I.

Am 3. August 1956 erließ der Bundesminister der Finanzen Grundsätze über die Beurteilung für Beamte des mittleren Zolldienstes, in denen die personelle Zuständigkeit für die Beurteilung geregelt wird und Richtlinien über die Vorbereitung der Beurteilungen enthalten sind, ergänzt durch Erläuterungen über die Form und den Inhalt ihrer Abfassung. Da der Bundesminister der Finanzen diesen Erlaß herausgegeben hatte, ohne ihn der Personalvertretung im Entwurf vorzulegen und mit ihm zu beraten, und es ablehnte anzuerkennen, daß er hierzu verpflichtet gewesen sei, hat der Antragsteller bei dem Landesverwaltungsgericht Köln - Fachkammer für Personalvertretungssachen - beantragt festzustellen, daß der Erlaß des Bundesministers der Finanzen vom 3. August 1956, betreffend Beurteilung für Beamte des mittleren Zolldienstes, eine Verwaltungsanordnung für die innerdienstlichen persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten seines Geschäftsbereichs im Sinne des § 58 des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - sei. Bas Landesverwaltungsgericht hat diesem Antrag entsprochen, und die dagegen eingelegte Beschwerde des Bundesministers der Finanzen wurde vom Fachsenat für Personalvertretungssachen beim Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen mit Beschluß vom 9. September 1957 zurückgewiesen, da das Oberverwaltungsgericht in Übereinstimmung mit der Vorinstanz den Antrag sowohl für prozessual zulässig als auch für materiell begründet erachtete. Die Rechtsbeschwerde wurde wegen grundsätzlicher Bedeutung der Rechtssache zugelassen.

Der Bundesminister der Finanzen hat von der Rechtsbeschwerde Gebrauch gemacht und trägt vor, daß weder die prozessualen Voraussetzungen des § 256 ZPO vorlägen noch der Erlaß vom 3. August 1956 als eine Verwaltungsanordnung für die innerdienstlichen persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten im Sinne von § 58 PersVG gelten könne. Der Bundesminister der Finanzen beantragt,

den Beschluß des Landesverwaltungsgerichts Köln vom 2. Mai 1957 - PV 5/57 - aufzuheben und das Feststellungsbegehren des Antragstellers als unbegründet zurückzuweisen.

Der Antragsteller ist den Ausführungen des Rechtsbeschwerdeführers entgegengetreten.

II.

Zutreffend geht das Oberverwaltungsgericht davon aus, daß dem Verfahren ein Streit über die Zuständigkeit der Personalvertretung zugrunde liegt, für dessen Entscheidung gemäß § 76 Abs. 1 Buchst. c des Personalvertretungsgesetzes vom 5. August 1955 (BGBl. I S. 477) - PersVG - die Verwaltungsgerichte zuständig sind. Während der Antragsteller behauptet, daß der Erlaß des Bundesministers der Finanzen vom 3. August 1956 als Verwaltungsanordnung für die innerdienstlichen persönlichen Angelegenheiten der. Bediensteten anzusehen sei, also zu denjenigen Verwaltungsanordnungen gehöre, die gemäß § 58 PersVG der Personalvertretung vor ihrem Erlaß rechtzeitig im Entwurf vorgelegt und mit ihr beraten werden sollen, bestreitet der Bundesminister der Finanzen die Anwendbarkeit des § 58 PersVG auf diesen Erlaß. Es geht somit um die Klärung der Frage, ob durch den Erlaß vom 3. August 1956 Rechtsfolgen ausgelöst wurden, die gemäß § 58 PersVG den Zuständigkeitsbereich des Antragstellers berühren.

Damit ist der Antrag auf die Feststellung des Bestehens eines bestimmten, tatbestandsmäßig abgegrenzten "Rechtsverhältnisses" gerichtet und erfüllt inhaltlich die Voraussetzungen des § 256 ZPO. Auch das Rechtsschutzinteresse des Antragstellers an der begehrten Feststellung hat das Oberverwaltungsgericht mit Recht bejaht. Wäre es richtig, daß nach dem Erlaß einer Verwaltungsanordnung kein Rechtsschutzinteresse mehr an der Feststellung anerkannt werden könnte, daß auf sie die Vorschrift des § 58 PersVG hätte angewendet werden müssen, dann wäre ein Streit hierüber regelmäßig der richterlichen Nachprüfung entzogen und die Beachtung der Sollvorschrift des § 58 PersVG praktisch dem Ermessen der Behörde überlassen. Auch wenn ein Verstoß gegen § 58 PersVG die Rechtswirksamkeit der erlassenen Verwaltungsanordnung deshalb nicht berührt, weil § 58 PersVG lediglich eine Sollvorschrift enthält, so bewirkt er doch ihren ordnungswidrigen Erlaß. Der Vorgang, der die Ordnungswidrigkeit setzt, kann nicht gleichzeitig zu einer Verneinung des Rechtsschutzinteresses an ihrer Feststellung führen. Dem Rechtsschutzinteresse des Antragstellers steht deshalb auch nicht die Behauptung des Bundesministers der Finanzen entgegen, es seien keine Verwaltungsanordnungen dieser Art mehr zu erwarten, ganz abgesehen davon, daß, wie es in dem Erlaß vom 3. August 1956 heißt, die darin aufgestellten Grundsätze und Richtlinien "bis auf weiteres versuchsweise" anzuwenden sind. Diese Formulierung läßt erkennen, daß der Bundesminister der Finanzen selbst eine Änderung oder Ergänzung für durchaus möglich erachtet.

Daß es sich bei dem Erlaß vom 3. August 1956 um ein Verwaltungsanordnung und weder um reine Instruktionen um eine Rechtsverordnung handelt, wird von dem Oberverwatungsgericht als selbstverständlich unterstellt. Tatsächl weist der Erlaß auch alle für eine Verwaltungsanordnung wesentlichen Merkmale auf: Sie wirkt nur im Innenverhältnis und ist verwaltungsinstruktioneller Natur (vgl. Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts, 6. Auflage [1956] S. 125 ff.). Dagegen kann dem Oberverwaltungsgericht nicht gefolgt werden, wenn es auf die Verwaltungsanordnung vom 3. August 1956 die Vorschrift des § 58 PersVG für anwendbar erachtet, wonach eine Dienststelle, die Verwaltungsanordnungen für die innerdienstlichen sozialen oder persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten ihres Geschäftsbereichs erlassen will, die Entwürfe dem für diesen Bereich zuständigen Personalrat rechtzeitig mitteilen und mit ihm beraten soll.

Der aus der Entstehungsgeschichte dieser Vorschrift bemerkenswerte Wegfall des ursprünglich nach dem Worte "innerdienstlichen" vorhanden gewesenen Kommas führte zu einer Einschränkung in doppelter Richtung. Während mit dem Komma alle Verwaltungsanordnungen einbezogen wurden, die innerdienstliche, soziale oder persönliche Angelegenheiten der Bediensteten betreffen, bleiben nach seinem Wegfall nur diejenigen innerdienstlichen Verwaltungsanordnungen, die zugleich soziale oder persönliche Angelegenheiten der Bediensteten zum Gegenstand haben und nur solche Verwaltungsanordnungen aus dem sozialen und persönlichen Bereich erfaßt, die gleichzeitig innerdienstlicher Art sind. Jedoch lassen sich daraus keine Erkenntnisse für die Beantwortung der Frage gewinnen, was unter einer (hier allein in Betracht kommenden) Verwaltungsanordnung für die innerdienstlichen persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten zu verstehen ist. Dies ist nur aus dem Gesetz möglich. Der 4. Abschnitt des V. Kap., das von der "Beteiligung des Personalrats" handelt, trägt die Überschrift "Beteiligung an Personalangelegenheiten" und enthält in den §§ 70 bis 73 PersVG eine zwingende und erschöpfende Aufzählung derjenigen Maßnahmen personeller Art, an denen dem Personalrat ein Mitwirkungs- oder Mitbestimmungsrecht zusteht (vgl. Dietz, Vorbem. II 2 zum 4. Abschnitt des PersVG; Fitting-Heyer, Anm. 1 zu § 70 und Anm. 1 zu § 71 PersVG; Grabendorff-Windscheid, Anm. 2 zu § 70 und Anm. 1 zu § 71 PersVG; Molitor, Anm. 2 zu § 70 und Anm. 2 zu § 71 PersVG). Es handelt sich dabei nur um Maßnahmen vollziehender Art zur Regelung bestimmter Einzelfälle, die deshalb nicht Verwaltungsanordnungen im Sinne von § 58 PersVG sein können. Die Beurteilung eines Beamten ist nicht darin aufgenommen. Soweit es sich dabei um Maßnahmen handelt, die zugleich innerdienstlichen Charakter haben, kann angenommen werden, daß Verwaltungsanordnungen, die in dem Bereich der ihm zugehörenden Maßnahmen ergehen, von der Regelung des § 58 PersVG erfaßt sind. Es erscheint ebenso natürlich wie zweckmäßig, der Personalvertretung die Möglichkeit einer Stellungnahme bei dem Erlaß solcher Verwaltungsanordnungen einzuräumen, bei deren Anwendung sie im konkreten Einzelfalle beteiligt ist. Dies muß auch dann gelten, wenn sie sich nicht oder nicht ausschließlich auf die Regelung der von der Beteiligung erfaßten Tatbestände beziehen, sofern sie in einem unmittelbaren Zusammenhang dazu stehen. Die Beurteilung des Beamten läßt sich hierin nicht einordnen, mag sie auch auf den beruflichen Werdegang und namentlich die Beförderung von wesentlicher Bedeutung sein, da sie dem zuständigen Dienstvorgesetzten nur als Stütze für seine Maßnahmen personeller Art dient. Andernfalls müßte man dem Personalrat auch ein Überwachungsrecht an der Durchführung dieser Verwaltungsanordnung gemäß § 57 Abs. 1 Buchst. b PersVG zugestehen (vgl. Dietz, Anm. 8 zu § 57 PersVG), was gemäß § 57 Abs. 2 PersVG mit dem Recht des Personalrats auf Vorlage der zur Überwachung notwendigen Unterlagen und damit der Einflußmöglichkeit auf die seiner Beteiligung entzogene Beurteilung verbunden wäre. Bei der Beurteilung handelt es sich um eine dem Beamtenverhältnis eigentümliche Institution, die ähnlich wie das ebenfalls der Beteiligung des Personalrats entzogene Gebiet des Disziplinarrechts aus der besonderen rechtlichen Stellung des Beamten resultiert. Weder auf den Erlaß von Disziplinarmaßnahmen noch auf die Beurteilung billigt das Personalvertretungsgesetz dem Personalrat einen Einfluß zu. In beiden Fällen entscheidet der zuständige Vorgesetzte nach pflichtgemäßem Ermessen, das sich bei der Beurteilung auch auf die Inanspruchnahme geeigneter Erkenntnisquellen erstrecken muß. Für die Handhabung dieses Ermessens enthält die Verwaltungsanordnung vom 3. August 1956 (neben der personellen Zuständigkeitsregelung) Richtlinien, die eine zuverlässige Beurteilungsgrundlage und die Anwendung gleicher Beurteilungsmaßstäbe gewährleisten sollen. Dadurch wird aber der zuständige Dienstvorgesetzte weder daran gehindert, auch andere ihm bekanntgewordene Umstände seiner Beurteilung zugrunde zu legen, noch der Verpflichtung enthoben, die Beurteilung in eigener Verantwortlichkeit nach pflichtgemäßem Ermessen zu geben. Die im Erlaß vom 3. August 1956 enthaltenen Richtlinien verpflichten nur den Dienstvorgesetzten; die Anordnung richtet sich nur an ihn, und zwar in seiner Eigenschaft als den für die Beurteilung der ihm unterstellten Beamten zuständigen Dienststellenleiter. Auch deshalb wird man nicht sagen können, daß es sich hier um eine Verwaltungsanordnung handele, die für die innerdienstlichen persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten bestimmt sei, da ihr Wirkungsbereich die innerdienstlichen persönlichen Angelegenheiten der Bediensteten weder in ihrer Gesamtheit, worauf die Formulierung "der Bediensteten" hindeuten könnte, noch zu einem Teil berührt. Die Richtlinien der Verwaltungsanordnung sind lediglich für den mit der Beurteilung betrauten Dienststellenleiter verpflichtend, dem Dietz mit beachtlichen Gründen (vgl. Anm. 12 ff. zu § 3, Anm. 1 ff. zu § 8, Anm. 19 zu § 9 und Anm. 12 zu § 10 PersVG) die Qualifikation eines Bediensteten innerhalb der von ihm geleiteten Dienststelle abspricht. Daß es sich bei einer Verwaltungsanordnung für innerdienstliche persönliche Angelegenheiten der Bediensteten immer nur um Anordnungen handeln kann, die unmittelbare Auswirkungen auf die Bediensteten haben, entspricht den von Dietz (Anm. 7 zu § 58 PersVG) und Grabendorff-Windscheid (Anm. 1 zu § 58 PersVG) hierzu angeführten Beispielen.

Die Entscheidungen der Vorinstanzen waren daher aufzuheben, und der Antrag war zurückzuweisen.

Eine Kostenentscheidung entfällt, da gemäß § 76 Abs. 2 PersVG in Verbindung mit § 80 Abs. 1, § 12 Abs. 4 und § 2 Abs. 1 Nr. 4 des Arbeitsgerichtsgesetzes vom 3. September 1953 (BGBl. I S. 1267) Gebühren und Auslagen nicht erhoben werden und in dem als objektives Verfahren gestalteten Beschlußverfahren auch für den Ersatz außergerichtlicher Kosten kein Raum ist.