I.

Mit Bescheid vom 4. Mai 1953 lehnte die Deutsche Bundesbahn, Bundesbahndirektion H..., Verwaltungsstelle Berlin, einen Antrag des früheren Klägers auf Einbeziehung in die Versorgungsregelung des Gesetzes zu Art. 131 GG (Kapitel I) mit der Begründung ab, er sei "aus beamtenrechtlichen Gründen" aus dem Eisenbahndienst, den er nach dem Zusammenbruch im Bereich der sowjetzonalen Verwaltung zunächst weiterversehen hatte, ausgeschieden.

Die hiergegen erhobene Beschwerde wies der Vorstand der Deutschen Bundesbahn in F... mit Beschwerdebescheid vom 29. Oktober 1953 zurück und erteilte folgende Rechtsmittelbelehrung:

"Gegen diesen Beschwerdebescheid kann innerhalb von sechs Monaten nach Zustellung beim Verwaltungsgericht in Berlin Anfechtungsklage erhoben werden. Die Klage wäre gegen die Deutsche Bundesbahn, vertreten durch die Bundesbahndirektion H... Verwaltungsstelle Berlin, zu richten (§ 11 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht und § 2 Abs. 2. des Bundesbahngesetzes - BBahnG - in Verbindung mit Abschnitt V, Ziffer (2) der Verwaltungsordnung der Deutschen Bundesbahn)."

Die vor dem Verwaltungsgericht Berlin erhobene Anfechtungsklage hatte im ersten Rechtszuge, während dessen der frühere Kläger verstarb, Erfolg.

Das Oberverwaltungsgericht wies auf die Berufung der Beklagten die Klage durch Prozeßurteil ab mit der Begründung, das Verwaltungsgericht Berlin sei örtlich unzuständig. Unter anderem hat es ausgeführt: Die in erster Instanz nur gegen den Beschwerdebescheid des Vorstandes der Deutschen Bundesbahn gerichtete Anfechtungsklage habe sich zwar laut Klageantrag und Hilfsantrag des Klägers in zweiter Instanz auch gegen den von der Verwaltungsstelle Berlin am 4. Mai 1953 erlassenen Bescheid richten sollen. Anfechtungsklagen seien aber grundsätzlich gegen die letzte Sachentscheidung der oberen Behörde, den eigentlich beschwerenden und für den Lauf etwaiger Fristen maßgeblichen Verwaltungsakt zu richten. Das gelte unabhängig davon, ob daneben noch die Aufhebung des ersten Bescheides der unteren Instanz zu beantragen sei.

Zur gerichtlichen Vertretung der Deutschen Bundesbahn sei hier nach Maßgabe des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 - BBahnG - und Nummer V Abs. 2 der gemäß § 6 Abs. 1 und § 9 Abs. 5 BBahnG erlassenen Verwaltungsordnung vom 9. März 1953 die Bundesbahndirektion H... zuständig gewesen. Dabei spiele keine Rolle, daß das Bundesbahngesetz für Berlin nicht übernommen und daher in Berlin nicht gültig sei; es müsse auch dort zur Klärung der Frage der Vertretungsbefugnis herangezogen werden, weil hierfür das Recht am Sitz der jeweiligen Anstalt oder juristischen Person maßgeblich sei. Daß die Klägerinnen zu der richtigen Beklagtenbezeichnung:

"Deutsche Bundesbahn, Bundesbahndirektion H..." noch

"Verwaltungsstelle Berlin"

hinzugefügt hätten, sei fehlerhaft, aber unschädlich.

Die Frage der örtlichen Zuständigkeit hätte entgegen der Regelung in § 528 Satz 2 Halbs. 2 ZPO auch im zweiten Rechtszuge nachgeprüft werden können. Das ergebe sich aus der Offizialmaxime. § 28 des Berliner Verwaltungsgerichtsgesetzes - VGG Bln - sehe nur eine Anwendbarkeit des Landesverwaltungsgesetzes von 1883, nicht dagegen auch der Zivilprozeßordnung vor.

§ 2 Abs. 2 BBahnG, wonach der allgemeine Gerichtsstand der Deutschen Bundesbahn durch den Sitz der Behörde bestimmt werde, die nach der Verwaltungsordnung zur Vertretung der Deutschen Bundesbahn im Rechtsstreit berufen sei, ergebe für die örtliche Zuständigkeit des Berliner Verwaltungsgerichts nichts. Denn hierfür komme es auf das am Ort des Gerichts geltende Recht an; hier also wirke es sich aus, daß das Bundesbahngesetz in Berlin keine Geltung habe. Die Rechtsmittelbelehrung in dem Beschwerdebescheid sei unrichtig.

Die Frage der örtlichen Zuständigkeit beantworte sich vielmehr aus § 11 BVerwGG. Die Deutsche Bundesbahn sei eine unselbständige bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts und falle daher unter § 11 Satz 1 BVerwGG. Etwas Gegenteiliges ergebe sich auch nicht aus § 53 Abs. 2 Buchst. b BVerwGG. Denn die besondere Anführung der Deutschen Bundesbahn sei dort deshalb erforderlich gewesen, weil bei Verwaltungsstreitigkeiten, an denen sie beteiligt sei, die Zulassung der Revision nach dieser Vorschrift nur dann in Betracht komme, wenn sie in dem Verfahren von ihrem Vorstand vertreten worden sei.

Weder die Deutsche Bundesbahn noch ihr Vorstand, der den Besehwerdebescheid erlassen habe, hätten ihren Sitz in Berlin. Die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Berlin sei daher nach § 11 BVerwGG nicht zu begründen.

Die Einbeziehung des Verwaltungsaktes der Verwaltungsstelle Berlin in das Anfechtungsbegehren ändere an diesem Ergebnis nichts. Sie berühre weder die Rolle der beklagten Partei noch die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts. Deshalb könne die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Berlin auch nicht durch § 26 Abs. 1 Buchst. b VGG Bln, wonach örtlich zuständig das Gericht sei, in dessen Bezirk die beklagte Behörde oder Stelle ihren Sitz habe, begründet werden; es bedürfe hier auch nicht der Feststellung, ob die Verwaltungsstelle Berlin eine "Stelle" im Sinne des § 26 Abs. 1 Buchst. b VGG Bln sei.

Welches Gericht zuständig sei, hätte nicht geklärt zu werden brauchen, da eine Verweisung im Verfahren vor den Berliner Verwaltungsgerichten unzulässig sei. § 276 ZPO sei hier nicht anwendbar.

Das Berufungsgericht hat die Revision zugelassen. Die Klägerinnen haben Revision eingelegt und beantragt,

hilfsweise,

Zur Begründung haben sie u.a. ausgeführt:

Die nochmalige Nachprüfung der örtlichen Zuständigkeit durch das Oberverwaltungsgericht widerspreche dem in§ 528 Satz 2 Halbs. 2 ZPO zum Ausdruck gekommenen Grundsatz der Rechtssicherheit. Dieser Grundsatz bestehe, gleichgültig ob er in bestehenden Verfahrensordnungen ausdrücklich enthalten sei oder nicht, für alle Gerichtsverfahren. Nur ein ausdrücklicher gesetzlicher Ausschluß könnte seine Anwendbarkeit hindern. Auf die durch das erstinstanzliche Gericht bejahte Zuständigkeit müßten die Parteien sich verlassen können. Das Oberverwaltungsgericht bürde den Klägerinnen insoweit eine unzumutbare Prüfungslast auf.

Selbst bei Nichtanwendbarkeit des § 528 Satz 2 Halbs. 2 ZPO sei - darin stimmten die Parteien überein - die Zuständigkeit der Berliner Gerichte zu bejahen. Beklagte sei die Verwaltungsstelle Berlin der Deutschen Bundesbahn. Diese sei auch eine selbständige "Stelle" im Sinne des § 26 VGG Bln. Das Oberverwaltungsgericht habe von einer Prüfung in dieser Richtung trotz ihm vorgelegter Unterlagen abgesehen. Einer Erwähnung der "Bundesbahndirektion H..." im Klagerübrum hätte es nicht bedurft; denn diese sei in keiner Weise handelnd aufgetreten, sondern allein die Verwaltungsstelle Berlin, die ihre Weisungen hier unmittelbar von der Hauptverwaltung in Frankfurt/Main erhalten habe. Das habe auch die Beklagte vor dem Verwaltungsgericht ausdrücklich erklärt.

Die Beklagte hat beantragt,

hilfsweise,

Zur Begründung hat sie ausgeführt: Das Verwaltungsgericht Berlin sei zwar örtlich zuständig. Im Ergebnis sei aber die Klage zu Recht abgewiesen worden.

Die Frage der örtlichen Zuständigkeit beurteile sich nach § 11 BVerwGG. Die Deutsche Bundesbahn sei keine bundesunmittelbare Körperschaft oder bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts im Sinne des § 11 BVerwGG; sie sei eine nicht rechtsfähige unselbständige Anstalt des öffentlichen Rechts und nur der Name für ein "nicht rechtsfähiges Sondervermögen des Bundes" (§ 1 BBahnG). Die Dienststellen der Deutschen Bundesbahn seien Bundesbehörden (§ 6 Abs. 2 BBahnG). Für die Bestimmung des Verwaltungsgerichts, "in dessen Bezirk die Bundesbehörde ihren Sitz hat" (§ 11 BVerwGG), komme es darauf an, wer den den Gegenstand der Anfechtungsklage bildenden Verwaltungsakt erlassen habe. Bei "gestuften" Verwaltungsakten, wie vorliegend, sei zu beachten, daß der Verwaltungsakt bereits mit Erlaß durch die Behörde "a quo" existent werde. Dieser erste Verwaltungsakt sei Gegenstand der Klage, gegebenenfalls in der Gestalt, die er in der Beschwerdeinstanz erhalten habe. Das sei ausdrücklich klargestellt in § 95 des Sozialgerichtsgesetzes, und auch die Begründung zu § 80 des Regierungsentwurfs zurVerwaltungsgerichtsordnung hebe hervor, das Schwergewicht liege beim ursprünglichen Verwaltungsakt, so daß sich die örtliche Zuständigkeit stets nach dem Sitz der Behörde bestimme, die den Verwaltungsakt erlassen habe. Das Gegenteil beinhaltende gesetzliche Regelungen (§ 49 Abs. 3 PrPVG, § 50 Satz 2 MRVO 165) seien Ausnahmen. Selbst zu § 49 PrPVG habe aber das Preußische Oberverwaltungsgericht ausgeführt (JW 1938 S. 239), die Klage richte sich nur gegen die durch den Beschwerdebescheid veränderte Verfügung. Diese Ansicht habe das Preußische Oberverwaltungsgericht auch sonst in ständiger Rechtsprechung vertreten, und sie setze sich in der Rechtsprechung immer mehr durch.

Demnach sei hier der Verwaltungsakt der Verwaltungsstelle Berlin in der Gestalt des Beschwerdebescheides Gegenstand der Anfechtungsklage. Die Verwaltungsstelle Berlin sei auch eine "Bundesbehörde" im Sinne des § 11 BVerwGG. Dieser Begriff sei als verfahrensrechtliche Vorschrift eine Zweckmäßigkeitsnorm, die einer praktischen und lebensgerechten Handhabung dienen solle. Zur Auslegung des Begriffs "Bundesbehörde" könne der Inhalt des § 23 Abs. 3 VGG Bln herangezogen werden, wonach Verwaltungsbehörde jede deutsche Behörde oder "Stelle" sei, die im Bereich von Berlin Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehme. Von der engen fachtechnischen Bedeutung des Begriffs "Behörde" müsse man sich freimachen. Es komme nur darauf an, ob die Verwaltungsstelle Berlin eine "Stelle" des Bundes sei, die "Aufgaben der öffentlichen Verwaltung wahrnehme", also selbst wahrnehme, und nicht nur ein unselbständiger Teil einer anderen als eigentlicher Aufgabenträger in Betracht kommenden Behörde sei. Die Verwaltungsstelle Berlin sei ihrem rechtlichen Charakter nach ein eigener Aufgabenträger der Deutschen Bundesbahn. Denn nur im Hinblick auf den Status Berlins sei sie nicht eine voll ausgebildete Bundesbahndirektion, sondern teilweise der Direktion Hamburg an- und eingegliedert worden. Dieser gegenüber habe sie jedoch ein hohes Maß an Selbständigkeit und erledige ihre eigenständigen Aufgaben, ohne Weisungen der Direktion H... unterworfen zu sein. Von dieser sei die Verwaltungsstelle Berlin wenigstens ebensosehr losgelöst wie an sie angelehnt, sie sei eine Art bundesbahndirektionsähnliches Sondergebilde. Sie sei durch Anordnung der Hauptverwaltung der Deutschen Bundesbahn vom 21. Mai 1952, also nicht der Bundesbahndirektion H..., ausdrücklich zum unmittelbaren geschäftlichen Verkehr mit der Hauptverwaltung im Rahmen ihres Aufgabenbereichs ermächtigt worden. - Sei nach allem die Verwaltungsstelle Berlin eine Bundesbehörde im Sinne des § 11 BVerwGG, so sei örtlich zuständig hier das Verwaltungsgericht Berlin. Das entspreche sowohl der Rücksichtnahme auf die betroffenen Berliner Bediensteten der Bundesbahn als auch den Erfordernissen der Zweckmäßigkeit.

In der Revisionsverhandlung hat die Beklagte ihr Vorbringen dahin modifiziert, daßüberhaupt nur ein Verwaltungsakt der Verwaltungsstelle Berlin vorliege. Diese sei auch als Beklagte anzuführen. Das Berliner Verwaltungsstreitverfahren habe in der fraglichen Zeit kein Vorverfahren gekannt, der Bescheid des Vorstandes der Deutschen Bundesbahn könne also nicht als förmlicher Beschwerdebescheid gelten. Nach dem Berliner Verfahrensrecht sei die Klage gegen die Behörde zu richten, die den Verwaltungsakt erlassen habe.

In der Sache hat die Beklagte die Auffassung vertreten, die Klage sei unbegründet und entscheidungsreif; die notwendigen Feststellungen könnten auch vom Bundesverwaltungsgericht getroffen werden.

II.

Die Revision mußte Erfolg haben. Das Berufungsgericht hat zu Unrecht die örtliche Zuständigkeit der Verwaltungsgerichte des Landes Berlin verneint.

Zwar durfte die örtliche Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts Berlin, obgleich dieses sie bereits bejaht hatte, noch im Berufungsrechtszuge überprüft werden. Ob die einschlägige Regelung der Zivilprozeßordnung - § 512 a ZPO oder, wie der V. Senat des erkennenden Gerichts in seinem Urteil vom 31. Oktober 1955 (BVerwG V C 16.55) angenommen hat, § 528 ZPO - im Berliner Verwaltungsstreitverfahren überhaupt anwendbar ist, konnte dahingestellt bleiben. Jedenfalls gilt diese Regelung nur für vermögensrechtliche Streitigkeiten. Die hier zur Entscheidung stehende Anfechtungsklage aber soll die Zugehörigkeit des früheren Klägers zum Personenkreis des Gesetzes zu Art. 131 GG klären, es handelt sich um eine Statussache, mögen dahinter auch vermögensrechtliche Interessen stehen.

Zutreffend ist das Berufungsgericht davon ausgegangen, daß die Frage der örtlichen Zuständigkeit hier aus § 11 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - zu beantworten ist. Ob diese Vorschrift jedenfalls für verwaltungsgerichtliche Anfechtungsklagen schlechthin als Sonderregelung der Bestimmung des "allgemeinen Gerichtsstandes" der Deutschen Bundesbahn in § 2 Abs. 2 des Bundesbahngesetzes vom 13. Dezember 1951 (BGBl. I S. 955) - BBahnG - vergeht - hierfür spricht viel -, konnte dahingestellt bleiben. Denn da in Berlin dieses Gesetz nicht übernommen worden ist, kann die Zuständigkeit eines Verwaltungsgerichts des Landes Berlin sich nicht danach beurteilen; das ist im Berufungsurteil zutreffend dargetan.

Das Berufungsgericht hat § 11 BVerwGG aber insofern nicht richtig angewandt, als es die Deutsche Bundesbahn als bundesunmittelbare Anstalt des öffentlichen Rechts im Sinne dieser Vorschrift angesehen hat. Das wäre nur dann richtig, wenn die Deutsche Bundesbahn eine selbständige rechtsfähige Anstalt wäre. Tatsächlich ist sie ein nicht rechtsfähiges Sondervermögen des Bundes (§ 1 BBahnG), ihre Dienststellen sind regelmäßig Bundesbehörden (§ 6 Abs. 2 BBahnG). Bei Anwendung des § 11 Satz 2 BVerwGG, der bei der örtlichen Zuständigkeit auf den Sitz der Bundesbehörde abstellt, kommt es also nicht auf den Sitz der "Zentrale", sondern auf den derjenigen Behörde an, die den angefochtenen Verwaltungsakt erlassen hat.

Die von der Beklagten in der Revisionsverhandlung vertretene Auffassung, es liege überhaupt nur ein Verwaltungsakt der Verwaltungsstelle Berlin vor, ist unzutreffend. Wenn auch im allgemeinen nach den für das Berliner Verwaltungsstreitverfahren im Zeitpunkt der Klageerhebung noch maßgebenden Vorschriften ein Vorverfahren nicht stattfand und die Anfechtungsklage sofort gegen die Behörde, die den streitigen Verwaltungsakt erlassen hatte, zu erheben war, so galten doch schon früher für bestimmte Rechtsgebiete abweichende Regelungen. Ein solches Rechtsgebiet mit besonderer Regelung ist das hier in Frage stehende Versorgungsrecht des Gesetzes zu Art. 131 GG, in dessen Rahmen die Vorschriften des Beamtenrechts - auch über das Vorverfahren - zur Anwendung kamen und kommen (vgl. § 29 G 131 in den früheren Fassungen sowie § 79 G 131 [Fassung 1957], und zwar die erstgenannte Vorschrift in der synoptischen Darstellung der verschiedenen Fassungen von Brosche, Das Gesetz zu Art. 131 GG, mit den Anmerkungen unter "Allgemeines" 4 ff.). Schon deshalb ist es nicht zutreffend, daß die Beschwerdeentscheidung des Vorstandes der Deutschen Bundesbahn ihrem Wesen nach nur ein Dienstaufsichtsbeschwerdebescheid, jedenfalls kein Verwaltungsakt sei. Im übrigen könnte einem aus sachlichen Gründen ablehnenden Beschwerdebescheid, der als solcher ergangen ist, der Charakter eines Verwaltungsaktes auch dann nicht abgesprochen werden, wenn ein förmliches Beschwerdeverfahren gegen den ursprünglichen Verwaltungsakt nicht gegeben wäre; denn wenn die obere Behörde selbst eine sachliche Regelung treffen wollte, unterscheidet sich ihre Maßnahme in ausschlaggebender Weise von dem ablehnenden Bescheid auf eine Dienstaufsichtsbeschwerde.

Welcher Behörde im Rahmen des § 11 Satz 2 BVerwGG bei der Bestimmung der örtlichen Zuständigkeit ein Verwaltungsakt zuzurechnen ist, wenn zunächst eine untere Bundesbehörde entschieden hat und diese Entscheidung auf förmliche Beschwerde von einer höheren Bundesbehörde bestätigt worden ist - nur dieser Fall steht hier zur Entscheidung -, darüber enthält die genannte Vorschrift keine ausdrückliche Regelung. Die Frage ist jedoch in Auslegung von § 11 Satz 2 BVerwGG zu beantworten, wie schon der IV. Senat des erkennenden Gerichts entschieden hat (BVerwGE 8, 109[BVerwG 19.01.1959 - BVerwG IV ER 401/58]). Hieran ist festzuhalten. Das Bundesverwaltungsgerichtsgesetz will diese Frage, nicht den Regelungen überlassen, die in den Verwaltungsgerichtsgesetzen der Länder getroffen worden sind; gerade in den großen Rechtsgebieten, der Verordnung Nr. 165 einerseits und der süddeutschen Verwaltungsgerichtsgesetze andererseits ist sie unterschiedlich beantwortet oder zumindest sind die dort getroffenen Regelungen unterschiedlich ausgelegt worden (vgl. § 29 Abs. 1 Buchst. b in. Verbindung mit § 50 Satz 2 MRVO Nr. 165 einerseits, §§ 26, 45 - hierzu Anm. 2 a im Kommentar von Eyermann-Fröhler -, 46 VGG andererseits); die Zuständigkeitsregelung des § 11 Satz 2 BVerwGG könnte unpraktikabel werden, wenn die Behörden unterer und oberer Stufe - wie hier - in den verschiedenen Rechtsgebieten ihren Sitz hätten und die aufgeworfene Frage jeweils nach dem dort geltenden Recht beantwortet werden müßte.

Obgleich § 11 Satz 2 BVerwGG die aufgeworfene Frage nicht ausdrücklich regelt, ist doch eine Auslegung gerechtfertigt und geboten, nach der - jedenfalls bei Streitigkeiten nach dem Gesetz zu Art. 131 GG - der Verwaltungsakt der Behörde unterer Stufe maßgebend für die örtliche Zuständigkeit ist. Das Bundesverwaltungsgerichtsgesetz ist ein vorweggenommener Bestandteil einer bundeseinheitlichen Regelung für das Verfahren der allgemeinen Verwaltungsgerichte aller Instanzen. In der in diesem Punkte während des Gesetzgebungsverfahrens bislang nicht angegriffenen Begründung zum Regierungsentwurf einer solchen Verwaltungsgerichtsordnung (Deutscher Bundestag, 1. Wahlperiode 1949, Drucksache 4278), die erstmalig am 9. Januar 1953 dem Bundesrat zugeleitet wurde, heißt es ausdrücklich (zu § 80), daß das Schwergewicht beim ursprünglichen Verwaltungsakt liege, so daß die örtliche Zuständigkeit sich nach dem Sitz der Behörde bemesse, die den Verwaltungsakt erlassen habe. Auf den Vorarbeiten, die zur Verwaltungsgerichtsordnung geleistet worden waren, beruht z.T. das Sozialgerichtsgesetz vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1239, 1326). § 95 dieses Gesetzes schreibt vor, Gegenstand der Klage sei der ursprüngliche Verwaltungsakt in der Gestalt, die er durch den Widerspruchsbescheid gefunden habe. Obgleich diese Regelung wegen der besonderen Zuständigkeitsvorschriften des Sozialgerichtsgesetzes (§ 57 ff.) dort nur für die Frage nach dem richtigen Beklagten Bedeutung gewinnt, besagt doch Jedenfalls auch sie, daß das Schwergewicht beim ursprünglichen Verwaltungsakt liegt (vgl. Mellwitz, Kommentar zum Sozialgerichtsgesetz, Erl. zu § 95). Das gleiche gilt nach herrschender und nach Überzeugung des erkennenden Senats zutreffender Auffassung für die Vorschrift des § 136 des Rahmengesetzes zur Vereinheitlichung des Beamtenrechts vom 1. Juli 1957 (BGBl. I S. 667), und diese Regelung gewinnt auch für die örtliche Zuständigkeit Bedeutung: Gegenstand der Anfechtungsklage ist danach der ursprüngliche Verwaltungsakt, nicht der Widerspruchsbescheid; die Klage ist bei dem Verwaltungsgericht zu erheben, in dessen Bezirk die Behörde ihren Sitz hat, die den ursprünglichen Verwaltungsakt erlassen hat (Grabendorff, Bundesbeamtengesetz, 2. Aufl. S. 240/241; Bochalli, Bundesbeamtengesetz, 2. Aufl. S. 514, vorletzter Absatz; vgl. auch Käppner ZBR 1957 S. 377 [380 unten]; Gemeinsames Rundschreiben der Bundesminister des Innern und der Finanzen vom 12. August 1957 über die Durchführung des Bundesbeamtengesetzes - GMBl. 1957 S. 393; anders allerdings Mettke, ZBR 1957 S. 382). Von der klaren Linie, die sich nach alledem in der Vorbereitung der Verwaltungsgerichtsordnung und in bereits geltenden Bundesgesetzen abzeichnet, sind bundesrechtliche Abweichungen nicht ersichtlich. Auch bei der Auslegung des § 11 Satz 2 BVerwGG wird daher grundsätzlich auf den Sitz der Behörde abzustellen sein, die den ursprünglichen Verwaltungsakt erlassen hat (anderer Auffassung das Oberverwaltungsgericht Hamburg, das im Urteil vom 4. September 1958 - Bf. II 60/58 - ohne nähere Begründung die Auffassung vertritt, die örtliche Zuständigkeit gemäß § 11 Satz 2 BVerwGG knüpfe an den Sitz der Bundesbehörde an, die im Widerspruchsverfahren zur Entscheidung zuständig sei).

Gegen das gewonnene Ergebnis läßt sich nicht etwa einwenden, daß die erörterten Auslegungsquellen zeitlich nach dem Bundesverwaltungsgerichtsgesetz lägen. Das wäre von Bedeutung, wenn dieses Gesetz die behandelte Frage ausdrücklich, und zwar abweichend, geregelt hätte. Das ist aber gerade, wie dargetan, nicht der Fall. Für die Auslegung einer Vorschrift, die eine aus sich selbst heraus nicht eindeutige Regelung enthält, ist es vertretbar und geboten, sie in dem größeren Zusammenhang zu würdigen, in den sie gehört. Das ist einmal das betreffende Gesetz und die Rechtsmaterie, deren Bestandteil die fragliche Vorschrift ist, darüber hinaus aber die gesamte. z.Z. der Entscheidung geltende Rechtsordnung.

Bei der Auslegung des § 11 Satz 2 BVerwGG auch den § 145 des Deutschen Beamtengesetzes vom 26. Januar 1937 heranzuziehen (so insbesondere der Hessische Verwaltungsgerichtshof, vgl. DVBl. 1959 S. 105 [VGH Hessen 02.01.1958 - OS I 208/57] mit weiteren Nachweisen), hält der Senat allerdings nicht für richtig. Zwar kann der Grundgedanke dieser Vorschrift nicht als überholt gelten. Er hat vielmehr gerade im Bundesbahngesetz (vgl. die bereits oben angeführte Vorschrift des § 2 Abs. 2) erneut Anerkennung gefunden. In die Auslegung des § 11 Satz 2 BVerwGG würde sie jedoch einen ihm wesensfremden Gesichtspunkt bringen. Hier wird auf den Sitz der Behörde abgestellt, die gehandelt hat, in § 145 des Deutschen Beamtengesetzes auf den Sitz der Behörde, die zur Vertretung berufen ist. Das wird sich häufig decken, kann aber auch auseinandergehen, wie gerade der vorliegende Fall zeigt.

Es kommt nach allem darauf an, ob die Verwaltungsstelle Berlin, die hier den streitigen Verwaltungsakt erlassen hat, eine Behörde im Sinne des § 11 Satz 2 BVerwGG ist. Das hat das Berufungsgericht offengelassen. Der III. Senat des Oberverwaltungsgerichts Berlin hat diese Frage in seinem Urteil vom 5. November 1957 - OVG III B 121.57 - verneint, jedoch mit nicht überzeugender Begründung. Er hat ausgeführt: Die Verwaltungsstelle Berlin sei nur eine Sonderabteilung der Direktion H.... Als solche könne sie keinen Sitz haben, wie es für eine Behörde notwendig sei. Sie sei zwar zu Entscheidungen bei Anwendung des Gesetzes zu Art. 131 GG auf die Bediensteten der früheren Deutschen Reichsbahn in Berlin befugt, müsse gegebenenfalls jedoch - so in dem vom III. Senat des Oberverwaltungsgerichts Berlin entschiedenen Fall - Anweisungen Folge leisten, habe also den Charakter einer Zweigstelle, die nicht selbständig entscheiden könne. Auch die Zuständigkeitsregelung in § 26 Abs. 1 b des Berliner Verwaltungsgerichtsgesetzes ("Örtlich zuständig ist..... das Verwaltungsgericht......, in dessen Bezirk ........ die beklagte Behörde oder Stelle ihren Sitz hat"), sei so auszulegen, daß Zweigstellen der beschriebenen Art nicht darunter fielen.

Dem ist entgegenzuhalten: Eine prozessuale Zuständigkeitsregelung, die auf den Sitz der handelnden Behörde abstellt, will damit den Belangen der Parteien und einer auch räumlich sachnahen Streitentscheidung dienen. Die Bedeutung dieses Gesichtspunktes wird hier dadurch bestätigt, daß beide Parteien übereinstimmend geltend machen, wie mißlich es wäre, wenn über die Entscheidung einer Berliner Stelle, die regelmäßig - und so auch hier - in Berlin ansässige Personen betreffe, etwa vor den Hamburger Verwaltungsgerichten gestritten werden müßte. Solchen Erwägungen Rechnung zu tragen gestatten gerade verfahrensrechtliche Vorschriften, deren Auslegung von dem Zweckmäßigkeitsdenken geprägt sein muß, unter dessen Zeichen sie ohnehin stehen. So gesehen wird bei sachgerechter Auslegung des Behördenbegriffs in § 11 BVerwGG darauf abzustellen sein, ob es sich um eine "Stelle" handelt, die im Rahmen der ihr organisatorisch zugemessenen Befugnis im allgemeinen in eigener Verantwortung zu handeln befugt ist; denn diese gerade für den Streitfall wichtige Verantwortung ist der naheliegende Anknüpfungspunkt für die prozessuale Regelung (vgl. die ähnlichen, zur Auslegung von § 21 ZPO angestellten Überlegungen in RGZ 50, 428). Ein solcher eigener Verantwortungsbereich kann nicht schon mit der Begründung verneint werden, daß die betreffende "Stelle" Weisungen zu beachten habe; das ist im Verhältnis von Beschwerdebehörde zu unterer Stufe weithin der Fall. Entscheidend ist vielmehr, ob die tatsächliche organisatorische Gestaltung grundsätzlich auf Selbständigkeit einer "Stelle" in ihrer laufenden Verwaltungstätigkeit angelegt ist und dies auch praktisch zum Ausdruck kommt; ob es sich also rechtstechnisch um eine Form der administrativen Dekonzentration handelt. Hierfür sprechen im Falle der Verwaltungsstelle Berlin gewichtige Gesichtspunkte. Bei der räumlichen Aufgliederung der Verwaltung der Deutschen Bundesbahn auf Direktionsbezirke ist offensichtlich auch deshalb in Berlin keine eigene Direktion bestehen geblieben, weil - durch die politischen Verhältnisse bedingt - die dort wahrzunehmenden Aufgaben weitgehend weggefallen waren.

Die verbliebenen Aufgaben gehören aber nach dieser Organisationsstruktur weiterhin dem Berliner Bereich an; daß sie eine Volldirektion in Berlin vielleicht nicht mehr rechtfertigen, macht sie nicht zu Aufgaben etwa der H... Direktion. Während es für eine auswärtige Abteilung oder Außenstelle kennzeichnend ist, daß sie - an sich Bestandteil einer höheren Verwaltungseinheit - von dieser aus Gründen des äußeren Dienstbetriebes räumlich ausgegliedert worden ist, ist hier eine Rumpfbehörde aus Gründen des inneren Gefüges an eine größere Einheit mit anderem Sitz angelehnt worden, deren Bestandteil sie an sich nicht war.

Es ist zwar möglich, daß in der Verwaltungswirklichkeit diese Unterschiede nicht so scharf zum Ausdruck kommen oder sich durch Organisationsvorschriften, vor allem aber durch die tatsächliche Handhabung verwischen und sogar in ihr Gegenteil verkehren. Nach dem Vortrag der Beklagten ist das bei der Verwaltungsstelle Berlin aber gerade nicht der Fall. Das Berufungsurteil enthält keine Feststellungen, die mit diesem Vorbringen in Widerspruch stünden. Auch sonst sind keine Anhaltspunkte dafür ersichtlich, die gegen die Eigenschaft der Verwaltungsstelle Berlin als "Behörde" im Sinne des § 11 BVerwGG sprechen könnten.

Zur Sache selbst kann der Senat noch nicht Stellung nehmen. Die rechtliche Würdigung setzt noch tatsächliche Feststellungen voraus. Auf ihrer Grundlage könnten die in der Entscheidung des erkennenden Senats vom 11. Oktober 1957 (BVerwGE 5, 268[BVerwG 11.10.1957 - VI C 60/57]; vgl. dagegen OVG Münster, DÖD 1959 S. 93) erörterten Rechtsfragen Bedeutung erlangen.

Die notwendigen tatsächlichen Feststellungen zu treffen, muß trotz der gegenteiligen Auffassung der Beklagten den Tatsacheninstanzen überlassen bleiben; hieran hält der Senat auch in Würdigung der Ausführungen des Prozeßbevollmächtigten der Beklagten in DVBl. 1958 S. 233 (235) fest.

Nach alledem war, wie geschehen, zu erkennen.