Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 09.11.1982, Az.: BVerwG 1 D 72.81

I.

1.

Das Bundesdisziplinargericht, Kammer I - ... -, hat den Beamten in dem durch Verfügung des Bundesministers für Verkehr vom 16. Januar 1974 eingeleiteten förmlichen Disziplinarverfahren durch Urteil vom 26. Mai 1981 in das Amt eines Regierungsoberinspektors, Besoldungsgruppe A 10, versetzt, weil er sich im Jahre 1973 dadurch an unzulässigen streikähnlichen Aktionen von Flugleitern beteiligt habe, daß er am 29. Mai 1973 an der Formulierung einer den Streikwillen der Flugleiter geeignet erscheinenden Presseerklärung mitgewirkt, am 8. Juli 1973 einem Vertreter der Deutschen Presseagentur ein Interview mit ähnlichen Wirkungsmöglichkeiten gegeben und es am 3. Juli 1973 in kollektivem Zusammenwirken mit anderen Flugleitern unterlassen habe, seiner Dienststelle rechtzeitig seine Kontrolldienstunfähigkeit mitzuteilen.

2.

Gegen dieses am 2. Juli 1981 zugestellte Urteil richtet sich die am 22. Juli 1981 eingegangene Berufung, mit der der Beamte die Einstellung des Verfahrens wegen Unzulässigkeit der Anschuldigung, hilfsweise seinen Freispruch, eventuell die Einstellung des Verfahrens wegen Verjährung beantragt und zu deren Rechtfertigung er unter Wiederholung eines erstinstanzlichen Vertrages geltend macht:

Aufgrund einer Vereinbarung zwischen Vertretern der Bundesregierung und Vorstandsmitgliedern des Verbandes der Flugleiter habe der Bundeskanzler am 22. November 1973 vor dem Kabinett die Erklärung abgegeben, in der heutigen Situation erscheine es ihm angemessen und möglich, daß die Fluglotsen zu der Arbeitsweise zurückkehrten, die bis zum 31. Mai des Jahres üblich gewesen sei. Er, der Bundeskanzler, werde sich dann für eine sachliche und faire Regelung einsetzen und sehe in der zügigen Behandlung der anstehenden Probleme die Garantie für eine dauerhafte Lösung. Diese Erklärung des Bundeskanzlers sei gegenüber dem Vorstand des Verbandes der Flugleiter von Vertretern der Bundesregierung schriftlich dahin interpretiert worden, daß weitere Dienststrafverfahren gegen an den Fluglotsenaktionen Beteiligte nicht eingeleitet und die laufenden Verfahren im Rahmen der Gesetze beschleunigt abgeschlossen werden sollten. Mündlich habe Graf Bassewitz im Auftrage der Bundesregierung diese schriftliche Interpretation verbindlich dahin ausgelegt, daß neue Verfahren oder Ermittlungen auf keinen Fall eingeleitet würden. Das Bundeskabinett habe diese Vereinbarung genehmigt.

Er habe die Presseerklärung vom 29. Mai 1973 nicht formuliert, an der Formulierung nicht einmal mitgewirkt. Er habe hinter der Presseerklärung in der endgültigen Fassung nicht gestanden und dies auch nirgendwo zum Ausdruck gebracht.

Ob die von dem Zeugen L. herausgegebene dpa-Meldung vom 8. Juli 1973 ihrem vollen Inhalt nach auf das dem Zeugen von ihm gewährte Interview zurückzuführen sei, sei zweifelhaft. Da L. vor Abfassung seiner Meldung auch mit Herrn K. gesprochen habe, könne die Pressemitteilung des Zeugen auch auf dieses Gespräch zurückgeführt werden.

Er habe zur Tatzeit latente Magenbeschwerden gehabt, die sich in unterschiedlicher Weise aktualisiert hätten. Deshalb habe er am 3. Juli 1973 glauben können, die Beschwerden würden sich legen, so daß er in der Nachtschicht einsetzbar sein würde.

Das Bundesdisziplinargericht habe schließlich bei der Bestimmung der Disziplinarmaßnahme sein dienstliches Wohlverhalten vor wie nach 1973 nicht ausreichend berücksichtigt. Da außerdem seit den hier in Rede stehenden Vorgängen bis zur letztinstanzlichen Entscheidung acht Jahre vergangen seien, sei allenfalls eine Geldbuße angebracht. Sie könne wegen Verjährung nicht mehr verhängt werden.

II.

Die Berufung ist unbeschränkt. Der Senat hat daher den Sachverhalt selbst festzustellen und disziplinar zu würdigen. Das Rechtsmittel hat teilweise Erfolg. Es führt zu einer milderen Disziplinarmaßnahme.

1.

Das Verfahren ist zulässig.

Wie der Senat schon in seinem Urteil vom 3. Dezember 1980 - BVerwG 1 D 86.79 - (JZ 1981, 220 [BVerwG 03.12.1980 - 1 D 86/79] = DVBl 1981, 500 = ZBR 1981, 199) zu dem Einwand eines arideren Flugleiters, das Verfahren gegen ihn sei unzulässig, weil die Bundesregierung die Einstellung aller schon laufenden Verfahren zugesagt habe, ausgeführt hat, kann der Antrag des Beamten, das Verfahren einzustellen, keinen Erfolg haben. Die in das Wissen bestimmter Zeugen gestellte Behauptung des Beamten, der damalige Bundeskanzler Brandt habe gemeinsam mit den früheren Bundesministern Dr. Lauritzen und Bahr dem VDF-Vorstand im November 1973 die Einstellung der laufenden förmlichen Verfahren und Vorermittlungen ohne Sanktionen für die Betroffenen zugesagt, ist für die Entscheidung unerheblich. Ob derartige Zusagen im Disziplinarverfahren überhaupt rechtswirksam erteilt werden könnten und welche Rechtsfolgen sich ergäben, wenn sie nicht eingehalten würden, bedarf keiner Erörterung. Die von dem Beamten vorgetragenen Äußerungen von Mitgliedern der Bundesregierung wären jedenfalls unverbindlich. Die rechtliche Beurteilung solcher Zusagen richtet sich nicht nach § 38 des Verwaltungsverfahrensgesetzes, das erst am 1. Januar 1977, also zeitlich nach den behaupteten Erklärungen, in Kraft getreten ist. Nach früherem Recht setze die Wirksamkeit einer Zusage zumindest voraus, daß die Behörde im Rahmen ihrer Zuständigkeit handelte und die Zusage nicht gegen einen Rechtssatz verstieß (BVerwGE 3, 199 [203]). Der Bundesminister für Verkehr, der an der Zusage mitgewirkt haben soll, konnte als Einleitungsbehörde die Einstellung eines förmlichen Disziplinarverfahrens nicht verbindlich zusagen, solange das Widerspruchsrecht des Bundesdisziplinaranwalts nach § 64 Abs. 3 BDO nicht ausgeräumt war. Dies hätte mit Rücksicht darauf, daß der Bundesdisziplinaranwalt als Organ der Rechtspflege nur in den gesetzlich geregelten Fällen weisungsgebunden, sonst aber unabhängig ist, allenfalls durch eine Weisung der Bundesregierung an den Bundesdisziplinaranwalt nach § 38 Abs. 1 Satz 2 BDO geschehen können. Weder der Bundeskanzler noch der Bundesminister für Verkehr noch beide gemeinsam mit einem weiteren Bundesminister konnten eine solche Weisung erteilen oder verbindlich zusagen (§§ 15 Abs. 1 Buchst. e, 24 Abs. 2 Satz 1 der Geschäftsordnung der Bundesregierung vom 11. Mai 1951 - GMBl. 137 - in der damaligen Fassung zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 23. Januar 1970 - GMBl. 50 -). Eine solche Weisung an den Bundesdisziplinaranwalt ist nicht ergangen, sie liegt insbesondere nicht darin, daß das Bundeskabinett, wie der Beamte behauptet, den von ihm dargestellten Abreden mit dem damaligen Bundeskanzler und einigen Bundesministern zugestimmt habe. Im übrigen wäre eine solche Weisung an den Bundesdisziplinaranwalt unwirksam, weil sie das Ermessen des Dienstherrn im Rahmen des Opportunitätsprinzips völlig ausschaltete und die Bundesregierung auf eine entsprechende Vereinbarung nur eingegangen wäre, weil sie unter der rechtswidrigen Drohung stand, daß Fluglotsen sonst weiterhin den Luftverkehr stören würden mit der Folge weiterer unabsehbarer materieller und immaterieller Schäden (vgl. hierzu Stein/Jonas, ZPO, 19. Aufl., § 253 Vorbem. III 2).

Das gilt auch für im Zeitpunkt der angeblichen Zusage noch nicht eingeleitete Verfahren. Wie das Bundesdisziplinargericht unter Hinweis auf § 39 BDO zutreffend hervorhebt, konnte die Einleitungsbehörde eine Entscheidung über die künftige Einleitung eines förmlichen Verfahrens dann nicht allein treffen, wenn wenigstens die Dienstgradherabsetzung in Betracht kam. Diese Voraussetzung ist hier, wie das erstinstanzliche Urteil beweist, gegeben. In diesem Fall aber hätte einem Antrag des Bundesdisziplinaranwalts auf Einleitung des förmlichen Verfahrens uneingeschränkt entsprochen werden müssen (§ 39 BDO). An dieser Mitwirkung des Bundesdisziplinaranwalts fehlt es. Sie hätte nur durch eine Weisung des gesamten Bundeskabinetts ersetzt werden können (§ 38 Abs. 1 Satz 2 BDO), die, wie ausgeführt, nicht ergangen ist.

2.

Die Einleitungsverfügung enthält im ersten Anschuldigungspunkt - Beitrag zur Öffentlichkeitsarbeit des Verbandes - nur einen allgemein gehaltenen Vorwurf ohne weitere Konkretisierung. Die Darstellung des Vorwurfs in der Einleitungsverfügung läßt eine nähere Umschreibung von Gegenstand, Zeit und Ort der dem Beamten im einzelnen zur Last gelegten Tätigkeit als Vorstandsmitglied des Verbandes der Flugleiter vermissen und ermöglicht ihm deshalb keine ausreichende Verteidigung gegen ihm zur Last zu legende Vorwürfe. Der Mangel ist aber schon in der Untersuchung dadurch geheilt worden, daß der Beamte Gelegenheit hatte, insbesondere zu dem Vorwurf Stellung zu nehmen, er habe durch das Interview mit Herrn L. am 8. Juli 1973 seine Beamtenpflichten verletzt. Das gilt in eingeschränktem Maße auch hinsichtlich des Vorwurfs seiner Beteiligung an der Presseerklärung vom 29. Mai 1973. Gegen diesen Vorwurf hat sich der Beamte dadurch ausreichend verteidigen können, daß der Bundesminister für Verkehr dem Untersuchungsführer am 2. April 1975 den Schriftsatz der damaligen Prozeßbevollmächtigten des Verbandes Deutscher Flugleiter an das Oberlandesgericht ... vom 13. Februar 1975 in dem Rechtsstreit der Bundesrepublik Deutschland gegen den Verband Deutscher Flugleiter überreicht hat, in dem zu dem Zustandekommen der Presseerklärung vom 29. Mai 1973 in ausreichender Weise Stellung genommen wird. Dem Beamten war durch Akteneinsicht seiner damaligen Verteidiger der Inhalt dieses Schriftsatzes und die Tatsache bekannt, daß er bei den Untersuchungsakten war. Jedenfalls hatte der Beamte ausreichende Gelegenheit, sich vor dem Bundesdisziplinargericht zur Presseerklärung vom 29. Mai 1973 zu äußern, wie das Protokoll über die erstinstanzliche Hauptverhandlung beweist.

3.

Der Senat hält aufgrund der Einlassung des Beamten, soweit ihr gefolgt werden konnte, sowie der sonstigen zum Gegenstand der Hauptverhandlung gemachten Beweismittel folgenden Sachverhalt für erwiesen:

a)

Der Beamte wurde auf der Jahreshauptversammlung am ... in den Vorstand des Verbandes Deutscher Flugleiter (VDF) gewählt, dessen Mitglied er seit 19... war. Der Verband bemühte sich nach § 2 seiner Satzung um die "Wahrung der fachlichen, beruflichen und sozialen Interessen seiner Mitglieder". Ein Teil von ihnen und andere Flugleiter hatten im Spätherbst 1968, zur Zeit der Hannover-Messe 1971 und im Sommer 1972 ihre Arbeitsleistungen zum Teil beträchtlich herabgesetzt, um ihren Forderungen u.a. auf Herabsetzung der Altersgrenze, bessere Aufstiegsmöglichkeiten sowie Anhebung ihrer Bezüge mehr Nachdruck zu verleihen. Das hatte zu erheblichen Störungen und Verzögerungen in der Abwicklung des Flugverkehrs geführt. Nachdem im Jahre 1971 auch die Vorschläge von zwei durch den Bundesminister für Verkehr eingesetzten Kommissionen unter Leitung von Willy H. Schlieker zu keiner Einigung über die besoldungsrechtlichen Fragen, lediglich zu der Absicht der Bundesregierung geführt hatten, als Übergangslösung die Stellenkegel zu verbessern und gewisse Zulagen zu gewähren, fanden Gespräche zwischen dem Vorstand des VDF und den Gewerkschaften ÖTV sowie DAG zur Prüfung der Möglichkeit einer Fusion des VDF mit einer dieser Gewerkschaften statt, bei denen auch die Möglichkeit eines offiziellen, totalen Streiks unter Beteiligung einer Gewerkschaft in Betracht gezogen wurde. Über diese Vorstellungen des Vorschlags wurde bei der vom 3. bis 5. Mai 1973 in München tagenden Jahreshauptversammlung des VDF diskutiert. Das Ergebnis war eine Resolution, in der die Delegierten u.a. zum Ausdruck brachten, daß sie für die Art und Weise, mit der ihre Anliegen von der Bundesregierung weiterbehandelt würden, kein Verständnis aufbrächten und in der es weiter wörtlich heißt:

"Die Delegierten der Mitgliederversammlung haben deshalb beschlossen, zur Durchsetzung ihrer bereits seit fast drei Jahren mit Nachdruck vorgetragenen und von offiziellen Gutachtern und Sachverständigen bestätigten Forderungen erste Maßnahmen einzuleiten und Kampfmaßnahmen - einschließlich eines möglichen Streiks - vorzubereiten ..."

Der Vorstand des VDF beschloß darauf am 23. Mai 1973, eine Arbeitsgruppe zur Vorbereitung einer Pressekonferenz und einer Presseerklärung zu bilden. Diese, zu der neben anderen Vorstandsmitgliedern auch der Beamte gehörte, trat am 27. Mai 1973 zusammen, um den Inhalt der Presseerklärung auszuarbeiten. Sie erzielte jedoch nur über den allgemeinen Inhalt der Pressemitteilung eine Einigung, zunächst jedoch noch nicht über die Formulierungen. Diese Aufgabe übernahm das Vorstandsmitglied H., das am Morgen des 28. Mai 1973 einen Entwurf vorlegte, der, wie der Beamte in der Hauptverhandlung nach dem Hinweis auf entsprechende Ausführungen im Schriftsatz des Verbandes vom 13. Februar 1975 an das Oberlandesgericht ... ausdrücklich eingeräumt hat, zwischen den Vorstandsmitgliedern, auch mit ihm, besprochen wurde. Bei diesen Besprechungen einigten sich die Beteiligten über den allgemeinen Inhalt der Pressemitteilung, wenn auch nicht über die einzelnen Formulierungen. In dieser am 29. Mai 1973 herausgegebenen Pressemitteilung heißt es u.a.:

"...

Der VDF stellt als Fazit fest:

1.
Von den im Jahre 1970 aufgestellten und inzwischen anerkannten Forderungen ist lediglich eine - Durchführung von Regenerationskuren - erfüllt worden.

2.
Weitere Verhandlungen sind nicht erforderlich. Was zu verhandeln war, ist verhandelt worden. Die Ergebnisse liegen vor und sind bekannt.

3.
Die Verschleppung aller notwendigen Maßnahmen beeinträchtigt die Leistungsfähigkeit der Fluglotsen.

Der Verband fordert die umgehende Verwirklichung des materiellen Inhalts der Kabinettsvorlage aufgrund der Ergebnisse der von der Regierung eingesetzten Schlieker-Kommission II. Dies allein ist die Gewähr dafür, daß auch die notwendigen Strukturreformen durchgeführt werden.

..."

"Aus seiner Verantwortung für die Bedürfnisse der Luftfahrt heraus fühlt sich der VDF verpflichtet, auf folgendes hinzuweisen:

Das Verhalten der Bundesregierung wird in den nächsten Tagen zu Schwierigkeiten in der Abwicklung des Luftverkehrs führen. Der VDF bittet alle Betroffenen, sich auf diese Situation einzustellen. Er erwartet Verständnis, denn diese Reaktion wurde von den verantwortlichen Ministerien provoziert.

Aus politischer Opportunität gemachte Zusagen, die nicht eingehalten werden, bedeuten - besonders wenn sie gegenüber Abhängigen gemacht werden - einen eklatanten Vertrauensbruch."

In der Folgezeit, beginnend am Himmelfahrtstage, dem 31. Mai 1973, kam es bis Ende November 1973 auf verschiedenen deutschen Flughäfen zeitweilig, teilweise gleichzeitig, zu erheblichen Verzögerungen bei der Abwicklung des zivilen Luftverkehrs. Diese wurden - neben anderen denkbaren Ursachen - dadurch hervorgerufen, daß Gruppen von Fluglotsen schwerpunktartig auf verschiedenen Flughäfen, in verschiedenen Arbeitsbereichen gleichzeitig oder zu verschiedenen Zeiten ihre Arbeitsleistungen herabsetzten oder sich kurzfristig krankmeldeten bzw. zum Arzt abmeldeten. Mitunter betrug die Ausfallquote durch Krankmeldungen bis zu 80 %, während vor dem 31. Mai 1973 der Krankenstand durchschnittlich nur etwa 6 % betragen hatte. Die Verzögerungen in der Flugabfertigung führten insbesondere in der Ferienzeit teilweise zu katastrophalen Zuständen auf den Flughäfen. Am 15. Juni 1973 mußte der Flughafen Düsseldorf für einige Stunden geschlossen werden, obwohl tausende von Urlaubern mit ihren Familien auf ihren Abflug zu den Urlaubszielen warteten. Am 2. Juli 1973 wurde wegen Personalmangels die Flugsicherheitsleitstelle Hannover bis zum 5. Juli geschlossen, so daß der Flugverkehr auf diesem Flughafen völlig zum Erliegen kam. Die Fluggesellschaften strichen mehrere Flüge ganz, im übrigen kam es zu erheblichen Verspätungen. Das alles führte zu bedeutsamen finanziellen Einbußen bei den Flug- und Flughafengesellschaften, Reiseveranstaltern und den betroffenen Reisenden. Sie nahmen die Bundesrepublik Deutschland wegen dieser Schäden auf Schadensersatz in Anspruch; sie wurde entsprechend verurteilt. Darüber hinaus stellte der Bundesgerichtshof durch Urteil vom 31. Januar 1978 die Verpflichtung des Verbandes der Flugleiter fest, der Bundesrepublik Deutschland jeden Schaden zu ersetzen, der ihr aus den am 31. Mai 1973 begonnenen, als "Bummelstreik" oder "Dienst nach Vorschrift" oder "sick out" bezeichneten Aktionen der Fluglotsen erwachsen ist oder noch erwachsen sollte. Eine Verfassungsbeschwerde des Verbandes der Flugleiter gegen diese Entscheidung blieb erfolglos. Die Bundesanstalt für Flugsicherung beziffert die gegen die Bundesrepublik Deutschland erhobenen Schadensersatzforderungen wegen Verzögerung des Luftverkehrs im Sommer 1973 auf mehr als zweihundert Millionen DM.

Der Beamte kannte, wie ausgeführt, zwar möglicherweise nicht die einzelnen Formulierungen der Presseerklärung vom 29. Mai 1973. Aufgrund seiner Erörterungen mit anderen Vorstandsmitgliedern, insbesondere mit dem Vorsitzenden K. und dem Pressesprecher St., war ihm jedoch ihr allgemeiner Inhalt bekannt, zumal er an der Pressekonferenz am 29. Mai 1973 teilgenommen hat, in deren Verlauf der Vorsitzende K. den Inhalt der Pressemitteilung vortrug. Der Beamte billigte ihren allgemeinen Inhalt wenigstens dadurch, daß er - wie er in der Hauptverhandlung eingeräumt hat - gegen die Ankündigung, das Verhalten der Bundesregierung werde in den nächsten Tagen zu Schwierigkeiten in der Abwicklung des Luftverkehrs führen, weder Bedenken entwickelte noch äußerte. Unter diesen "Schwierigkeiten" stellte er sich, wie er in der Hauptverhandlung ebenfalls eingeräumt hat, Verzögerungen im Luftverkehr, insbesondere durch langsames Arbeiten von Flugleitern vor. Hierauf war er in vorangegangenen Diskussionen mit Flugleitern vorbereitet worden. Der Beamte muß sich hiernach den Inhalt und auch die Auswirkungen der Presseerklärung vom 29. Mai 1973 anrechnen lassen.

Durch seine Art der Beteiligung an dem Zustandekommen der Presseerklärung hat er die rechtswidrigen Aktionen der Fluglotsen objektiv unterstützt. Er hat daran mitgewirkt, die Motive der in eine streikähnliche Aktion tretenden Fluglotsen darzulegen. Ohne eine solche Erläuterung gegenüber der Öffentlichkeit hätten die Aktionen aus der Sicht der Beteiligten weitgehend sinnlos erscheinen müssen, weil es dann der Fantasie des einzelnen überlassen geblieben wäre, was vorlag und welche Abhilfemöglichkeiten sich die Flugleiter vorstellten. Er hat dadurch daran mitgewirkt, den Handlungswillen der an den Aktionen beteiligten Flugleiter zu stärken. Damit ermöglichte er es ihnen zugleich im Zusammenwirken mit den anderen Vorstandsmitgliedern, ihre Anonymität zu wahren und ihr Verhalten fortzusetzen. Der Beamte nahm diese Wirkungen seines Verhaltens in seine Vorstellungen auf und billigte sie. Das geht zur Überzeugung des Senats aus seiner eigenen Identifizierung mit den Wünschen der Flugleiter nach einer Verbesserung ihrer Arbeitsbedingungen und ihrer Besoldung hervor sowie daraus, daß er sich auch äußerlich nicht, insbesondere nicht in seinen Gesprächen mit den Vorstandsmitgliedern K. und St. von dem Inhalt der Pressemitteilung distanziert hat, obwohl er dazu beamtenrechtlich verpflichtet gewesen wäre und ihm eine solche Distanzierung mangels sonst zu befürchtender privater oder dienstrechtlicher Nachteile auch zuzumuten gewesen wäre.

b)

Der bei der Deutschen Presseagentur als Journalist tätige Zeuge L. rief den Beamten am Morgen des 8. Juli 1973 an und bat ihn um eine Stellungnahme zu einem in der Zeitung "Bild am Sonntag" erschienenen Artikel, nach dessen Inhalt bereits mehr als die Hälfte der Flugleiter für eine Beendigung der Bummelaktion einträten. Seiner Frage, ob dies zutreffe, trat der Beamte mit dem Hinweis entgegen, daß die Lotsen in letzter Zeit nicht befragt worden seien. Zugleich bestätigte er die in dem Artikel enthaltene Aussage des Vorsitzenden des VDF, Herrn K., daß neunzig bis fünfundneunzig vom Hundert der rund 1.200 Fluglotsen nach wie vor hinter ihm stünden mit dem Hinweis, der Solidarisierungseffekt sei durch die Disziplinarmaßnahmen der Bundesregierung gegen an den Aktionen beteiligte Flugleiter eher größer als kleiner geworden. Eine Beendigung der Lotsenaktion sei, führte der Beamte gegenüber dem Zeugen weiterhin aus, nicht früher zu erwarten, als bis ein akzeptables Angebot der Gegenseite auf dem Tische liege. Der Zeuge L. verbreitete darauf am 8. Juli 1973 durch die Deutsche Presseagentur folgende Meldung:

"...

Fluglotsenverband: Abflauen des Bummelstreiks 'trügerische Hoffnung' -

Frankfurt, 08. Juli 73 dpa/uh - der 'Bummelstreik' der Fluglotsen in der Bundesrepublik werde in den nächsten Tagen unvermindert weitergehen, kündigte am Sonntag der Verband Deutscher Flugleiter (VDF) an. Ein Sprecher des Fluglotsenverbandes erklärte in einem dpa-Gespräch in Frankfurt, es sei eine 'trügerische Hoffnung' zu glauben, die Lotsen-Aktionen hätten nachgelassen. Während des bisher mehr als fünfwöchigen 'Bummelstreiks' habe es an den Wochenenden fast immer eine Normalisierung der Lage gegeben. Dies habe jedoch nichts zu bedeuten.

Mit Entschiedenheit wandte sich der Sprecher des Fluglotsenverbandes auch gegen Meldungen, wonach bereits mehr als die Hälfte der Flugleiter für eine Beendigung der Bummelaktion eintrete. In letzter Zeit habe es keinerlei Befragungen der Lotsen gegeben, betonte der Sprecher. Der Fluglotsenverband sei jedoch sicher, daß mehr als '95 % der 1200 Flugleiter in der Bundesrepublik nach wie vor hinter ihm stehen'. Durch die Disziplinarmaßnahme der Bundesregierung gegen einige Lotsen sei der 'Solidarisierungseffekt eher größer als kleiner geworden'. Eine Beendigung der Aktionen sei erst zu erwarten, wenn ein 'akzeptables Angebot der Gegenseite auf dem Tisch' liege. Bisher aber habe sich die Bundesregierung noch nicht einmal zu einem 'Spitzengespräch' bereiterklärt ..."

Dieser Sachverhalt ergibt sich zur vollen Überzeugung des Senats aus der glaubwürdigen, kurz nach den Ereignissen abgegebenen Darstellung des Zeugen L. in dessen eidesstattlicher Versicherung vom 24. August 1973, die er in seiner Aussage vom 2. Dezember 1977 zwar in einigen Punkten abgeschwächt, im großen und ganzen aber bestätigt hat.

Auch mit dieser Darstellung hat der Beamte - mittelbar über die Pressemitteilung - den Handlungswillen der an den streikähnlichen Aktionen beteiligten Fluglotsen, insbesondere ihren Willen, gegenüber massiven Vorhaltungen aus der breiten Öffentlichkeit, ihre Aktionen fortzusetzen, objektiv nachhaltig unterstützt. Seine Beteiligung an der Erklärung, daß neunzig bis fünfundzeunzig vom Hundert aller Flugleiter nach wie vor hinter diesen Aktionen stünden, mußte deren gegenseitige Solidarität stützen und ihren Handlungswillen stärken, weil sie dadurch in dem Glauben belassen wurden, nicht allein oder doch in einer Minderheit, sondern im Verband mit der großen Mehrheit aller Betroffenen um die Verwirklichung ihrer Vorstellungen zu ringen. Die Möglichkeit solcher Wirkungen durch seine Beteiligung an dem Interview war dem Beamten auch bekannt, der, wie ausgeführt, von den unzulässigen Aktionen der Flugleiter wußte und deshalb wie jeder objektive Betrachter der Szene damit rechnete, daß der Fortsetzungs- und Durchhaltewille der Flugleiter dadurch bestärkt würde. Der Beamte nahm diese Folge seiner Beteiligung an dem Interview billigend in Kauf. Er rechnete insbesondere mit der Veröffentlichung des Interviews, weil der Zeuge L. ihn, wie er wußte, mangels sonstiger, insbesondere privater Beziehungen, nur wegen seiner Eigenschaft als Vorstandsmitglied angerufen hatte. Auch war dem Beamten wie jedem objektiven Betrachter klar, daß ein Journalist grundsätzlich Informationen sammelt, um sie, mehr oder weniger umgemünzt, zu verbreiten.

c)

Nachdem der Beamte am 3. Juli 1973 bei seiner Dienststelle im Arbeitsbereich zur Kontrolle des oberen Luftraums um 12.50 Uhr seinen Frühdienst beendet und in der Nacht zuvor unter erheblichen Schlafstörungen durch Unwohlsein und Kopfschmerzen gelitten hatte, verspürte er nach Dienstende verstärktes körperliches Unbehagen und Brechreiz. Aus diesem Grunde fand er am Nachmittag keinen Schlaf. Gleichwohl trat er gegen 21.30 Uhr seinen dienstplanmäßig vorgesehenen Nachtdienst an, erklärte dem Wachleiter, dem Zeugen H. jedoch, daß er sich nicht für kontrolldienstfähig halte. Außer ihm machten bei Beginn der Nachtschicht an diesem Tage weitere fünf Fluglotsen geltend, nicht kontrolldienstfähig zu sein. Der Zeuge H. ließ deshalb den noch in Bewegung befindlichen Flugverkehr mit den noch anwesenden Lotsen der vorangegangenen Schichten abwickeln und schloß die Area um 22.10 Uhr. Dann beschäftigte er den Beamten und die übrigen nach ihren Angaben nicht kontrolldienstfähigen Flugleiter mit dem Sortieren und Bündeln von Kontrollstreifen, also mit Aufgaben, die sonst von Assistenten erledigt werden. Die Beamten lasen außerdem in Vorschriften und unterhielten sich. Die im Laufe der Nacht mehrmals wiederholte Frage des Zeugen, ob sie sich wieder kontrolldienstfähig fühlten, wurde von allen übereinstimmend verneint. Der Beamte hatte seine Kontrolldienstunfähigkeit nicht schon vor Dienstantritt gegen 21.30 Uhr mitgeteilt, obwohl, wie er wußte, die Zentrale der Bundesanstalt für Flugsicherung mit Dienstanweisungen vom 3. und 4. Juni 1973 unter Hinweis auf § 98 der Geschäftsordnung - FS-LST - Frankfurt/Main angeordnet hatte, daß eine ärztliche Unfähigkeitsbescheinigung bereits am ersten Tage unverzüglich dem Dienstzweigleiter mitzuteilen sei. Zuvor war es im Arbeitsbereich des Beamten am 4. Juni, 22. Juni, 28. Juni und 29. Juni 1973 zu überdurchschnittlichen Krankmeldungen von Flugleitern mit Ausfallquoten bis zu achtzig Prozent gekommen.

Der Darstellung des Beamten, er habe am Tage vor der Nachtschicht zum 4. Juli 1973 noch damit rechnen können, sein Gesundheitszustand werde sich bis zur vollen Dienstfähigkeit wieder stabilisieren, stehen sein Verhalten und seine eigene Einlassung entgegen. Danach leidet er seit Jahren an unterschiedlichen und mit wechselnder Intensität auftretenden Magenbeschwerden. Diese traten auch am Tattage akut auf, verstärkt durch Brechreiz und geminderte Konzentrationsfähigkeit wegen fehlenden Schlafes. Bei dieser Situation konnte der Beamte am Tage nicht damit rechnen, er werde abends wieder voll dienstfähig sein. Das muß um so mehr gelten, als er nach eigener Darstellung keinen Schlaf gefunden hatte. Um seiner Dienststelle den kurzfristigen Einsatz eines Vertreters zu ermöglichen, wäre es seine Pflicht gewesen, schon am Tage vor dem Nachtdienst vorsorglich darauf hinzuweisen, daß er nachts möglicherweise nicht kontrolldienstfähig sein würde. Der Beamte kannte diese Pflicht und nahm ihre Verletzung wenigstens billigend in Kauf.

4.

Der Beamte hat rechtswidrig gehandelt.

a)

Die Störaktionen der Fluglotsen durch verabredetes langsameres Arbeiten (go slow) und durch unberechtigte Krankmeldungen oder Abmeldungen zum Arzt (sick out) sind mit den sich aus dem Grundgesetz und dem Bundesbeamtengesetz ergebenden Rechtspflichten der Fluglotsen als Beamte nicht vereinbar und damit rechtswidrig.

aa)

Wie der erkennende Senat bereits in seinem Beschluß vom 19. September 1977 - BVerwG 1 DB 12.77 - (BVerwGE 53, 330), in seinem Urteil vom 16. November 1978 - BVerwG 1 D 82.77 - (BVerwGE 63, 158) und sodann in seinem Urteil vom 22. November 1979 - BVerwG 1 D 84.78 - (BVerwGE 63, 293 = ZBR 1980, 147 und NJW 1980, 1809 [BVerwG 22.11.1979 - 1 D 84/78]), schließlich im Urteil vom 3. Dezember 1980 - BVerwG 1 D 86.79 - (ZBR 1981, 199 = JZ 1981, 220 [BVerwG 03.12.1980 - 1 D 86/79] = DVBl 1981, 500) ausgeführt hat, ist die Unzulässigkeit eines Beamtenstreiks als hergebrachter Grundsatz des Berufsbeamtentums durch Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich bestimmt. Der Gesetzgeber hat ihm durch die Regelung des § 54 BBG konkrete Gestalt gegeben. Danach hat sich der Beamte mit voller Hingabe seinem Beruf zu widmen und sein Amt uneigennützig nach bestem Gewissen zu verwalten. Die hierin zum Ausdruck kommenden hergebrachten Grundsätze des Berufsbeamtentums verbieten es, zur Förderung gemeinsamer Berufsinteressen kollektive wirtschaftliche Kampfmaßnahmen zu ergreifen (BVerfGE 8, 1 [17]; BGHZ 69, 128;  70, 277) [BGH 31.01.1978 - VI ZR 32/77].

bb)

Streikähnliche Maßnahmen, die - wie etwa das häufig beschönigend als "Dienst nach Vorschrift" bezeichnete langsame Arbeiten - nicht den vollen Ausfall der Dienstleistung, sondern nur die teilweise Erfüllung der dem Beamten abverlangten und zumutbaren Leistung zur Folge haben, können beamtenrechtlich nicht anders beurteilt werden. Auch sie verletzen die als hergebrachten Grundsatz des Berufsbeamtentums verfassungsrechtlich verankerte Pflicht zur vollen Hingabe an den Beruf. Von einem Streik unterscheiden sie sich allenfalls graduell, nicht jedoch prinzipiell. Sie heben sich von ihm durch die Anonymität ihrer Träger, deren dadurch ermöglichte Flucht aus der Verantwortung und die so verursachte Hilflosigkeit des Dienstherrn in bezug auf dessen Reaktionen ab. Zu solchen Kampfmaßnahmen gehört hiernach ein zusätzliches Element der Unwahrhaftigkeit und der mangelnden Vertrauenswürdigkeit, was dem in § 2 BBG ausdrücklich als Treueverhältnis bezeichneten Beamtenverhältnis in besonderem Maße abträglich ist. Kampfmaßnahmen dieser Art stellen sich zudem als Verletzung der in § 26 Abs. 2 LuftVO, § 6 Abs. 3 AVV zum Gesetz über die Bundesanstalt für Flugsicherung, Nr. 131.13 BA-FVK ausdrücklich geregelten Pflicht zur zügigen Abwicklung des Luftverkehrs dar.

cc)

Auch wenn die streikähnlichen Maßnahmen der Fluglotsen ausschließlich dem Zweck gedient hätten, deren Arbeitsbedingungen im Interesse der Steigerung der öffentlichen Sicherheit im Flugverkehr zu verbessern, würde das an der Rechtswidrigkeit ihrer Maßnahmen nichts ändern. Das Erfordernis, das Berufsbeamtentum im Interesse der ordnungsgemäßen Erfüllung der den Beamten übertragenen Aufgaben funktionsfähig zu erhalten, schließt es aus, den einzelnen Beamten die Grenzen seiner Belastbarkeit und damit die von ihm zu fordernden Leistungen selbst bestimmen zu lassen. Ergeben sich insoweit Zweifel, stehen dem einzelnen Beamten genügend Abwehrmöglichkeiten, so etwa das Verfahren nach § 56 Abs. 2 BBG oder gegebenenfalls der Rechtsweg, offen. Seinen Dienst verweigern oder seine dienstlichen Leistungen auf das von ihm selbst für zumutbar gehaltene Maß zurückzuführen darf er jedoch nicht. Das verbietet die Pflicht zur vollen Hingabe an den Beruf und zur gewissenhaften Amtsausübung, die hier speziell an dem Erfordernis der zügigen Abwicklung des Luftverkehrs zu messen ist. Wenn ein Beamter sich überfordert fühlt und hieraus glaubt, eine Gefährdung der von ihm zu wahrenden öffentlichen Belange oder seiner eigenen Gesundheit erkennen zu können, so muß er dies seinem Vorgesetzten mitteilen, damit überlegt werden kann, welche Abhilfe möglich ist. Es versteht sich von selbst, daß die Leistungsfähigkeit der einzelnen Beamten unterschiedlich ist je nach Ausbildungsstand, Befähigung, praktischer Erfahrung und Übung, Gesundheitszustand und Alter. Wenn es um die Frage des Abbaus von Überlastungen geht, muß angesichts der Vielzahl der maßgebenden Faktoren individuell geprüft werden, welche Abhilfemöglichkeiten im Einzelfall geboten sind. Werden derartige Anliegen unter Darlegung der konkreten Umstände des Einzelfalls an die Verwaltung herangetragen, so kann sie Regelungen treffen, die einen ordnungsgemäßen Dienstbetrieb sicherstellen. Das ist aber ausgeschlossen, wenn zahlreiche Bedienstete ohne Rücksicht auf den Grad der eigenen individuellen Leistungsfähigkeit und ohne Erklärung hierüber in abgestimmter Weise ihre Arbeitsleistung plötzlich herabsetzen oder sogar ohne ernsthaften Grund dem Dienst fernbleiben. Das Interesse des Beamten, seine tatsächliche oder vermeintliche Überforderung nicht offenbaren zu müssen, ist nicht schutzwürdig. Etwaige Nachteile, die dadurch dem Beamten - und zwar allenfalls in seinem weiteren Fortkommen, nicht aber (wegen der bestehenden. Fürsorgepflichten des Dienstherrn) in seiner Existenz - entstehen, müssen im Interesse der Allgemeinheit, die den bestmöglichen Einsatz der Beamtenschaft erwarten darf, in Kauf genommen werden.

dd)

Im übrigen schuldet der Beamte die volle Hingabe an seinen Beruf (§ 54 Satz 1 BBG). Das erfordert - zumindest in verantwortungsvollen Positionen, in die man nur aufgrund erwiesener Tüchtigkeit und Leistung gelangt - den individuell optimalen und nicht nur einen generell durchschnittlichen dienstlichen Einsatz. Deshalb ist die einseitige Reduzierung der eigenen Arbeitsleistung als Reaktion auf ein bestimmtes Verhalten des Dienstherrn regelmäßig ein Verstoß gegen diese Pflicht, erst recht natürlich im Hinblick auf die Auswirkungen, wenn sie gemeinschaftlich mit anderen kollektiv herbeigeführt werden.

b)

Mit Recht hebt der Bundesgerichtshof in seiner Entscheidung vom 31. Januar 1978 - VI ZR 32/77 - (BGHZ 70, 277 [BGH 31.01.1978 - VI ZR 32/77]) in diesem Zusammenhang hervor, daß der Vorstand des VDF (und damit der Beamte) jedenfalls in der ersten Phase der "Aktionen" nach außen wie ein Sprecher der "Streikenden" auftrat, sie ankündigte, ihre Ziele erklärte und die Bedingungen für einen Abbruch bekannt gab. Solche psychische Unterstützung erfüllt nach strafrechtlichen Grundsätzen die Voraussetzungen der Beihilfe (BGHZ 63, 124 [126 ff.] mit weiteren Nachweisen). Sie ist auch beamtenrechtlich relevant, weil die in §§ 54, 55 BBG statuierten Pflichten zur vollen Hingabe an den Beruf und zur Unterstützung der Vorgesetzten einem Beamten die auch nur psychische Unterstützung streikähnlicher Maßnahmen anderer Beamten verbieten.

c)

Der Beamte kann sich zur Rechtfertigung seiner Handlungsweise nicht mit Erfolg auf die Koalitions- und Meinungsfreiheit (Art. 9 Abs. 3, 5 Abs. 1, Abs. 2 GG) berufen, weil ihm nicht die Äußerung eigener oder fremder Meinungen, etwa zur Zulässigkeit eines Beamtenstreiks oder streikähnlicher Maßnahmen nach gegenwärtigem oder künftigem Recht, zum Vorwurf gemacht wird, sondern die psychologische Unterstützung anderer Beamter bei rechtswidrigen streikähnlichen Maßnahmen. Beide Grundrechte werden überdies von den hergebrachten Grundsätzen des durch Art. 33 Abs. 5 GG verfassungsrechtlich institutionalisierten Berufsbeamtentums soweit eingeschränkt, als die zu den Erfordernissen des Rechtsstaats gehörende Funktionsfähigkeit der Berufsbeamtenschaft das gebietet. Streiks oder streikähnliche Maßnahmen beseitigen oder mindern aber die Funktionsfähigkeit des Berufsbeamtentums und treffen es in seinem Kern. Andererseits berührt ihr Verbot für Beamte nicht den Wesensgehalt anderer Verfassungsgrundsätze.

d)

Rechtswidrig war auch sein Verhalten am 3. Juli 1973. Der Beamte war, wie ausgeführt, verpflichtet, vorsorglich seinen möglichen Dienstausfall für die Nachtschicht schon im Laufe des Tages mitzuteilen. Das ergeben die zum Gegenstand der Hauptverhandlung gemachten Dienstanweisungen. Sie gelten zwar nicht ausdrücklich für den Fall der Kontrolldienstuntauglichkeit, sondern nur für Dienstuntauglichkeit schlechthin. Eine Lotse aber, der vorwiegend für den Kontrolldienst eingesetzt ist, ist dienstunfähig, wenn er keinen Kontrolldienst leisten kann. Die Dienstanweisung Nr. 13 gilt deshalb ihrem Sinne nach auch für die mangelhafte Kontrolldiensttauglichkeit.

5.

Der Beamte hat schuldhaft gehandelt. Er wußte, daß die Störungen im Flugbetrieb zwischen Mai und November 1973 auf verabredeten Aktionen der beteiligten Fluglotsen beruhten, kannte die Rechtswidrigkeit dieser Handlungsweise und unterstützte sie oder nahm ihre Unterstützung durch seine öffentlichen Erklärungen und seine verspätete Krankmeldung zumindest billigend in Kauf.

a)

Der plötzliche Beginn der Störungen auf den deutschen Flughäfen, ihre gezielte, jeweils wechselnde räumliche und zeitliche Konzentration, die geschilderten wiederholten Ankündigungen solcher Aktionen und ihr verabredetes plötzliches Ende haben den Beamten - wie jeden objektiven Betrachter der Szene - erkennen lassen, daß es sich hierbei um kollektive Aktionen handelte, die beteiligten Beamten sich insbesondere zu Unrecht krank meldeten bzw. den Umfang ihrer Leistungen unter das bis dahin geübte Maß herabsetzten. Ihm war insbesondere aus seinen Erörterungen mit anderen Flugleitern vor der Pressekonferenz am 29. Mai 1973 bekannt, welche Stimmung unter ihnen herrschte und daß sie zur Durchsetzung ihrer Forderungen entschlossen waren, den zivilen Flugverkehr notfalls durch kollektive Aktionen wie langsames Arbeiten und ungerechtfertigte Krankmeldungen zu stören. Er wußte auch, daß es dabei auch um das Gehalt der Beamten, also nicht nur um Belange der öffentlichen Sicherheit ging.

b)

Ihm war auch die Widerrechtlichkeit dieser streikähnlichen Aktionen der Fluglotsen bewußt. Sie ist evident; denn es leuchtet jedem vernünftigen und vorurteilsfreien Betrachter, erst recht aber einem mit den spezifischen Beamtenpflichten vertrauten Mitarbeiter des öffentlichen Dienstes ohne weiteres ein, daß der Versuch, die Regierung und den Gesetzgeber durch Nicht- oder Schlechterfüllung von Amtspflichten zur Befriedigung von materiellen Forderungen oder auch von sonstigen Belangen einer Gruppe von Berufsbeamten zu zwingen, mit der Funktionsfähigkeit und den wohlverstandenen Grundsätzen eines im Gesetz ausdrücklich als "Treueverhältnis" bezeichneten Berufsbeamtenverhältnisses schlechterdings nicht vereinbart werden kann.

c)

Der Beamte kann sich auch nicht mit Erfolg darauf berufen, die Frage der Rechtswidrigkeit des Verhaltens der Verbandsfunktionäre - u.a. auch des Betroffenen dieses Verfahrens - sei wiederholt von Kollegialgerichten anders entschieden worden als es der Auffassung der Anschuldigungsschrift entspreche, so daß sein Verschulden entfalle. Der Verfügungsantrag der Bundesrepublik gegen den VDF ist in einem summarischen Verfahren vom Landgericht ... deswegen abgewiesen worden, weil nicht glaubhaft gemacht worden war, daß die Fluglotsen weniger arbeiteten als zu fordern sei, und daß der VDF die Aktion veranlaßt und unterstützt habe. Wenn es dem VDF und damit dem Beamten im Rahmen dieser summarischen Prüfung gelang, die wahren Zusammenhänge im Dunkeln zu halten, so kann daraus nicht gefolgert werden, ein Kollegialgericht habe das Verhalten der Fluglotsen für rechtmäßig erklärt. Im Verfahren zur Hauptsache hat das Landgericht ... das Verhalten der Fluglotsen ausdrücklich für rechts- und sittenwidrig erklärt, und nur einen Steuerungsnachweis zu Lasten des VDF nicht für geführt angesehen, außerdem aber gemeint, die Vorstandsmitglieder des VDF hätten sich in einem Rechtsirrtum über das Erlaubtsein ihrer Öffentlichkeitsarbeit befunden. Auch hier kann keine Rede davon sein, daß das Verhalten des Beamten für rechtmäßig erklärt worden sei. Das Oberlandesgericht ... schließlich hat die Verlautbarungen des beklagten Verbandes ausdrücklich als rechtswidrig bezeichnet. Hinsichtlich der Schadenshaftung hat es lediglich eine Beihilfe im zivilrechtlichen Sinne zu den Aktionen und die Ursächlichkeiten zwischen der Verbandsarbeit und dem eingetretenen Schaden verneint, was der Bundesgerichtshof aber nicht gebilligt hat.

d)

Für die Erkenntnis der Pflichtwidrigkeit seines Verhaltens ist es unerheblich, daß eine bestimmte Strömung im beamtenrechtlichen Schrifttum in Richtung auf eine Zulässigkeit kollektiver Arbeitskampfmaßnahmen von Berufsbeamten geht. Dabei handelt es sich um unzutreffende Spekulationen, die das Risiko des Beamten nicht ausräumen, seine Pflichten bewußt zu verletzen, falls er sich entgegen der schon erwähnten Evidenz und der ihm zuteil gewordenen Belehrungen durch seinen Dienstherrn auf solche Gegenmeinungen verlassen haben sollte.

e)

Auch wenn der Beamte die Aktionen der Flugleiter im Grunde nicht gebilligt haben mag, weil ihm als Kampfmaßnahme ein "echter Beamtenstreik" vorschwebte, würde das die Eigenschaft seines Beitrags zu dem Verhalten der Fluglotsen als Beihilfe und damit die Pflichtwidrigkeit seines Tuns ebensowenig ausräumen wie sein Verschulden. Diese Umstände würden nämlich nichts daran ändern, daß der Beamte sich durch seine Erklärungen zum Sprachrohr der Flugleiter machte und deren psychische Unterstützung zumindest billigend in Kauf nahm. Der Beamte erkannte wie jeder objektiv wertende Betrachter die Geeignetheit seiner Erklärungen, auf den Handlungswillen der Flugleiter im Sinne einer Durchführung und Fortsetzung ihrer streikähnlichen Maßnahmen einzuwirken, wie die Art seiner Formulierungen ergibt. Das genügt, wie der Bundesgerichtshof in seiner schon zitierten Entscheidung vom 31. Januar 1978 unter Hinweis auf Rechtsprechungsnachweise ausgeführt hat, für den Gehilfenvorsatz. Die Hilfeleistung muß nicht der eigentliche oder einzige Beweggrund für den Helfer sein. Beihilfe kann vielmehr auch leisten, wer mit der Unterstützung des Täters andere Absichten und Ziele verfolgt, ja es innerlich sogar ablehnt, dem Täter zu helfen. Nimmt er gleichwohl die Förderung der Tat bewußt in Kauf, dann deckt der so betätigte Ausführungswille auch diese. Der Beamte hätte, um dieser Rechtsfolge zu entgehen, sich von Anfang an von den Aktionen der Flugleiter distanzieren müssen. Das hat er jedenfalls in einer der Öffentlichkeit erkennbaren Weise im Rahmen der ihm zur Last gelegten Erklärungen nicht getan. Eine solche Distanzierung war ihm auch, wie ausgeführt, zuzumuten.

6.

Durch sein Verhalten hat der Beamte vorsätzlich seine Pflichten zur vollen Hingabe an seinen Beruf, zu achtungs- und vertrauenswürdigem Verhalten innerhalb des Dienstes und zur Beachtung der Anordnungen seiner Vorgesetzten verletzt und damit ein Dienstvergehen nach §§ 54 Satz 1, Satz 3, 55 Satz 2, 77 Abs. 1 Satz 1 des Bundesbeamtengesetzes begangen. Ein Beamter, der als Mitglied des Vorstandes eines Beamtenverbandes streikähnliche Maßnahmen der dem Verband angehörenden Beamten dadurch unterstützt, daß er ihr Verhalten öffentlich für gerechtfertigt erklärt oder sonst Darstellungen gibt, die geeignet sind, ihren darauf gerichteten Handlungswillen zu stärken, verstößt gegen die für das Funktionieren des Beamtenverhältnisses unabdingbaren Pflichten zur vollen Hingabe an den Beruf und zur gewissenhaften Verwaltung des Amtes sowie zur Wahrung des in seine Zuverlässigkeit gesetzten Vertrauens der Allgemeinheit und der Verwaltung. Er verletzt auch, wenn er voraussichtliche Dienstunfähigkeit nicht rechtzeitig meldet, die Pflicht zur Beratung und Unterstützung der Vorgesetzten und zur Befolgung ihrer entsprechenden Anordnungen.

7.

Der Beamte hat insbesondere durch seine Mitwirkung an der Presseerklärung des Verbandsvorstandes vom 29. Mai 1973. ebenso aber auch durch sein Interview gegenüber dem Zeugen L. vom 8. Juli 1973 die streikähnlichen Maßnahmen anderer Fluglotsen und damit deren pflichtwidriges Verhalten gerechtfertigt und damit selbst gegen die grundlegende und für jeden Beamten leicht erkennbare Pflicht zur vollen Hingabe an seinen Beruf verstoßen. Sie enthält das Streikverbot und ist mit dem Leitbild des Berufsbeamtentums, wie das Grundgesetz es voraussetzt und die Beamtengesetze des Bundes und der Länder es durch Einzelbestimmungen ausfüllen, so eng verknüpft, daß das Berufsbeamtentum in diesem Sinne ohne das Streikverbot begrifflich nicht denkbar und jedenfalls in der Praxis nicht funktionsfähig wäre. Dieser nachhaltige Verstoß gegen die dem Berufsbeamtentum wesentliche Pflicht kennzeichnet das Verhalten des Beamten als ein sehr erhebliches Dienstvergehen. Das muß um so mehr gelten, als es den Fluglotsen, wie der Beamte wußte, bei ihren unzulässigen Aktionen keinesweg nur um die Verbesserung der Flugsicherheit, sondern auch um die Durchsetzung materieller Ziele, wie eine Erhöhung ihrer Besoldung und sonstige Verbesserung in ihrer dienstlichen Stellung, ging. Hierfür durch öffentliche Billigung dieser Aktionen in Kauf zu nehmen, daß der Bundesrepublik und damit der Allgemeinheit ein hoher Schaden zugefügt und tausenden von unbeteiligten Fluggästen ein stunden- bzw. tage langes würdeloses und strapaziöses Warten auf den Flughäfen zugemutet wurde, läßt ein besonders hohes Maß an Eigensüchtigkeit und Rücksichtslosigkeit in der Durchsetzung eigener Ziele sowie einen beachtlichen Mangel an Einsicht gegenüber den sich aus dem Beamtenverhältnis gegenüber der Allgemeinheit und dem Dienstherrn ergebenden Pflichten erkennen. Die außergewöhnliche zeitliche und örtliche Häufung von Dienstvergehen beamteter Fluglotsen und im Zusammenhang damit die Beteiligung des Beamten hatten also eine ganz ungewöhnlich große Außenwirkung und rütteln an den Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Der Versuch, auf diese Weise Verfassungsorgane des Bundes unter Druck zu setzen, war geeignet, das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Zuverlässigkeit der Beamtenschaft zu zerstören.

Diese Umstände legen die nach der Dienstentfernung höchste Disziplinarmaßnahme, die Dienstgradherabsetzung, durchaus nahe.

8.

Wenn der Senat sich gleichwohl nicht zur Bestätigung des angefochtenen Urteils entschließen kann, so deshalb, weil dem Beamten beachtliche Milderungsgründe zur Seite stehen, die im Zusammenhang mit seiner Persönlichkeit die Erwartung rechtfertigen, er werde auch durch eine minder schwere Disziplinarmaßnahme dazu bestimmt werden können, sich fortan pflichtgetreu zu verhalten. Der Senat beachtet dabei in erster Linie, daß der Beamte nicht als Rädelsführer in Erscheinung getreten ist; es ist nicht bewiesen, daß er die rechts- und sittenwidrigen Aktionen von Fluglotsen im Jahre 1973 vorbereitet, geleitet, zu ihnen angestiftet oder ihre Fortsetzung unmittelbar angeregt hätte. Sein Tatbeitrag zu diesen Aktionen war zudem wesentlich geringer als der anderer Fluglotsen, die in ein Amt derselben Laufbahngruppe mit geringerem Endgrundgehalt versetzt worden sind. Er ist endlich anders als in jenen Fällen auch nicht vor seinem Dienstvergehen durch seine Dienststelle auf die "besondere Verpflichtung" hingewiesen worden, "Maßnahmen zu unterlassen, die von Mitgliedern des Verbandes als Signal für pflichtwidriges Verhalten ... ausgelegt werden könnten". Ebensowenig hat, auch das unterscheidet den Fall mildernd von den obengenannten, gegen ihn schon vor dem hier in Rede stehenden Verhalten wegen eines vergleichbaren Sachverhalts ein förmliches Disziplinarverfahren geschwebt. Der Beamte hat sich zwar - anders als andere Vorstandsmitglieder des VDF - nicht nur intellektuell an den unzulässigen streikähnlichen Aktionen von Flugleitern beteiligt. Er hat zusätzlich dadurch daran mitgewirkt, daß er sich an einem Tage, kollektiv mit anderen handelnd, nicht rechtzeitig kontrolldienstunfähig meldete und dadurch anderweitigen rechtzeitigen Einsatz von Flugleitern verhinderte. Durch diesen materiellen Tatbeitrag wird jedoch die Lücke zwischen seiner intellektuellen Tatbeteiligung und derjenigen der anderen Vorstandsmitglieder des VDF nicht in der Weise ausgefüllt, daß es deshalb allein schon gerechtfertigt wäre, ihr Verhalten insgesamt einheitlich zu beurteilen und zum Zwecke ihrer Erziehung dieselben Disziplinarmaßnahmen zu verhängen. Der Beamte hat sich zwar am 3. Juli 1973 zusätzlich schuldhaft in den Verdacht gesetzt, die Kontrolltätigkeit grundlos zu verweigern. Insgesamt bleibt dennoch die Tatbeteiligung des Beamten gegenüber derjenigen anderer Vorstandsmitglieder erheblich zurück.

Der Senat hält hiernach eine Disziplinarmaßnahme für vertretbar, die unterhalb der Dienstgradherabsetzung liegt. Angesichts der verbleibenden Schwere der dem Beamten zur Last zu legenden Pflichtverletzungen ist jedoch eine Maßnahme unabdingbar, die in wiederholten Abständen durch fühlbare materielle Einbußen auf seinen zukünftigen Handlungswillen im Hinblick auf pflichtgetreues Verhalten einwirkt. Wenn der Senat den Höchstrahmen auch dieser Disziplinarmaßnahme, der Gehaltskürzung, nicht ausschöpft, so geschieht dies zunächst mit Rücksicht auf die unerträglich lange, vom Beamten überwiegend nicht verschuldete Verfahrensdauer. Der Senat berücksichtigt zugunsten des Beamten weiterhin dessen ihm auch noch nach Bekanntwerden der den Gegenstand dieses Verfahrens bildenden Vorgänge von seinen Dienstvorgesetzten bescheinigte Einsatzbereitschaft, sein Pflichtbewußtsein und seine fortwährend hohe Arbeitsqualität.

9.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 114 Abs. 2, 115 Abs. 5 Satz 1, 116 Abs. 1 BDO.