Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 30.09.1987, Az.: BVerwG 6 C 54.86

I.

Der Kläger ist mit der Funktionsbezeichnung "SAM-Allocator" als Flugabwehrraketen-Leitoffizier in der Radarstellung einer Luftverteidigungsanlage eingesetzt. Die ihm in seiner Funktion obliegenden Aufgaben sind in einer Arbeitsanweisung zusammengefaßt. Nach deren bis zum Ende des Jahres 1979 geltendem Wortlaut hatte er u.a. folgende Aufgaben zu erfüllen:

"Mitarbeit bei der Erstellung der Luftlage durch

(a)
Koordination der Luftüberwachungs- und Frühwarnmeldungen der unterstellten FlaRak-Verbände (NIKE),

(b)
Ergänzen bzw. Beschaffen fehlender Informationen zur Luftlage (Höhe, Position, Kennung) bei

- Luftnotfällen,

- Grenzverletzungen (Ost/West, West/Ost),

...

(c)
ständige Überwachung des Luftraumes bei Übungen und im Einsatz im Hinblick auf Besonderheiten."

Anfang des Jahres 1980 wurde die Arbeitsanweisung im Zusammenhang mit einer Aufgabenumstellung neu gefaßt. An der entsprechenden Stelle lautet sie nunmehr wie folgt:

"Auf Befehl des Sector Commander und/oder bei Übungen

(a)
Koordination der Luftüberwachungs- und Frühwarnmeldungen der unterstellten FlaRak-Verbände (NIKE),

(b)
Überwachung des Luftraumes im Hinblick auf Besonderheiten, z.B. Luftnotfälle, Grenzverletzungen,

(c)
Ergänzen bzw. Beschaffen fehlender Informationen zur Luftlage (Höhe, Position, Kennung) bei

- Luftnotfällen,

- Grenzverletzungen (Ost/West, West/Ost),

...".

Bis zum Monat Dezember 1979 erhielt der Kläger eine Erschwerniszulage in Höhe von monatlich 200 DM. Im Monat Januar 1980 wurde die Zahlung der Zulage wegen der geänderten Aufgabenstellung des Klägers eingestellt. Seinen Antrag, ihm die Erschwerniszulage weiter zu gewähren, lehnte der Kompaniechef der 1. Kompanie des Fernmelderegiments 34 durch Bescheid vom 6. Februar 1980 ab. Die dagegen vom Kläger eingelegte Beschwerde blieb ohne Erfolg.

Der Kläger hat daraufhin den Verwaltungsrechtsweg beschritten und vorgetragen, er erfülle weiterhin die Voraussetzungen für die Gewährung der streitigen Zulage; denn er sei in seiner Funktion Angehöriger des Radarflugmeldepersonals im Einsatzdienst in einer Luftverteidigungsanlage. Zwar sei er seit der Änderung seiner Aufgabenstellung nicht mehr überwiegend verantwortlich an der Erarbeitung der Luftlage beteiligt. Nach dem Wortlaut des § 3 Satz 2 Nr. 3 der Verordnung zur vorläufigen Regelung von Erschwerniszulagen in besonderen Fällen werde dies den Angehörigen des Radarflugmeldepersonals aber auch nicht abverlangt. Wenn die Beklagte dies gestützt auf Verwaltungsvorschriften gleichwohl als Voraussetzung für die Gewährung der Zulage ansehe, so schränke sie den Anwendungsbereich der Bestimmung in rechtswidriger Weise ein.

Der Kläger hat beantragt,

Das Verwaltungsgericht hat der Klage stattgegeben. Die Berufung der Beklagten blieb ohne Erfolg, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Kläger werde nach der Änderung seiner Aufgaben weiterhin im militärischen Radarführungsdienst i.S. des § 3 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung zur vorläufigen Regelung von Erschwerniszulagen in besonderen Fällen verwendet; er gehöre nach wie vor dem Radarflugmeldepersonal (im weiteren Sinne) im Einsatzdienst einer Luftverteidigungsanlage an. Zwar diene seine Tätigkeit vornehmlich der radargeleiteten Auswertung der Luftlage für die von ihm zu leitenden Flugabwehrraketenstellungen. Das schließe seine Zulageberechtigung jedoch nicht aus, weil er auch damit dem militärischen Radarführungsdienst angehöre. Nach der Entstehungsgeschichte der Verordnung zur vorläufigen Regelung von Erschwerniszulagen in besonderen Fällen und nach dem Sinn ihres § 3 seien dem militärischen Radarführungsdienst alle dienstlichen Verrichtungen zuzurechnen, die eine mit hoher persönlicher Verantwortung und körperlicher Belastung verbundene Konzentration verlangten, welche den körperlichen und psychischen Belastungen des Flugsicherungsbetriebsdienstes vergleichbar sei. Der Begriff "militärischer Radarführungsdienst" stelle somit einen Oberbegriff dar, der von den in § 3 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung aufgeführten Eingruppierungsmerkmalen nicht durch zusätzliche Erfordernisse eingeengt werde. Deswegen komme es nicht wesentlich darauf an, ob der Kläger Radarflugmeldeaufgaben im engeren Sinne des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 der Verordnung zu erfüllen habe. Wesentlich sei, daß er weiterhin, wenn auch nur in besonderen Fällen, an der Erstellung der Luftlage mitzuarbeiten habe. Da seine Tätigkeit nicht zweifelsfrei den Nrn. 1 oder 2 des § 3 Abs. 1 Satz 2 der Verordnung zugeordnet werden könne, sei sie hinsichtlich der Zulageberechtigung der in Nr. 3 beschriebenen gleichzustellen, weil die Übertragung der radarermittelten Luftlage auf die Erfordernisse der Flugabwehrraketenstellungen wesentliche Elemente der Tätigkeiten enthalte, die zum Erstellen des Luftlagebildes führten.

Gegen dieses Urteil richtet sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassene Revision der Beklagten, mit der sie die Verletzung von Bundesrecht, insbesondere des § 3 der Verordnung zur vorläufigen Regelung von Erschwerniszulagen in besonderen Fällen, rügt. Sie ist der Auffassung, Sinn und Zweck dieser Regelung geböten es, die Zulageberechtigung auf solche im militärischen Radarführungsdienst verwendete Soldaten zu beschränken, die durch den unmittelbaren Kontakt zu Flugobjekten einer besonderen Streßsituation ausgesetzt seien.

Die Beklagte beantragt,

Der Kläger tritt der Revision entgegen und verteidigt das angefochtene Urteil.

II.

Die zulässige Revision ist begründet. Die Vorinstanzen haben der Klage zu Unrecht stattgegeben. Dem Kläger steht die streitige Zulage seit der Änderung seines Aufgabenbereichs zu Beginn des Jahres 1980 nicht mehr zu.

Den Ausgangspunkt der rechtlichen Prüfung bildet § 3 der Verordnung zur vorläufigen Regelung von Erschwerniszulagen in besonderen Fällen vom 22. März 1974 (BGBl. I S. 774) - VO -, der im vorliegenden Fall sowohl in seiner ursprünglichen Fassung als auch in den geänderten Fassungen der Verordnungen vom 21. Dezember 1982 (BGBl. I S. 2009) und vom 27. März 1985 (BGBl. I S. 617) anzuwenden ist. Diese Vorschrift bedarf, soweit es den von ihr erfaßten Personenkreis anbelangt, der Auslegung. Denn sie bezeichnet mit dem Begriff "militärischer Radarführungsdienst" keine bestimmte militärische Einheit, die sich gegen andere militärische Einheiten abgrenzen läßt und deren Angehörige als "Soldaten, die im militärischen Radarführungsdienst verwendet werden", anzusehen sind. Sie wäre auch nicht in dem im Besoldungsrecht zu fordernden Maße eindeutig, wenn man sie so verstünde, daß alle Soldaten i.S. der Vorschrift "im militärischen Radarführungsdienst verwendet" werden, deren Tätigkeit "sich auf den aktuellen Radareinsatz für die Luftverteidigung (bezieht), beginnend mit der mehr assistierenden Meldetätigkeit des Radarflugmelde- und Radartiefflugmeldepersonals bis hin zu den eigentlichen, radarbezogenen Leitentscheidungen des Radarleitpersonals" (so das Berufungsgericht auf S. 10 des angefochnen Urteils), und daß diese Soldaten sämtlich "dem Grunde nach" zulageberechtigt sind - wie das Berufungsgericht angenommen hat -, die Bemessung der Zulage aber nur für die in den Nrn. 1 bis 3 des Abs. 1 Satz 2 der Vorschrift bezeichneten Personalgruppen geregelt ist. Bei diesem Verständnis der Vorschrift fehlte es nämlich an einer Bemessungsregelung für die "im militärischen Radarführungsdienst verwendeten" Soldaten, welche keiner dieser Personalgruppen angehören, nach der Auffassung des Berufungsgerichts aber gleichwohl "dem Grunde nach" zulageberechtigt wären. Das schlössees angesichts des strikten und ausnahmslosen Verbots, Besoldungsleistungen ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung zu gewähren (BVerfGE 8, 1 <18>), aus, den "dem Grunde nach" anzuerkennenden Zulageanspruch dieser Soldaten der Höhe nach zu bemessen und ihn zu erfüllen.

Dieser "Überhang" an zulageberechtigten Soldaten, deren grundsätzlicher Zulageanspruch mangels ausreichender Regelung nicht erfüllt werden könnte, besteht indes in Wirklichkeit nicht. Anders als das Berufungsgericht angenommen hat, stellen die Worte "militärischer Radarführungsdienst" keinen "Oberbegriff" dar, der den von § 3 Abs. 1 VO erfaßten Personenkreis eigenständig beschreibt und damit zugleich festlegt, wer nach dieser Vorschrift zulageberechtigt ist. Welche Soldaten i.S. dieser Vorschrift "im militärischen Radarführungsdienst verwendet" werden, ergibt sich vielmehr erst aus der Beschreibung der zulageberechtigten Personalgruppen in ihrem Abs. 1 Satz 2. Wie verschiedentlich in besoldungsrechtlichen Vorschriften wird der zulageberechtigte Personenkreis auch in § 3 Abs. 1 Satz 2 VO teils konkretisiert, indem darauf abgestellt wird, daß der Begünstigte eine bestimmte Lizenz besitzt und entsprechend eingesetzt ist - Nrn. 1, 2 - (ebenso z.B. "fliegendes Personal", Vorbem. Nr. 6 zu den BBesOen A/B, "Nachprüfer von Luftfahrtgerät", Nr. 6 a a.a.O.), teils durch die Zugehörigkeit zu bestimmten, nach ihrer Tätigkeit eindeutig einzugrenzenden Funktionsgruppen - Nr. 3 - (ebenso z.B. "Beamte ... im Flugverkehrskontrolldienst in Flugsicherungsleitstellen bzw. Flugsicherungsstellen", § 2 Abs. 1 VO, "Flugdatenbearbeiter", § 2 Abs. 2 VO, "Beamte ..., wenn sie in der Nachrichtengewinnung durch Fernmelde- und Elektronische Aufklärung verwendet werden", Vorbem. 8 a a.a.O.) bestimmt. Nur bei diesem Verständnis stellt sich § 3 Abs. 1 VO als eine in sich vollständige und schlüssige Regelung dar und fügt sich bruchlos in das Besoldungsrecht ein. Der Auffassung des Berufungsgerichts, § 3 Abs. 1 Satz 2 VO beschreibe lediglich "sonstige Eingruppierungsmerkmale", die "auch so verstanden werden (könnten), daß davon nur die Höhe eines dem Grunde nach schon durch Satz 1 begründeten Zulageanspruchs geregelt wird, so daß jede Verwendung im 'militärischen Radarführungsdienst' einer der drei Gruppen des § 3 Satz 2 ... zuzurechnen ist", vermag sich der Senat nicht anzuschließen. Sie beläßt es bei der bereits erwähnten Unbestimmtheit des Begriffes "militärischer Radarführungsdienst" und nimmt der Vorschrift damit die im Besoldungsrecht unverzichtbare begriffliche Schärfe. Anders als das Berufungsgericht angenommen hat, rechtfertigt sie sich zudem auch nicht aus dem Sinn und Zweck der Zulageregelung.

Die Erschwerniszulage für "Soldaten, die im militärischen Radarführungsdienst verwendet werden", soll besondere Erschwernisse i.S. des § 47 BBesG abgelten, die bei der Regelung der Besoldung nicht berücksichtigt worden sind. Solchen Erschwernissen ist nicht jeder Soldat ausgesetzt, dessen Tätigkeit "sich auf den aktuellen Radareinsatz für die Luftverteidigung bezieht", mag er auch gelegentlich den besonderen Bedingungen des militärischen Radarführungsdienstes (angespannte Tätigkeit am Radarschirm, Arbeit in abgedunkelten Räumen) ausgesetzt sein. Die Voraussetzungen für die Gewährung einer Erschwerniszulage sind, wie der Senat in seinem Urteil vom 20. April 1983 - BVerwG 6 C 113.80 - (ZBR 1983, 265) am Beispiel des Flugverkehrskontrolldienstes ausgeführt hat, nur dann erfüllt, wenn die Aufgaben und die Arbeitsbedingungen eines Beamten dadurch geprägt sind, daß er in seiner Tätigkeit, fortlaufend, wenn auch nicht ständig, besonderen, durch die Besoldung nicht abgegoltenen Erschwernissen ausgesetzt ist. Das machte es erforderlich, Regelungen zu treffen, die den Anspruch auf die Erschwerniszulage nach § 3 VO auf diejenigen in radargeführten Einrichtungen der Bundeswehr verwendeten Soldaten beschränken, deren Tätigkeit dadurch bestimmt wird, daß sie den spezifischen Erschwernissen des Radardienstes in erheblichem Maße ausgesetzt sind. Diese Soldaten, die in ihrer Gesamtheit den zulageberechtigten "militärischen Radarführungsdienst" i.S. des § 3 Abs. 1 Satz 1 VO bilden, setzen sich aus dem lizenzierten Radarleitpersonal mit Radarleit-Jagdlizenz (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VO), dem lizenzierten Radarleitpersonal ohne Radarleit-Jagdlizenz (a.a.O. Nr. 2) und dem Radarflugmelde- und Radartiefflugmeldepersonal im Einsatzdienst in den Luftverteidigungsanlagen (a.a.O Nr. 3) zusammen, soweit es den in den genannten Vorschriften aufgeführten Besoldungsgruppen angehört.

Die streitige Zulage steht dem Kläger mithin nur dann über das Jahresende 1979 hinaus zu, wenn er nach diesem Zeitpunkt weiterhin einer der drei in § 3 Abs. 1 Satz 2 VO genannten Personalgruppen angehörte. Das ist auf der Grundlage der tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanzen entgegen der Annahme des Berufungsgerichts zu verneinen.

Dem lizenzierten Radarleitpersonal mit Radarleit-Jagdlizenz (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 VO) gehört der Kläger eindeutig nicht an, weil er keine solche Lizenz besitzt.

Die tatsächlichen Feststellungen, von denen das Revisionsgericht auszugehen hat, geben auch keinen Anhalt dafür, daß der Kläger vom Jahresbeginn 1980 an als Angehöriger des lizenzierten Radarleitpersonals ohne Radarleit-Jagdlizenz (a.a.O. Nr. 2) eingesetzt war und ist. Dies ergibt sich insbesondere nicht daraus, daß dem Kläger die ATM-Nummer 527 5423 "Radarleitoffizier" erteilt worden ist; denn dieser Nummer läßt sich nicht entnehmen, ob der Kläger eine Lizenz besitzt und welchen Gegenstand sie hat. Die ATM-Nummer gibt nur Auskunft darüber, welcher Teilstreitkraft und welcher Truppengattung innerhalb derselben ein Soldat angehört und in welcher Funktion er dort verwendet wird (Zedler, Planungs- und Führungssystern, 1. Auflage 1978. S. 134). Mit Recht ist das Berufungsgericht auch weder der Behauptung des Klägers nachgegangen, ihm sei eine Flugabwehrraketen-Radarleitlizenz erteilt worden, noch hat es aufgeklärt, ob es eine solche Lizenz ihrem Gegenstand nach gestatten würde, den Kläger als Angehörigen des lizenzierten Radarleitpersonals ohne Radarleit-Jagdlizenz i.S. des § 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 2 VO zu verwenden. Einer solchen Aufklärung bedurfte es nicht, weil der Kläger nach der Bekundung des vom Berufungsgericht als Zeuge vernommenen Kommandeurs des I. Bataillons des Fernmelderegiments 34, Oberstleutnant W., dieser Personalgruppe nicht nur nicht angehört, sondern ihr nicht einmal direkt zuarbeitet.

Trotz seiner vom Verwaltungsgericht festgestellten Ausbildung für den Radarflugmelde- und Radartiefflugmeldedienst ist der Kläger in seiner Verwendung seit dem Jahresbeginn 1980 auch nicht dem Radarflugmeldepersonal im Einsatzdienst in einer Luftverteidigungsanlage (§ 3 Abs. 1 Satz 2 Nr. 3 VO) zuzurechnen. Die Aufgliederung der zulageberechtigten Personalgruppen in den Nrn. 1 bis 3 des § 3 Abs. 1 Satz 2 VO spiegelt den funktionellen Aufbau einer Luft Verteidigungsanlage wider. Entsprechend der Aufgabe einer solchen Anlage, einerseits den Luftraum in ihrem Einsatzbereich ständig mittels Radar zu beobachten, d.h. die Bewegungen von Luftfahrzeugen und anderen fliegenden Objekten zu erfassen und die Flugkörper zu identifizieren, um so ständig das jeweilige Bild der Luftlage zu gewinnen, und andererseits im Alarm- oder Notfall die Waffensysteme der Luftverteidigung zu alarmieren und im Einsatzfall ihren Einsatz in Zusammenarbeit mit den Gefechtsständen dieser Waffensysteme mittels Radar zu leiten (vgl. dazu Teske, Aspekte der Kontrolle in einem Radarführungsverband, Truppenpraxis 1983, S. 598 f.; Wessling, Taktische Überprüfungen im Radarführungsdienst, Truppenpraxis 1973, S. 373 f.; Gillert, Führungssysteme der Luftverteidigung, in: Elektronik in der Luftverteidigung, S. 29 f.), ist das dort eingesetzte Personal in zwei Funktionsgruppen aufgeteilt. Dem Radarflugmeldepersonal obliegt die zur fortlaufenden Abbildung (Erstellung) der Luftlage führende ständige Aufklärung des Luftraums; Aufgabe des Radarleitpersonals ist es, sich lediglich in Alarm- und Notfällen in die Beobachtung der Luftlage mit dem Ziel einzuschalten. Einsatzentscheidungen in Zusammenarbeit mit den Gefechtsständen der Luftverteidigungssysteme zu erwägen und vorzubereiten sowie im Einsatzfall die Kampfführung dieser Systeme mittels Radar zu leiten und zu unterstützen. Die Aufgaben des Klägers als Flugabwehrraketen-Leitoffizier sind nach dem Ergebnis der Beweisaufnahme des Berufungsgerichts und nach dessen zutreffender Würdigung durch das Berufungsgericht dem Aufgabenreich der Radarleitung zuzuordnen. An den Aufgaben des Radarflugmeldepersonals ist der Kläger nach der Aussage des Zeugen W. hingegen - von seltenen, seine Tätigkeit also nicht prägenden Fällen abgesehen - nicht beteiligt. Das verbietet es schon nach der Sachlage, dem Berufungsgericht in der Auffassung zu folgen, der Kläger sei dennoch im weiteren Sinne Angehöriger des Radarflugmeldepersonals.

Dieser Einschätzung steht zudem aus rechtlicher Sicht entgegen, daß sie - ausgehend von dem vom Senat nicht gebilligten Verständnis des § 3 Abs. 1 VO und der darauf beruhenden Ansicht des Berufungsgerichts, jeder in Luftverteidigungsanlagen an Radargeräten verwendete Soldat müsse einer der drei Personalgruppen des Satzes 2 dieser Vorschrift zugeordnet werden - auf einer Auslegung des Begriffes "Radarflugmeldepersonal" beruht, die nicht nur über den Wortgehalt dieses Begriffes, sondern auch über die erörterte Funktion des mit ihm bezeichneten Personenkreises hinausgeht. Dieses aus der rechtlichen Sicht des Berufungsgerichts konsequente, ausdehnende egriffsverständnis hat das Berufungsgericht zumindest in die Nähe einer analogen Rechtsanwendung geraten lassen. Dem vermag der Senat im Hinblick auf die strikte Gesetzesbindung der Besoldung nicht zu folgen.

Der Kläger gehört nach alledem keiner der in § 3 Abs. 1 Satz 2 VO abschließend bezeichneten Personalgruppen an, aus denen sich der "militärische Radarführungsdienst" i.S. des Satzes 1 der Bestimmung zusammensetzt. Dem steht nicht entgegen, daß er an Radargeräten ausgebildet ist, daß solche Geräte zu der Ausstattung seines Arbeitsplatzes gehören und daß er sie auch einzusetzen hat, um einen Teil seiner Aufgaben erfüllen zu, können. Dagegen spricht auch nicht, daß sich seine Tätigkeit in die Gesamtaufgabe einfügt, die der Luftverteidigungsanlage im Bereich der radargeleiteten Kampfführung gestellt ist. Denn die Zulageregelung des § 3 Abs. 1 VO knüpft weder an diese Gesamtaufgabe an, noch läßt sie es ausreichen, daß ein in einer Luftverteidigungsanlage eingesetzter Soldat einen irgendwie gearteten Anteil an dem Radareinsatz für die Luftverteidigung hat. Der Verordnungsermächtigung des § 47 BBesG entsprechend knüpft § 3 Abs. 1 VO vielmehr an die konkreten Erschwernisse an, die der einzelne Soldat bei der Erfüllung der ihm gestellten speziellen Aufgaben hinnehmen muß, und beschränkt die Zulageberechtigung auf solche Soldaten, die Aufgaben zu erfüllen haben, welche insgesamt, jedenfalls aber in einem prägenden Maß mit besonderen, durch die allgemeine Besoldung nicht abgegoltenen Erschwernissen verbunden sind. Das sind innerhalb der radargeleiteten Luftverteidigung nur diejenigen Soldaten, die den körperlichen und psychischen Belastungen, welche mit einer Tätigkeit an Radargeräten verbunden sind, ständig oder ganz überwiegend ausgesetzt sind. Diese Soldaten bezeichnet § 3 Abs. 1 Satz 2 VO anhand der ihnen erteilten Lizenzen bzw. der von ihnen versehenen Funktion, ohne Raum für eine erweiternde Auslegung zu lassen.

Aus dieser rechtlichen Sicht bedarf es keines Eingehens auf die vom Berufungsgericht erörterten Erlasse, die der Bundesminister der Verteidigung zur Auslegung und Anwendung des § 3 Abs. 1 VO herausgegeben hat. Denn die darin aufgestellten Anforderungen an die Zulageberechtigung von Soldaten, die in radargeleiteten Einrichtungen der Luftverteidigung eingesetzt werden, stimmen jedenfalls im vorliegenden Fall mit denjenigen überein, die sich der Vorschrift selbst entnehmen lassen.

Nach alledem waren die vorinstanzlichen Urteile aufzuheben und die Klage mit der Kostenfolge aus § 154 Abs. 1 VwGO abzuweisen.