I.

Der Kläger, ein Omnibusunternehmer, verpflichtete sich gegenüber einer Spinnerei, täglich drei Omnibusse mit Fahrern zur Beförderung der in Moers und Umgebung wohnenden Betriebsangehörigen von deren Wohnung zur Arbeitsstelle an allen Arbeitstagen unter Ausschluß anderer Fahrgäste einzusetzen. Ohne Rücksicht auf die Zahl der beförderten Personen wurde ein bestimmter Fahrpreis vereinbart. Ferner wurden nähere Bestimmungen über Fahrziel und Fahrzeit entsprechend den Wünschen der Spinnerei getroffen.

Der Kläger war Inhaber einer allgemeinen Mietwagen-Genehmigung alten Rechts, die auf zwei Jahre befristet war. Er vertrat die Auffassung, daß er nach Ablauf der Mietwagengenehmigung im Mai 1963 den bisherigen Berufsverkehr als Mietwagenverkehr gemäß § 49 des Personenbeförderungsgesetzes 1961 - PBefG - fortsetzen körne. Der Beklagte stellte fest, daß der vom Kläger betriebene Berufsverkehr als Sonderform des Linienverkehrs gemäß § 43 Abs. 1 Nr. 1 PBefG 1961 anzusehen und eine entsprechende Genehmigung erforderlich sei. Die gegen diese Feststellung sich richtende Klage hatte keinen Erfolg.

Das Verwaltungsgericht hat in den Gründen seines Urteils folgendes ausgeführt: Die gemäß § 10 PBefG ergangene Entscheidung entspreche der gesetzlichen Regelung, gegen die keine verfassungsmäßigen Bedenken beständen. Der vom Kläger betriebene Verkehr sei Berufsverkehr im Sinne von § 43 Abs. 1 Ziff. 1 PBefG. Die in § 43 a.a.O. geregelten Sonderformen des Linienverkehrs schlössen nicht aus, daß auch die Voraussetzungen des allgemeinen Linienverkehrs gemäß § 42 PBefG erfüllt seien. § 43 PBefG regele die auf einen bestimmten Personenkreis beschränkte linienmäßige Beförderung. Es komme auf die Regelmäßigkeit, nicht auf die Öffentlichkeit des Verkehrs an. Darin liege der Unterschied zur früheren gesetzlichen Regelung, wie sie in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ausgelegt worden sei. Auch die in § 62 Abs. 1 Satz 2 PBefG getroffene Übergangsregelung lasse erkennen, daß der Gesetzgeber den bisherigen Rechtszustand durch eine Erweiterung des Begriffs des Linienverkehrs geordnet habe. Die privatrechtliche Ausgestaltung des vom Kläger betriebenen Verkehrs sei für die rechtliche Beurteilung ohne Bedeutung. Eine Unterteilung nach einem objektiv oder subjektiv beschränkten Personenkreis sei bei der gesetzlichen Regelung des Berufsverkehrs nicht vorgesehen.

Gegen dieses Urteil hat der Kläger die vom Verwaltungsgericht zugelassene Sprungrevision eingelegt. Der Kläger rügt die Verletzung der §§ 43 Abs. 1 Ziff. 1, 49 Abs. 1 PBefG und meint, daß die Beförderung der Betriebsangehörigen der Spinnerei als Gelegenheitsverkehr anzusehen sei. Der Linienverkehr und der Gelegenheitsverkehr ständen nach der nunmehr geltenden gesetzlichen Regelung nebeneinander. Der Gesetzgeber habe jedoch im Personenbeförderungsgesetz nicht sämtliche Betriebsmerkmale des Linienverkehrs ausdrücklich erfaßt, sondern diese teilweise als selbstverständlich vorausgesetzt. Dies gelte insbesondere für den Begriff der Öffentlichkeit. Bei der Entstehung des Gesetzes sei von den zuständigen Stellen im § 43 PBefG das Wort "gilt" durch "ist" ersetzt worden, um einer Ausweitung des Linienverkehrs vorzubeugen. Der Begriff "regelmäßig" sei zu unbestimmt, um eine klare Abgrenzung des Linienverkehrs zu ermöglichen. "Ausschluß anderer Fahrgäste" bedeute nach der Systematik des Gesetzes nicht, daß der Benutzerkreis subjektiv begrenzt werde, wie es in § 49 PBöfG vorgeschrieben sei. Vielmehr erfasse § 43 Abs. 1 Ziff. 1 PBefG diejenigen Fälle, in denen die Fahrgäste nach objektiven Merkmalen abgegrenzt würden, z.B. Fahrgemeinschaften von Berufstätigen. Die Zahl der beförderungswilligen berufstätigen Personen sei nicht abgrenzbar.

Der Kläger beantragt,

Der Beklagte ist den Ausführungen des Klägers entgegengetreten. Er meint, daß jeder regelmäßige Berufsverkehr eine Sonderform des Linienverkehrs darstelle, ohne Unterschied, ob die Beförderung auf einer Initiative des Verkehrsunternehmers beruhe oder ob die Fahrten auf Grund einer Vereinbarung mit dem Arbeitgeber oder mit einer Fahrgemeinschaft von Arbeitern durchgeführt würden.

Der Oberbundesanwalt hat sich der Auffassung des Beklagten angeschlossen.

II.

Die Revision mußte Erfolg haben.

Nach der zum früheren Recht ergangenen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts wurde der Berufsverkehr nicht als Linienverkehr aufgefaßt, weil das Begriffsmerkmal dar öffentlichen Verkehrsbedienung nicht gegeben war (vgl. die Urteile vom 16. September 1954 - BVerwG I C 181.53 - und vom 24. Mai 1956 - BVerwG I C 136.54 -, Buchholz 442.00 § 2 PBefG Nr. 1 = NJW 1955, 844 und § 4 PBefG Nr. 1 = NJW 1956, 1651 mit unrichtiger Datumsangabe 5. Juli 1956). Der Senat hat bereits in seinem Urteil vom 26. Juni 1964 - BVerwG VII C 108.62 - (Buchholz 442.01 § 43 PBefG 1961 Nr. 1) darauf hingewiesen, daß der Gesetzgeber bei der Abfassung des Personenbeförderungsgesetzes vom 21. März 1961 (BGBl. I S. 241) - PBefG - den Linienverkehr im Sinne des früheren Rechts sowie den Berufsverkehr und die Schülerfahrten anders eingeordnet hat, indem er den Verkehr, der unter Ausschluß anderer Fahrgäste der regelmäßigen Beförderung dient, als eine Sonderform des Linienverkehrs im Gesetz festgelegt hat. Die bisherige Unterscheidung nach dem Gesichtspunkt der Öffentlichkeit führte insbesondere in ländlichen Gemeinden vielfach zu einer weitgehenden Überschneidung des allgemeinen Linienverkehrs mit diesen Sonderformen. Allen Formen des Linienverkehrs ist nunmehr das Merkmal der regelmäßigen Beförderung der Fahrgäste gemeinsam. Die Ausführungen des Klägers darüber, daß der Linienverkehr nach dem Aufbau des Gesetzes der Vorrang vor dem Gelegenheitsverkehr zukomme, werden in dieser Gegenüberstellung dem systematischen Aufbau des Gesetzes nicht gerecht. Für die Abgrenzung ist die in § 46 Abs. 1 PBefG getroffene Bestimmung maßgebend. Danach sind bestimmte Erscheinungsformen als Linienverkehr festgelegt. Alle anderen Formen fallen unter den Begriff des Gelegenheitsverkehrs, für den jedoch Absatz 2 gleichfalls einen Typenzwang vorschreibt. Aus der gesetzlichen Festlegung bestimmter Typen ergibt sich, daß die Frage, ob eine der Formen des Linienverkehrs vorliegt, den Vorrang hat und erst bei Verneinung dieser Frage geprüft werden kann, ob eine der zulässigen Formen des Gelegenheitsverkehrs vorliegt.

Gegen die Rechtsgültigkeit der gesetzlichen Regelung können nicht unter dem Gesichtspunkt der fehlenden Bestimmtheit der gesetzlichen Regelung Bedenken erhoben werden. Die Rechtsordnung enthält zahlreiche Begriffe, die der Beurteilung durch den Richter einen mehr oder weniger großen Spielraum einräumen und in Hinblick auf die Vielfalt aller Lebensvergänge in Übergangsfällen Abgrenzungsschwierigkeiten hervorrufen. Ob es, wie der Kläger meint, erforderlich gewesen wäre, den Begriff der Regelmäßigkeit gesetzlich festzulegen, kann dahingestellt bleiben. Jeder festen Grenzziehung sind Schranken gesetzt, die im einzelnen Fall durch Auslegung überwunden werden müssen. Es kann daher bereits zweifelhaft sein, ob eine bestimmtere Festlegung der gesetzlichen Begriffe, die einer gewissen Willkürlichkeit nicht entbehren würde, eine sachgemäße Lesung gewesen wäre. Daher stellt sich im vorliegenden Fall die Frage, wo die Grenzen einer "regelmäßigen Beförderung" von Fahrgästen liegen. Für diese Abgrenzung lassen sich wesentliche Gesichtspunkte bereits aus der Bedeutung des Wortes "regelmäßig" Gewinnen. Allen Teilnehmern am Berufsverkehr stehen die für diesen besonderen Zweck eingesetzten Verkehrsmittel in gleicher Weise zur Verfügung wie diejenigen, die dem [Linienverkehr im engeren Sinne dienen. Hiervon unterscheidet sich der Betrieb von Omnibussen, den ein Werk in eigener Regie oder durch einen auf Grund von Verträgen an seine Weisungen gebundenen Verkehrsunternehmer durchführen läßt, wesentlich. Das betreffende Werk bestimmt nach seinen wechselnden Bedürfnissen über die Streckenführung und die zeitliche Gestaltung des Omnibusverkehrs, der nur für die Angehörigen des eigenen Betriebes vorgesehen ist. Das Vertrauen einer nicht abgrenzbaren Gruppe von Berufstätigen an eine regelmäßige Durchführung des Berufsverkehrs bedarf in einem derartigen Fall nicht eines Schutzes. Wenn die Interessen des Betriebes es erfordern, kann, soweit öffentlich-rechtliche Vorschriften nicht entgegenstehen, der Einsatz der Omnibusse jederzeit geändert werden.

Bereits diese wirtschaftlichen Verschiedenheiten sprechen dagegen, in solchen Fällen, wie sie beim Kläger vorliegen, anzunehmen, daß der Begriff der regelmäßigen Beförderung von Fahrgästen erfüllt ist. Die Omnibusse werden von dem Kläger gegen die Zahlung eines pauschalen Entgelts für das gesamte Fahrzeug eingesetzt. Der Kläger befährt die ihm vom Werk vorgeschriebene Strecke zu den ihm vom Werk angegebenen Zeiten, ohne daß die beförderten Personen in vertragliche Beziehungen zu ihm treten und ein Entgelt entrichten.

Weiterhin folgt aus dem systematischen Zusammenhang des Personenbeförderungsgesetzes, daß eine Beförderungsart, wie sie sich auf Grund der hier vorliegenden vertraglichen Gestaltung ergibt, nicht dem Linienverkehr zuzurechnen ist. Wäre dies der Fall, so müßte zunächst das komplizierte und zeitraubende Genehmigungsverfahren durchgeführt werden. Das Personenbeförderungsgesetz 1961 hat zwar eine von dem früheren Rechtszustand abweichende Regelung getroffen, indem über die Einwendungen der verschiedenen Beteiligten nicht mehr in einem besonderen Vorverfahren zu entscheiden ist. Sachlich hat sich aber daran, daß die Verwaltung zunächst alle diese Einwendungen zu prüfen hat und die erforderlichen Interessenabwägungen vornehmen muß, nichts geändert. Auch bedarf es in jeden Falle noch der Prüfung der besonderen Voraussetzungen, die sich aus § 13 Abs. 2 PBefG 1961 ergeben. Insbesondere kommt dem nach § 13 Abs. 2 Nr. 2 c a.a.O. festgelegten Ausgestaltungsrecht der vorhandenen Unternehmer ein erhebliches Gewicht zu. Es spricht viel dafür, daß, solange der Betrieb einer bestimmten Linie gewinnbringend erscheint, sich die beteiligten Unternehmer auf die ihnen nach § 13 Abs. 2 PBefG zustehenden Rechte berufen werden. Ein Omnibusunternehmer, der diese Möglichkeit und das Risiko einer ihm ungünstigen Entscheidung in Betracht zieht - die vielleicht erst nach längerer Zeit in einem Rechtsstreit ergehen kann -, wird daher leicht vor der Übernahme einer derartigen Verkehrsverbindung zurückschrecken. Dem wirtschaftlichen Bedürfnis nach einem schnellen und wechselnden Einsatz eines Omnibusses für die besonderen Zwecke des beauftragenden Betriebes würde die Unterstellung solcher Fälle unter den Linienverkehr nicht gerecht werden. Auch die Verordnung über die Befreiung bestimmter Beförderungsfälle von den Vorschriften des Personenbeförderungsgesetzes vom 30. August 1962 (BGBl. I S. 601) - FreistellungsVO - läßt erkennen, daß die Regelung des Personenbeförderungsgesetzes mit der Einbeziehung des Berufsverkehrs in den Linienverkehr nur lückenhaft ist und bei Berücksichtigung des Grundrechts des Art. 12 GG die gesetzliche Regelung jedenfalls nicht erweiternd ausgelegt werden kann. Die Freistellungsverordnung beruht auf der in § 58 Abs. 1 Nr. 1 PBefG ausgesprochenen Ermächtigung, die sich auf bestimmte, im Rahmen des Gesamtverkehrs nicht besonders ins Gewicht fallende Beförderungsfälle erstreckt. Sie erfaßt u.a. in § 1 Ziff. 4 a.a.O. namentlich den sogenannten Baustellenverkehr, bei dem gleichfalls Bedenken bestehen könnten, ob er noch dem Linienverkehr grundsätzlich zuzurechnen ist. Ebenso wie der Baustellenverkehr kann auch der Einsatz von Omnibussen durch einen Unternehmer zur Beförderung seiner Betriebsangehörigen seinem Wesen nach nicht als Linienverkehr angesehen werden. Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschluß vom 8. Juni 1960 (BVerfGE 11, 168, 183/4) darauf hingewiesen, daß es nicht angängig sei, unter Berufung auf die Einheit des Verkehrs anzunehmen, daß objektive Zulassungsvoraussetzungen nur einheitlich für alle Verkehrsunternehmen zulässig oder unzulässig sein könnten, und daß maßgebliches Gewicht dem Umstand zukomme, innerhalb eines in großen geordneten Verkehrswesens noch so viel an Freiheit für den einzelnen aufrechtzuerhalten, als mit den Interessen der Allgemeinheit vereinbar sei. Dieser für das gesamte Personenbeförderungsrecht maßgebliche Grundgedanke ist auch für die Auslegung des Begriffs der regelmäßigen Verkehrsverbindung im Sinne von § 42 PBefG heranzuziehen Ihrem Wesen nach fallen Fälle der vorliegenden Art, in denen der ganze Omnibus von einem Betrieb zur Beförderung seiner Betriebsangehörigen eingesetzt wird, nicht unter den Begriff einer regelmäßigen Verkehrsbedienung. Der Gesichtspunkt, daß bei Verneinung des Begriffs des Linienverkehrs die Einheit des Verkehrs und die Verkehrsplanung erheblichen Schwierigkeiten, insbesondere auch im Hinblick auf die Rentabilität mancher Linien, ausgesetzt seien, läuft auf die Befürwortung einer Planwirtschaft hinaus, die eine ausdehnende Auslegung des § 42 PBefG unter Einbeziehung der hier interessierenden Tatbestände nicht rechtfertigen kann.

Die Revision mußte daher Erfolg haben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.