Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 12.02.1987, Az.: BVerwG 5 C 24.85

I.

Die in B. wohnhaften Kläger - Eltern und sechs Kinder - waren mit Ausnahme der 1981 geborenen Klägerin zu 8 Asylbewerber aus dem Libanon. Da das Einkommen des Klägers zu 1 aus einer von Mai 1977 an mit einer Unterbrechung ausgeübten nichtselbständigen Erwerbstätigkeit den Betrag nicht erreichte, der sich bei Zugrundelegung der sozialhilferechtlichen Regelsätze ergab, gewährte der Beklagte den Klägern ergänzende Hilfe zum Lebensunterhalt. Bei deren Bemessung berücksichtigte er bis April 1982 die dem Kläger zu 1 nach § 28 des Berlinförderungsgesetzes gewährten Zulagen nicht als Einkommen. In der Zeit danach vertrat er die Ansicht, daß die Berlinzulage zwar im Grundsatz wegen besonderer Zweckbestimmung nach § 77 BSHG nicht zu berücksichtigendes Einkommen sei, daß jedoch bei einem Asylbewerber der besondere Zweck nicht zutreffe. Den gegen die "Kürzung" erhobenen Widerspruch der Kläger wies der Beklagte zurück.

Die hierauf erhobene Klage hat das Verwaltungsgericht abgewiesen. Auch die Berufung der Kläger hat keinen Erfolg gehabt. Das Berufungsgericht hat in seinem Urteil vom 7. Februar 1985 (ZfSH/SGB 1985, 419) (unter Aufgabe seiner im Urteil vom 21. August 1969 <OVGE Bln 10, 146 = FEVS 17, 219> vertretenen Ansicht) ausgeführt: Die Berlinzulage sei Einkommen im Sinne des § 76 BSHG und als solches bei der Bemessung der Hilfe zum Lebensunterhalt nach § 77 BSHG zu berücksichtigen. Im Berlinförderungsgesetz sei ein Zweck der Berlinzulage, der sich von dem der zu gewährenden Sozialhilfe unterscheide, nicht ausdrücklich genannt. Er sei auch sonst nicht festzustellen. Als diese Zulage 1962 eingeführt worden sei, sei es darum gegangen, einen Bedarf der Berliner Wirtschaft an Arbeitnehmern zu decken. Auch aus den weiteren Erwägungen, aus denen 1970 die Berlinhilfe neu gestaltet worden sei, nämlich mit steuerlicher Förderung der Arbeitnehmer Wohnortnachteile und Risiken zu neutralisieren, die sich aus der besonderen Lage Berlins ergäben, lasse sich ein ausdrücklich genannter, divergierender Zweck der Berlinzulage nicht herleiten. - Das Berufungsgericht hat daher nicht entschieden, ob - wie der Beklagte meint - der Umstand, daß der Hilfeempfänger asylsuchender Ausländer ist, eine unterschiedliche Betrachtung rechtfertigt.

Mit der Revision verfolgen die Kläger ihr Begehren weiter, ihnen für die Zeit von Mai 1982 bis Mai 1983 Hilfe zum Lebensunterhalt auch in Höhe der angerechneten Berlinzulage zu bewilligen, weil diese nicht anrechenbares Einkommen im Sinne des § 76 BSHG sei.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen. Er hält an seiner von jeher vertretenen Auffassung fest, daß mit der Berlinzulage ein besonderer Zweck verfolgt werde, der aber in der Person eines asylsuchenden Ausländers nicht erreicht werden könne.

Der sich am Verfahren beteiligende Oberbundesanwalt beim Bundesverwaltungsgericht pflichtet in erster Linie der Auffassung des Berufungsgerichts bei.

II.

Die zulässige Revision der Kläger ist unbegründet, so daß sie zurückzuweisen ist (§ 144 Abs. 2 VwGO). Das Oberverwaltungsgericht hat die Berufung der Kläger gegen das klagabweisende Urteil des Verwaltungsgerichts zu Recht zurückgewiesen.

Die Sozialhilfeberechtigung der Kläger richtet sich - da sie nicht Deutsche im Sinne des Art. 116 Abs. 1 des Grundgesetzes sind - nach § 120 des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) in der am 13. Februar 1976 bekanntgemachten Neufassung (BGBl. I S. 289) unter Berücksichtigung der Änderungen dieses Gesetzes durch das Zweite Haushaltsstrukturgesetz vom 22. Dezember 1981 (BGBl. I S. 1523). Danach hatten die Kläger (auch) in der Zeit von Mai 1982 bis Mai 1983 einen Rechtsanspruch auf Hilfe zum Lebensunterhalt nach Maßgabe der §§ 11 ff. BSHG. Auf den Umstand, daß die Kläger zu 1 bis 7 asylsuchende Ausländer waren, deren Asylverfahren damals noch anhängig war, kommt es nicht an; denn im anhängigen Rechtsstreit geht es nicht um Einschränkungen der Hilfe zum Lebensunterhalt nach Maßgabe der Sätze 2 und 3 des § 120 Abs. 2 BSHG.

Anspruch auf die Hilfe zum Lebensunterhalt haben die Kläger nur in dem Umfang gehabt, in dem sie sich den notwendigen Lebensunterhalt nicht ausreichend aus eigenen Mitteln beschaffen konnten (§ 11 Abs. 1 BSHG), d.h. in diesem Fall aus dem Einkommen des Klägers zu 1. "Einkommen" waren - wie die Vorinstanzen zu Recht ausgeführt haben - auch die Zulage und die Zuschläge (im folgenden: Berlinzulage), die dem Kläger zu 1 nach § 28 des Gesetzes zur Förderung der Berliner Wirtschaft (Berlinförderungsgesetz - BerlinFG) in der am 23. Februar 1982 bekanntgemachten Neufassung (BGBl. I S. 225) gewährt worden waren; denn bei diesen handelt es sich um Einkünfte in Geld, hinsichtlich derer nicht bestimmt ist, daß sie nicht Einkommen im Sinne des Bundessozialhilfegesetzes sind - weder in § 76 Abs. 1 BSHG noch im Berlinförderungsgesetz (vgl. die Aufzählung in dessen § 28 Abs. 1 Satz 6).

Die Voraussetzung, unter der nach § 77 Abs. 1 BSHG eine auf Grund öffentlich-rechtlicher Vorschriften gewährte Leistung nicht als Einkommen zu berücksichtigen ist, nämlich daß sie zu einem ausdrücklich genannten Zweck gewährt wird, der ein anderer ist als derjenige, zu dem die im Einzelfall in Frage stehende Sozialhilfe gewährt wird, liegt in bezug auf die Berlinzulage nicht vor. Zu dieser Voraussetzung hat das Bundesverwaltungsgericht im Urteil vom 12. April 1984 (BVerwGE 69, 177 = FEVS 33, 353 = NDV 1985, 133 = ZfS 1984, 272 = ZfSH/SGB 1985, 34) ausgeführt: Bei der Anwendung des § 77 Abs. 1 BSHG ist in einem ersten Schritt zu prüfen, ob in den öffentlich-rechtlichen Vorschriften der Zweck der Leistung ausdrücklich genannt ist. Dazu braucht das Wort "Zweck" nicht verwendet zu sein. Ausdrückliche Nennung des Zwecks kommt aber z.B. so zum Ausdruck: "Zur wirtschaftlichen Sicherung angemessenen und familiengerechten Wohnens ..." (§ 1 des Wohngeldgesetzes), "Ausbildungsförderung wird für den Lebensunterhalt und die Ausbildung geleistet" (§ 11 Abs. 1 des Bundesausbildungsförderungsgesetzes), "Der ... Wehrpflichtige und seine Familienangehörigen erhalten Leistungen zur Sicherung ihres Lebensbedarfs" (§ 1 Abs. 1 Satz 1 des Unterhaltssicherungsgesetzes). Hat sich der Zweck der anderen Leistung so ausdrücklich genannt feststellen lassen, dann ist in einem zweiten Schritt der Zweck der konkret in Frage stehenden Sozialhilfeleistung festzustellen. In einem dritten Schritt sind die so festgestellten Zwecke der beiden Leistungen einander gegenüberzustellen. Fehlt es an der Identität der Zwecke, dann ist die andere Leistung bei der Gewährung der Sozialhilfe nicht als anrechenbares Einkommen zu berücksichtigen. Im anderen Fall ist sie zu berücksichtigen. Berücksichtigt werden muß sie aber auch dann, wenn die andere Leistung ohne ausdrückliche Nennung eines Zwecks, also "zweckneutral" gewährt wird. Dann bleibt es bei dem Grundsatz, daß Einkünfte in Geld als Einkommen zu berücksichtigen sind.

Unter Berufung hierauf hat das Oberverwaltungsgericht entschieden, daß sich ein ausdrücklich genannter Zweck der Berlinzulage, der sich von demjenigen der streitgegenständlichen Hilfe zum Lebensunterhalt unterscheide, nicht feststellen lasse, insbesondere sei in § 28 BerlinFG ein bestimmter Zweck nicht genannt. Das ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden. In keiner der Vorschriften des Artikels V im mit "Steuererleichterungen und Arbeitnehmervergünstigungen" überschriebenen Abschnitt II des Berlinförderungsgesetzes ist im Sinne des oben Dargelegten ein Zweck ausdrücklich genannt. Das in der Überschrift des Artikels V und auch sonst im Berlinförderungsgesetz verwendete Wort "Vergünstigung" drückt geradezu typisch die "Zweckneutralität" einer generell-abstrakten Leistung aus, deren Verwendung im Belieben des Empfängers steht und die nicht individuell-konkret gezielt der Deckung eines bestimmten Bedarfs dient, wie dies anderweit bei Leistungen auf Grund öffentlich-rechtlicher Vorschriften der Fall ist, die beispielhaft in Erläuterungswerken zum Bundessozialhilfegesetz aufgeführt sind (z.B. Mergler/Zink, Bundessozialhilfegesetz, Loseblatt-Kommentar, Stand August 1985, § 77 Rdnr. 19).

Sind hiernach die Vorschriften des Berlinförderungsgesetzes zur Feststellung eines ausdrücklichen Zwecks, der von demjenigen der den Klägern gewährten Hilfe zum Lebensunterhalt verschieden sein könnte, nicht auslegungsbedürftig, kommt es auf den Inhalt der Begründungen für die Einführung der Berlinzulage im Jahre 1962 und deren Neuregelung im Jahre 1970 nicht an. Selbst wenn man hierauf zurückgriffe, zeitigten diese keine anderen Erkenntnisse. Nach der Errichtung der Mauer in Berlin (August 1961) ging es der Bundesregierung darum, gemeinsam mit dem Berliner Senat alle politischen, sozialen, wirtschaftlichen und kulturellen Maßnahmen zu treffen, die zur Beseitigung oder Milderung der Folgen des Mauerbaues und zur Sicherstellung der weiteren Aufwärtsentwicklung Berlins erforderlich waren. Zur Erreichung dieser Ziele wurden im Rahmen eines Bündels von Maßnahmen zusätzliche Vergünstigungen (Zulagen) für Arbeitnehmer in Berlin (West) vorgeschlagen (siehe dazu Deutscher Bundestag - Drucks. IV/435, S. 11). Zutreffend hat das Oberverwaltungsgericht hieraus gefolgert, daß es nicht darum ging, einen konkreten Bedarf der einzelnen Arbeitnehmer in Berlin zu decken, sondern den Bedarf der Berliner Wirtschaft an Arbeitnehmern. Um dasselbe Anliegen ging es auch bei der "Neuregelung der steuerlichen Arbeitnehmerförderung"; denn es hatte sich gezeigt, "daß die Effizienz der bestehenden Arbeitnehmer-Förderungsmaßnahmen nicht vollauf befriedigend ist". In der Erweiterung der steuerlichen Förderung für Berliner Arbeitnehmer wurde eine Maßnahme gesehen, die Arbeitsmarktlage und damit gleichzeitig die Bevölkerungsstruktur in Berlin (West) zu verbessern. Im Rahmen dessen sollte die steuerliche Förderung der Arbeitnehmer im ganzen die Wohnortnachteile und Risiken neutralisieren, die sich aus der besonderen Lage Berlins ergaben (zum Vorstehenden Deutscher Bundestag - Drucks. VI/614, S. 12). Sofern sich hieraus eine über ein gesetzgeberisches Motiv hinausgehende Zweckbestimmung der Berlinzulage dahin gehend ableiten ließe, einen in der Person jeden einzelnen Arbeitnehmers vorhandenen erhöhten Bedarf zu decken, so beträfe diese im wesentlichen eine Bedarfsdeckung im Rahmen des Lebensunterhalts. Die Zweckbestimmung wäre daher nicht eine andere als diejenige, die der Hilfe zum Lebensunterhalt zugrunde liegt.

Hat der Beklagte aus diesen Gründen die dem Kläger zu 1 gewährte Berlinzulage zu Recht als Einkommen behandelt und als solches bei der Bemessung der den Klägern gewährten Hilfe zum Lebensunterhalt berücksichtigt, dann kommt es nicht mehr darauf an, ob - wie der Beklagte meint - die der Berlinzulage beigelegte Anreizfunktion bei einem asylsuchenden Ausländer ihren Sinn verfehlt und ob sie allein aus diesem Grund bei der Gewährung von Hilfe zum Lebensunterhalt an einen diesem Personenkreis zuzurechnenden Hilfeempfänger als Einkommen zu berücksichtigen ist. Der Umstand, daß eine derartige Überlegung - wäre sie richtig - im Berlinförderungsgesetz Ausdruck finden müßte, weil sie auf jeden in Berlin (West) Einkommen erzielenden asylsuchenden Ausländer zuträfe ohne Rücksicht darauf, ob er ergänzende Hilfe zum Lebensunterhalt benötigt, macht zudem deutlich, daß es sich bei alledem weniger um eine dem Sozialhilferecht immanente Problematik handeln kann.

Die Kostenentscheidung beruht auf §§ 154 Abs. 2 und 159 Satz 1 VwGO in Verbindung mit § 100 Abs. 1 ZPO, die Gerichtskostenfreiheit auf § 188 Satz 2 VwGO.