I.

Das Wasser- und Schiffahrtsamt S. richtete am 4. Juni 1957 an die Klägerinnen gemäß § 120 Abs. 5 des preußischen Wassergesetzes eine Aufforderung zur Instandsetzung der Ufermauer ihres Grundstücks an der Este; in der Rechtsmittelbelehrung war als Rechtsbehelf der "Einspruch" bezeichnet mit dem Hinzufügen, daß bei Nichtbescheidung des Einspruchs Anfechtungsklage zum Landesverwaltungsgericht Oldenburg, Kammer S., statthaft sei.

Die verklagte Wasser- und Schiffahrtsdirektion Hamburg wies den von den Klägerinnen erhobenen "Einspruch" durch "Einspruchsbescheid" vom 17. Oktober 1957 als unbegründet zurück; in der Rechtsmittelbelehrung ist die Klage zum Landesverwaltungsgericht Hamburg als Rechtsbehelf angegeben.

Die u.a. auf Unzuständigkeit der Beklagten gestützte Klage, mit der hilfsweise Verweisung an das Landesverwaltungsgericht Oldenburg, Kammer S. beantragt war, wies das Landesverwaltungsgericht Hamburg mit der Begründung ab, es sei örtlich unzuständig.

Die auf Verkennen der örtlichen Zuständigkeit gestützte Berufung der Klägerinnen führte beim Oberverwaltungsgericht Hamburg, nachdem dieses beim Bundesverwaltungsgericht Bestimmung des zuständigen Gerichts angeregt hatte, damit aber nicht durchgedrungen war (Beschluß IV ER 401.58 - BVerwGE 8, 109[BVerwG 19.01.1959 - IV ER 401/58] -), zur Änderung des Urteils des Landesverwaltungsgerichts dahin, der Einspruchsbescheid, der Beklagten werde aufgehoben, im übrigen werde die Klage abgewiesen, die Beklagte trage die Verfahrenskosten. Das Oberverwaltungsgericht führt dazu aus: § 11 BVerwGG schreibe lediglich vor, daß auch Verwaltungsakte von Bundesbehörden vor den Verwaltungsgerichten der Länder anzufechten, seien und sich dieörtliche Zuständigkeit dabei nicht nach dem Wohnsitz des Klägers, sondern nach dem Sitz der Verwaltungsbehörde richte;§ 11 beeinflusse aber die örtliche Gerichtszuständigkeit für Beschwerdefälle nicht; dafür blieben die in den einzelnen Ländern geltenden Verfahrensordnungen maßgeblich. Die im Geltungsbereich der Militärregierungsverordnung Nr. 165 bestehende Regelung, daß die Klage gegen die Beschwerdebehörde an das Verwaltungsgericht, in dessen Bezirk der Sitz der Beschwerdebehörde liege, zu richten sei, schlage jedoch nicht ein, wenn nach dem Recht des Landes, in dessen Gebiet der Sitz der unteren Bundesbehörde liege, als Rechtsbehelf die Beschwerde an die vorgesetzte Behörde gegeben sei und der Sitz der Beschwerdebehörde in einem anderen Lande liege. Die niedersächsische Rechtsmittelverordnung von 1949, die kraft § 49 MRVO Nr. 165 den in § 44 MRVO Nr. 165 vorgesehenen Einspruch durch die Beschwerde an die vorgesetzte Behörde ersetze, könne außerhalb Niedersachsens keine Wirkung äußern, zumal in Hamburg nach dem hamburgischen Gesetz von 1949 der Einspruch der einzige Rechtsbehelf gegen Verwaltungsakte sei. Es bleibe hier also bei der Regel des § 44 MRVO Nr. 165, daß der Rechtsbehelf gegen den Verwaltungsakt der Einspruch sei, daß, die Klage gegen die untere Verwaltungsbehörde zu richten und vor dem örtlich für diese zuständigen Verwaltungsgericht zu erheben sei.§ 47 MRVO Nr. 165 schlage hier nicht ein, weil die verklagte Wasser- und Schiffahrtsdirektion den vom Wasser- und Schiffahrtsamt gesetzten Verwaltungsakt weder aufgehoben noch geändert habe. Zum Selbsteintritt seien übergeordnete Behörden nur auf Grund von Gesetzen befugt; an solch gesetzlicher Grundlage fehle es hier. Eine entsprechende Anwendung von § 50 Satz 2 MRVO Nr. 165 würde zu einer mit dem Gesetz nicht zu vereinbarenden Benachteiligung der Bürger führen, indem diese ihr Recht vor u.U. entlegenen Verwaltungsgerichten verfolgen müßten. Habe das Landesverwaltungsgericht somit die Klage als vor einem örtlich unzuständigen Gericht erhoben zu Recht abgewiesen, so sei auf den Hilfsantrag eine etwaige Verweisung jedenfalls vor Rechtskraft des Berufungsurteils unmöglich. Es könne deshalb dahingestellt bleiben, ob es überhaupt eine Verweisung wegen örtlicher Unzuständigkeit von einem Verwaltungsgericht an ein anderes gebe. Da der "Einspruchsbescheid" der Beklagten einen neuen selbständigen Beschwerdegrund enthalte, nämlich Unzuständigkeit der Beschwerdebehörde, sei die selbständige Anfechtbarkeit und ein Rechtsschutzbedürfnis für die erstrebte Aufhebung des "Einspruchsbescheides" zu bejahen. Dies führe hier zur Aufhebung des Bescheides der Beklagten. Die Kosten seien der Beklagten auch insoweit aufzuerlegen, als es bei der vom Landesverwaltungsgericht ausgesprochenen Abweisung der Klage verblieben sei, weil die Beklagte durch schuldhaft falsche Rechtsmittelbelehrung Anlaß zur Klageerhebung vor dem unzuständigen Gericht gegeben habe.

Gegen dieses Urteil, in dem eine Revision zugelassen ist, hat die Beklagte Revision eingelegt. Sie beantragt,

Zur Begründung trägt sie vor: Das Oberverwaltungsgericht verkenne, wenn es der niedersächsischen Rechtsmittelverordnung Bedeutung nur innerhalb des Landes Niedersachsen beilege, daß die Verordnung ihre Grundlage in § 49 Abs. 2 MRVO Nr. 165 habe, also in einer Vorschrift, die auch im Lande Hamburg gelte, deshalb dürfe die Verordnung im gesamten Geltungsbereich der Militärregierungsverordnung Nr. 165 Geltung beanspruchen. Die vom Oberverwaltungsgericht vorgenommene Trennung nach den Stufen des. Verwaltungsverfahrens sei bedenklich, weil sie zu unhaltbaren Ergebnissen führen könne, nämlich zur Unanfechtbarkeit des ersten Bescheides wegen Versäumung der Klagefrist trotz Aufhebung des die Beschwerde zurückweisenden zweiten Bescheides durch das Verwaltungsgericht.; die Auffassung des Oberverwaltungsgerichts verstoße auch gegen § 75 Abs. 1 MRVO Nr. 165, der eine gleichzeitige Entscheidung des Gerichts über Rechtsbehelfs- und ursprünglichen Bescheid vorschreibe. Die Ablehnung des Hilfsantrages auf Verweisung sei ebenfalls rechtsirrig. Die Kostenentscheidung sei, soweit die Beklagte die Kosten auch hinsichtlich des abgewiesenen Teiles der Klage tragen solle, fehlerhaft, weil ein Verschulden der Beklagten, das nach § 99 Abs. 2 MRVO Nr. 165 allein ihre Verurteilung in die Verfahrenskosten rechtfertigen könne, nicht vorliege; die zugrunde liegenden Rechtsfragen seien, wie der Verlauf des Verfahrens zeige, zumindest höchst zweifelhaft.

Die Klägerinnen beantragen Zurückweisung der Revision. Sie meinen, für die Anfechtung von Verwaltungsakten von Bundesbehörden mit Sitz in Niedersachsen könne nur ein niedersächsisches Verwaltungsgericht zuständig sein. Im Vorschaltverfahren sei hier der Einspruch an das Wasser- und Schiffahrtsamt gegeben gewesen. Die Kostenlast müsse den Verursacher treffen, auch wenn er die unrichtige Rechtsmittelbelehrung schuldlos erteilt habe.

II.

Die Revision mußte zur Verweisung des Rechtsstreits führen.

Die Verwaltungsgerichte in Hamburg sind zur Entscheidung des Rechtsstreits nicht zuständig.

Da es sich um Verwaltungsakte von Bundesbehörden handelt, ist die Regelung derörtlichen Gerichtszuständigkeit demBundesrecht zu entnehmen, und zwar dem § 11 BVerwGG. Das Bundesverwaltungsgerichtsgesetz enthält nicht nur Vorschriften über und für das Bundesverwaltungsgericht, sondern auch sonstige für Streitsachen, die gar nicht an das Bundesverwaltungsgericht zu gelangen brauchen, z.B. den sich mit der Rechtsmittelbelehrung befassenden § 21 im Teil I "Allgemeine Verfahrensvorschriften" des III. Abschnitts "Verfahren". In § 11 BVerwGG, der im II. Abschnitt "Zuständigkeitsregelung" steht, ordnet Satz 1 an, daß auch Bundesbehörden vor Verwaltungsgerichten der Länder Recht zu nehmen haben, und verneint (abgesehen von Fällen des § 9 BVerwGG) - anders als etwa§ 50 bay. VGG - eine Ausnahmezuständigkeit (privilegium fori) für oberste Bundesbehörden. Satz 2 bringt zunächst hinsichtlich der örtlichen Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte den Anknüpfungspunkt des Behördensitzes - statt des immerhin denkbaren Wohnsitzes des Klägers -. Hierin erschöpft sich die Bedeutung des Satzes 2 entgegen der Auffassung des Oberverwaltungsgerichts, das sich dabei auf K. stützen zu können glaubt, indes nicht. Ob K., wenn er in seiner Anmerkung 5 zu § 11 BVerwGG sagt, die am Sitz der Beschwerdebehörde maßgebende Verfahrensordnung sei für das Vorverfahren (und demgemäß für die Rechtsmittelbelehrung) zu beachten, so zu verstehen ist, wie das Oberverwaltungsgericht meint, kann dahinstehen (den Erläuterungsbüchern von Ule und Schunck-De Clerck zum BVerwGG ist über die hier zu klärende Frage nichts zu entnehmen). Wie der erkennende Senat in seinem eine Zuständigkeitsbestimmung ablehnenden Beschluß BVerwGE 8, 109[BVerwG 19.01.1959 - IV ER 401/58] bereits angedeutet hat, enthält§ 11 Satz 2 BVerwGG zugleich auch die Regelung derörtlichen Zuständigkeit für die überaus häufigen Fälle, daß dem von der unteren Bundesbehörde erlassenen Verwaltungsakt, auf Rechtsbehelf der Partei ein Bescheid der oberen Bundesbehörde gefolgt ist. Der VI. Senat des Bundesverwaltungsgerichts hat dies in seinem (zu G 131) ergangenen Urteil VI. C 358.56 vom 30. September 1959 (BVerwGE 9, 172[BVerwG 30.09.1959 - VI C 358/56]) aufgegriffen. Er sagt, das Bundesverwaltungsgerichtsgesetz habe diese Fragenicht den in den Ländern geltenden Verfahrensordnungen überlassen, weil deren Regelungen unter sich zu verschieden seien oder zumindest unterschiedlich ausgelegt würden, so daß sich u.U. Mißlichkeiten ergäben. An dieser Auffassung ist festzuhalten.

Die eigene Regelung, die das Bundesverwaltungsgerichtsgesetz insoweit bringt, geht dahin, maßgebend für die örtliche Zuständigkeit des Gerichts sei der Verwaltungsakt derunteren Bundesbehörde. 2Diese vom VI. Senat zunächst für das Beamtenrecht gefundene Auslegung ist unbedenklich auch in anderen Rechtsbereichen anzuwenden. Die Hauptstütze dieser Ansicht, der aus § 80 VGO Entw. entwickelte§ 95 SGG und der nunmehrige § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, ist allgemein gültig; wenn die amtliche Begründung zu § 80 VGO Entw. ausdrücklich sagt, dieörtliche Zuständigkeit richte sich, da das Schwergewicht beim ursprünglichen Verwaltungsakt liege, nach dem Sitz der unteren Behörde, die den Verwaltungsakt erlassen habe, so darf dies auch schon zur Auslegung des § 11 BVerwGG herangezogen werden.

Die Befassung der dem Wasser- und Schiffahrtsamt vorgesetzten Wasser- und Schiffahrtsdirektion, deren "Einspruchsbescheid" richtig als Beschwerdebescheid zu bezeichnen wäre, ändert nach dem Gesagten nichts an der örtlichen Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für den. Verwaltungsakt. Für die Frage der örtlichen Gerichtszuständigkeit, d.h. welches Gericht anzurufen war, ist es dabei zunächst gleichgültig, ob die Beschwerde der gegebene Rechtsbehelf war oder ob es etwa der Einspruch war. Daß gegen einen Einspruchsbescheid das Verwaltungsgericht, in dessen Bezirk die Unterbehörde ihren Sitz hat, zuständig gewesen wäre, ist selbstverständlich. Die Verwaltungsgerichte in Hamburg waren also keinesfalls örtlich zuständig.

War nicht das von den Klägerinnen angerufene Landesverwaltungsgericht Hamburg, sondern das Landesverwaltungsgericht Oldenburg, Auswärtige Kammer S., örtlich zuständig, so hätten die Verwaltungsgerichte in Hamburg auf den von den Klägerinnen ausdrücklich gestellten Hilfsantrag den Rechtsstreit nach S. verweisen müssen, statt die Klage wegen örtlicher Unzuständigkeit des zunächst angerufenen Gerichts als unzulässig abzuweisen. Die einschlägige Verfahrensordnung ist hier die Militärregierungsverordnung Nr. 165. Diese enthält zwar, anders als die süddeutschen Verwaltungsgerichtsgesetze, das rheinländisch-pfälzische Verwaltungsgerichtsgesetz und das Bundesverwaltungsgerichtsgesetz, keine allgemeine Bezugnahme auf die Zivilprozeßordnung, sondern nur bei einzelnen ihrer Vorschriften Bezugnahmen auf bestimmte Vorschriften der Zivilprozeßordnung. Klinger (3. Aufl. 1954, Anm. A 2 zu § 53 MRVO 165) zieht daraus die Folgerung, eine entsprechende Anwendung des § 276 ZPO sei unter Verwaltungsgerichten nicht statthaft. Hingegen hat das Oberverwaltungsgericht Münster bereits in seinem Bescheid vom 14. März 1950 (Amtl. Sammlung 1, 102 - VerwRspr. 3, 244 = DÖV 1951, 141)§ 276 ZPO entsprechend angewandt, wie neuerdings auch im Bereich der Militärregierungsverordnung Nr. 165 trotz Fehlens einer Bezugnahme auf die Zivilprozeßordnung deren Vorschrift über einstweilige Anordnungen entsprechend angewendet werden. Es geht nicht an, aus dem Fehlen einer allgemeinen Bezugnahme zu schließen, außerhalb der ausdrücklichen Einzelbezugnahmen laufe eine entsprechende Anwendung derZivilprozeßordnung auf das in der Militärregierungsverordnung Nr. 165 geordnete Verwaltungsstreitverfahren deren Ordnung zuwider. Es kommt vielmehr darauf an, ob, wie es die trotz mehrerer Einzelbezugnahmen vorhandenen allgemeinen Bezugnahmen in § 34 südd. VGG,§ 37 rh.-pf. VGG und nunmehr § 173 VwGO ausdrücken, die grundsätzlichen Unterschiede beider Verfahrensarten eine entsprechende Anwendung der Zivilprozeßordnung gestatten. Das ist hinsichtlich der in § 276 ZPO geordneten Verweisung zu allermindest für den hier zu entscheidenden Fall - Verweisung von einem Landesverwaltungsgericht an ein anderes Landesverwaltungsgericht, also innerhalb des Bereiches der Militärregierungsverordnung Nr. 165 - zu bejahen (zu vgl. auch Wieczorek Anm. A V a zu § 276 ZPO). Dieser Auffassung stehen keine Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts entgegen. Vielmehr hat der VI. Senat auch im Berliner Verwaltungsgerichtsgesetz das Fehlen einer Bezugnahme auf die Zivilprozeßordnung in seinem Beschluß VI ER 400.58/4 vom 27. November 1958 (DVBl. 59, 664) angesichts des dringenden Bedürfnisses des Rechtslebens nach Verweisung und wegen der Verfahrenswirtschaftlichkeit für unerheblich erklärt; die Voraussetzung der einheitlichen Regelung der örtlichen Zuständigkeit ist bei Verwaltungsakten von Beschwerdebehörden des Bundes nach § 11 BVerwGG dort für gegeben erachtet. Hätte also spätestens das Oberverwaltungsgericht den Rechtsstreit nach Stade verweisen sollen, so hatte dies, nachdem die Streitsache auf Revision an das Bundesverwaltungsgericht gelangt ist, nunmehr von hier aus zu geschehen. Dazu waren die angefochtenen Urteile aufzuheben, und zwar das Berufungsurteil auch insoweit, als es den Beschwerdebescheid als von unzuständiger Stelle erlassen aufhebt, da das Oberverwaltungsgericht zu diesem Ausspruch mangels örtlicher Zuständigkeit rechtlich nicht in der Lage war.

Das Gericht, an das der Rechtsstreit verwiesen ist, wird nunmehr zu prüfen haben, welcher Vorschaltrechtsbehelf gegeben ist, wenn einer Bundesbehörde mit Sitz in Niedersachsen eine Bundesbehörde mit Sitz in Hamburg übergeordnet ist. Sollte es zu der Auffassung gelangen, daß der gegebene Rechtsbehelf nur der Einspruch ist, so wird es dafür zu sorgen haben, daß im Wege der statthaften Klagänderung als Beklagte das Wasser- und Schiffahrtsamt S. an die Stelle der Wasser- und Schiffahrtsdirektion Hamburg tritt. Es wird dann ferner zu prüfen haben, ob ein Einspruchsbescheid des Wasser- und Schiffahrtsamtes etwa schon in seinem auf Klagabweisung gerichteten Auftreten im Rechtsstreit zu erblicken ist.

Von einer eigenen Kostenentscheidung hat der Senat abgesehen, weil der Verweisungsantrag der Klägerinnen bereits vor dem Landesverwaltungsgericht Hamburg gestellt war. Das Gericht, an das der Rechtsstreit verwiesen ist, wird nunmehr auch über die bisher entstandenen Kosten mitzuentscheiden haben.