur Durchführung von Abschöpfungsmaßnahmen.

Der Einwand der Beklagten, sie habe keine Kenntnis von dem Verkauf des eingeführten Getreides an den DIA-Nahrung gehabt, sei unerheblich, da es nur darauf ankomme, daß sich die Verwaltungsentscheidungen objektiv im Rahmen der vom Gesetz erteilten Ermächtigung hielten.

Die Geltendmachung des Klaganspruchs sei auch nicht verwirkt, da die Klägerinnen die Abschöpfungen bereits in ihrem Schreiben vom 22. Juni 1954 an den Bundesminister beanstandet hätten. Die Beklagte habe daher nicht annehmen können, daß die Klägerinnen sich mit dieser Belastung abfinden würden. Da sie es im übrigen auch verabsäumt habe, durch Erteilung einer Rechtsmittelbelehrung den Klägerinnen eine Frist zu setzen, könne sie jetzt nicht eine Verwirkung der Ansprüche geltend machen.

Mit der vom Hessischen Verwaltungsgerichtshof zugelassenen Revision hat die Beklagte beantragt,

Zur Begründung führt die Beklagte aus:

Gerügt werde die Verletzung materiellen Rechts sowie die Außerachtlassung allgemeiner Erfahrungssätze und die Verletzung von Grundsätzen des allgemeinen Verwaltungsrechts.

Aus § 8 Getreidegesetz ergebe sich, daß die Schleusentätigkeit der Beklagten allein davon abhängig sei, ob das Einfuhrgut in die Bundesrepublik verbracht werde. Dagegen sei es unerheblich, welches Schicksal die Ware nach ihrer Einfuhr habe, insbesondere ob sie mehr oder weniger nachhaltig auf den Inlandsmarkt einwirke. Im vorliegenden Fall habe aber die eingeführte Braugerste auch - entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts - auf den inländischen Markt eingewirkt. Unabhängig davon nämlich, wann und wohin das Getreide endgültig veräußert werde, reagiere die Getreidebörse erfahrungsgemäß empfindlich auf jede größere Einfuhr. Da ferner das ins Inland verbrachte Getreide auch rein körperlich auf dem Inlandsmarkt vorhanden sei und dank der den Importeuren eingeräumten weitgehenden freien Verfügungsbefugnisse jederzeit im Inland verkauft oder zum Verbrauch eingesetzt werden könne, führe allein diese Möglichkeit im Inland einen Preisdruck herbei. Maßgebender Zeitpunkt für die Festsetzung des Übernahmepreises sei daher der Abschluß des Übernahmevertrages. Dem stehe auch nicht entgegen, daß zwischen vorläufiger und endgültiger Abschöpfung unterschieden werde; denn die "vorläufige" Festsetzung enthalte bereits die maßgebliche Entscheidung, während der spätere Bescheid insoweit nur die Endabrechnung enthalte.

Die Beklagte sei auch nicht berechtigt, rechtmäßig festgesetzte Abschöpfungsbeträge zurückzuerstatten, da eine solche Maßnahme eine Exportförderung darstelle, für die allein der Bundesminister zuständig sei, der aber das Begehren der Klägerinnen bereits mit Bescheid vom 25. August 1954 abgelehnt habe. Dieser Bescheid sei auch trotz fehlender Rechtsmittelbelehrung nach § 21 Abs. 3 BVerwGG rechtskräftig gewordene Soweit die Beklagte in dem hier maßgeblichen Zeitraum Rückvergütungen gewährt habe, habe es sich stets nur um Einzelfälle gehandelt, die sie auf Weisung des zuständigen Ministeriums geregelt habe. Hierbei habe es sich in keinem Fall um Ausfuhren in die Sowjetische Besatzungszone gehandelt. Im vorliegenden Fall sei eine Rückerstattung der rechtmäßig festgesetzten Abschöpfungsbeträge nicht möglich, da ein Preisgefälle zwischen der Bundesrepublik und der Ostzone zum Nachteil der Klägerinnen nicht bestanden habe. Zudem seien die geltend gemachten Ansprüche verwirkt.

Die Klägerinnen sind der Revision entgegengetreten. Sie beantragen,

II.

Da die Beklagte die mit der Klage angegriffenen Bescheide aus dem Jahre 1954 und 1955 nicht mit einer Rechtsmittelbelehrung versah und sie keine Bundesbehörde im Sinne von § 21 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - ist, kann der im Jahre 1958 erhobenen Klage nicht entgegengehalten werden, daß die in diesen Bescheiden enthaltenen Festsetzungen unanfechtbar geworden seien (vgl.Urteil des erkennenden Senats vom 24. November 1961 - BVerwG VII C 82.61 - in Buchholz BVerwG 321, § 21 BVerwGG Nr. 1 = NJW 1962, 409). Im übrigen bestehen gegen die Zulässigkeit der Klage keine Bedenken.

Von einer Prüfung der Frage, ob die Beklagte bei Erteilung der Übernahmeverträge berechtigt war, ohne Bekanntgabe eines Übernahme- und eines Abgabepreises einen Unterschiedsbetrag zu ihren Gunsten festzusetzen, hat das Berufungsgericht abgesehen, weil weder das von der Beklagten angewendete Festsetzungsverfahren noch die Höhe der festgesetzten vorläufigen Unterschiedsbeträge von den Klägerinnen angegriffen worden seien. Das Berufungsgericht geht vielmehr in Übereinstimmung der von den Klägerinnen vertretenen Auffassung davon aus, daß die Beklagte verpflichtet gewesen sei, ihre auf eine gewisse Dauer berechneten Festsetzungen und Bescheide laufend auf ihre Rechtmäßigkeit zu überprüfen.

Die gesetzliche Voraussetzung für eine Preisangleichung der importierten Braugerste durch die Beklagte - Beeinflußbarkeit des innerdeutschen Marktes durch die Importe - habe jedoch im Zeitpunkt der endgültigen Festsetzung des Abschöpfungsbetrages insoweit nicht mehr vorgelegen, als die eingeführte Braugerste nach ihrer Verarbeitung zu Braumalz mit Zustimmung des Bundesministers für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten in die Sowjetische Besatzungszone verkauft worden und deshalb nicht mehr geeignet gewesen sei, den innerdeutschen Markt zu beeinflussen. Der Rückerstattungsanspruch der Klägerinnen sei somit nicht als ein Anspruch auf Zahlung einer Exportprämie oder auf Rückvergütung einer zu Recht entrichteten öffentlichen Abgabe, sondern als Anspruch auf zu Unrecht von der Beklagten erhobener Unterschiedsbeträge nach § 8 des Getreidegesetzes in der Fassung vom 24. November 1951 (BGBl. I S. 901) - Getreidegesetz - anzusehen.

Bereits in seinem Urteil vom 28. Juni 1963 (BVerwGE 16, 181) hat der erkennende Senat den Standpunkt vertreten, daß es sich bei der Erteilung des Übernahmevertrages nebst den darin enthaltenen Preisfestsetzungen nicht um einen Verwaltungsakt mit Dauerwirkung handelt, dessen Rechtmäßigkeit von der Beklagten laufend überprüft werden muß. Die Übernahmeverträge sind vielmehr in ihrer Wirkung auf den Zeitpunkt der Erteilung abgestellt und dieser Zeitpunkt ist auch maßgebend für die Frage, ob der Übernahmevertrag rechtmäßig erteilt wurde und ob der darin festgesetzte Abschöpfungsbetrag gemäß § 8 Getreidegesetz zulässig war.

Der Übernahmevertrag und seine auf der Festsetzung des Übernahme- und des Abgabepreises sowie des daraus berechneten Abschöpfungsbetrages beruhende preisliche Gestaltung sind die rechtliche und rechnerische Grundlage für die sich gemäß § 8 Getreidegesetz unter Einschaltung der Beklagten als Preis- und Mengenschleuse vollziehende Einfuhr. Daran ändert sich auch dann nichts, wenn die Festsetzung der Preise und des Unterschiedsbetrages zunächst nur vorläufig erfolgt und eine endgültige Berechnung einer späteren Festsetzung vorbehalten bleibt. Die Berechnungsgrundlage erfährt dadurch keine Veränderung.

Wie das Berufungsgericht betont, beanstanden die Klägerinnen weder die Übernahmeverträge noch die darin enthaltenen vorläufigen Festsetzungen des Unterschiedsbetrages, machen vielmehr geltend, daß die gesetzliche Voraussetzung für die Durchführung einer Preisangleichung entfalle, wenn, wie im vorliegenden Fall, die eingeführte Ware bearbeitet und nach Bearbeitung wieder ausgeführt werde.

Wie sich aus § 8 Getreidegesetz ergibt, ist die Beklagte spätestens bei der Zoll- und Grenzabfertigung einzuschalten. Diese Einschaltung ist mit der Erteilung des Übernahmevertrages abgeschlossen. Die Rechtmäßigkeit des Übernahmevertrages sowie des wenn auch nur vorläufig festgesetzten Abschöpfungsbetrages könnte nur dann nachträglich wieder entfallen, wenn der Import rückgängig gemacht oder nicht durchgeführt würde. Das spätere Schicksal der tatsächlich importierten Ware kann dagegen die Rechtmäßigkeit des Übernahmevertrages und der Preisfestsetzung grundsätzlich nicht mehr berühren. Wenn die Klägerinnen die ihnen zur freien Verfügung im eigenen Absatzrisiko überlassene Braugerste, nachdem sie importiert war, zu Braumalz verarbeiten ließen und im Rahmen des Interzonenhandels in die Sowjetische Besatzungszone verkauften, so konnte dadurch die Rechtmäßigkeit des Übernahmevertrages und die darin enthaltene Berechnung des Unterschiedsbetrages nicht nachträglich entfallen. Da die eingeführte Braugerste den Inlandsmarkt durchlief, war sie mit dem Eintritt in den Inlandsmarkt auch geeignet, den inländischen Markt preislich zu beeinflussen. Die Rechtmäßigkeit des Abschöpfungsbetrages würde deshalb auch dann nicht berührt, wenn der Verkauf der zu Braumalz verarbeiteten Braugerste in die Sowjetische Besatzungszone als ein förderungswürdiges Exportgeschäft angesehen werden könnte, weil es sich hierbei um einen selbständig zu bewertenden wirtschaftlichen Vorgang handelt. Ein darauf gestützter Antrag der Klägerin zu 1) auf Rückerstattung des Abschöpfungsbetrages wurde von dem Bundesminister für Ernährung, Landwirtschaft und Forsten durch Bescheid vom 25. August 1954 abgelehnt, weil die Sowjetische Besatzungszone allgemein als Inland gelte und sich der Getreidehandel mit der Sowjetischen Besatzungszone auf der Basis der Inlandpreise abwickle. Dieser Auffassung entspricht auch der vom erkennenden Senat in seinem Urteil vom 28. Juni 1953 - a. a. O. - vertretene Standpunkt, daß eine Ware nicht deshalb der Funktion der Beklagten als Preisschleuse entzogen ist, weil sie im Rahmen des Interzonenhandels in die Sowjetische Besatzungszone geliefert wird. Dem stünde die unmittelbare Verflechtung des Interzonenhandels mit dem innerdeutschen Markt entgegen.

Kann somit die Rechtmäßigkeit der von der Beklagten festgesetzten Abschöpfungsbeträge nicht beanstandet werden, so ist die Erhebung der Abschöpfungsbeträge zu Recht erfolgt und die Klägerinnen können keinen rechtlichen Gesichtspunkt für sich geltend machen, der eine Verpflichtung der Beklagten auf Rückerstattung der Abschöpfungsbeträge rechtfertigen würde. Deshalb war der Revision stattzugeben und die Klage abzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.