Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 27.06.1995, Az.: BVerwG 9 C 7/95

An der Prüfung, ob die Voraussetzungen des § 53 AuslG vorliegen, ist der Senat nicht etwa wegen bereits insoweit eingetretener Rechtskraft des erstinstanzlichen Urteils gehindert. Das Urteil des Verwaltungsgerichts war nämlich zu dem Zeitpunkt, als der Bundesbeauftragte für Asylangelegenheiten (Bundesbeauftragter) die Zulassung der Berufung beantragte, noch nicht in Rechtskraft erwachsen. Der Bundesbeauftragte hat den Antrag auf Zulassung der Berufung zwar erst am 4. März 1994 gestellt, als für die Kläger und die Beklagte die Frist für die Stellung eines solchen Antrags bereits abgelaufen war. Den Klägern und der Beklagten war das erstinstanzliche Urteil schon am 16. Februar 1994 zugestellt worden, so daß für sie die Zweiwochenfrist des § 78 Abs. 4 Satz 1 AsylVfG am 2. März 1994 endete. Das erstinstanzliche Urteil ist aber gleichwohl noch nicht am 3. März 1994 rechtskräftig geworden, da es dem bereits am Verfahren beteiligten Bundesbeauftragten erst am 18. Februar 1994 zugestellt worden war, so daß sein Antrag auf Zulassung der Berufung die für ihn erst mit dem 4. März 1994 ablaufende Frist des § 78 Abs. 4 Satz 1 AsylVfG gewahrt hat.

Die Stellung als Beteiligter im Verfahren vor dem Verwaltungsgericht hat der Bundesbeauftragte allerdings nicht bereits kraft Gesetzes erworben. § 6 Abs. 2 Satz 1 AsylVfG bestimmt nämlich nicht, daß der Bundesbeauftragte an Klageverfahren vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit beteiligt ist, sondern daß er sich an Klageverfahren vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit beteiligen kann. Der Wortlaut des § 6 Abs. 2 Satz 1 Asyl-VfG spricht also eindeutig für eine nur fakultative Beteiligung. Auch die Entstehungsgeschichte der Regelung stützt diese sich aus dem Wortlaut ergebende Auslegung. Der Gesetzgeber hatte bei der Schaffung der Einrichtung des Bundesbeauftragten im Jahre 1965 die Vertreter der Interessen des Ausgleichsfonds nach dem Lastenausgleichsgesetz vor Augen, die gemäß § 322 LAG an Verfahren über die Gewährung von Ausgleichsleistungen beteiligt sind (BTDrucks. IV/3013, S. 7), bei denen also ausdrücklich eine Beteiligung kraft Gesetzes vorgesehen ist. Gleichwohl hat er diese Regelung nicht aufgegriffen, sondern statt dessen für die Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten eine Formulierung gewählt, die nach dem üblichen Sprachgebrauch klar für eine nur fakultative Beteiligung spricht. Ausweislich der Gesetzesmaterialien ging der Gesetzgeber hiervon auch aus, als er im Jahre 1982 die Einrichtung des Bundesbeauftragten aus dem Ausländergesetz (§ 35 AuslG 1965) in das Asylverfahrensgesetz (§ 5 AsylVfG 1982) übernahm (BTDrucks. 9/875, S. 20).

Der Bundesbeauftragte kann folglich die Stellung als Beteiligter in Rechtsstreitigkeiten nach dem Asylverfahrensgesetz nur aufgrund einer ausdrücklich oder konkludent (vgl. Senatsbeschluß vom 28. September 1983 - BVerwG 9 B 3112.82 - Buchholz 402.25 § 5 AsylVfG Nr. 3) abgegebenen Beteiligungserklärung erhalten. Eine solche Beteiligungserklärung liegt hier vor, denn der Bundesbeauftragte hat mit Schreiben vom 7. Februar 1980 an das Verwaltungsgericht angezeigt, daß er sich an allen Verwaltungsstreitsachen wegen Asylrechts beteilige. Damit hat er wirksam auch seine Beteiligung an dem vorliegenden Rechtsstreit erklärt.

Gegen die Wirksamkeit dieser sog. Generalbeteiligungserklärung bestehen entgegen in Rechtsprechung und Literatur geäußerter Einwände (vgl. VG Berlin, InfAuslR 1988, 342; HessVGH, Beschluß vom 12. Juni 1995 - 12 UZ 1178/95 -; Gau, DÖV 1995, 325; Kanein/Renner, Ausländerrecht, 6. Aufl., AsylVfG § 6 Rn. 12) keine durchgreifenden Bedenken. Dem Verwaltungsprozeßrecht läßt sich insbesondere ein ausnahmslos geltender Grundsatz des Inhalts, daß eine Prozeßerklärung nur im Hinblick auf ein bestehendes Prozeßrechtsverhältnis abgegeben werden kann, nicht entnehmen. Sollte ein solcher Grundsatz dem Zivilprozeßrecht eigen sein (siehe einerseits Heinze, in: Münchner Kommentar zur Zivilprozeßordnung, § 937 Rn. 12; andererseits Leipold, in: Stein/Jonas, Zivilprozeßordnung, 21. Aufl., vor § 128 ZPO Rn. 160), so wäre er auf den Verwaltungsprozeß nicht übertragbar. Das folgt schon aus den Unterschieden der Verfahrensstruktur. Die Einrichtung des Vertreters des öffentlichen Interesses - und um einen solchen handelt es sich bei dem Bundesbeauftragten (BVerwGE 67, 64) - ist dem Zivilprozeß fremd. Im Unterschied zum Zivilprozeß ist es zudem im Verwaltungsprozeß in den verschiedensten Rechts- und Lebensbereichen häufig der Fall, daß eine Vielzahl von Streitigkeiten mit gleichgelagerten Sachverhalten auftreten, in denen der Staat dieselben Interessen vertritt, so daß es für ihn sinnvoll und geboten sein kann, sich über einen Vertreter des öffentlichen Interesses generell an diesen Verfahren zu beteiligen. Für derartige Beteiligungserklärungen ist nur zu verlangen, daß sie um der gebotenen Rechtssicherheit und Rechtsklarheit willen die erforderliche Bestimmtheit aufweisen und damit für das Gericht und für die Beteiligten nach Inhalt und Umfang eindeutig erkennbar sind (vgl. Kopp, VwGO, 10. Aufl., Vorb § 40 Rn. 13 a). Das ist bei der Generalbeteiligungserklärung des Bundesbeauftragten hier der Fall. Sie richtete sich zwar nicht nur auf die bei ihrer Abgabe beim Verwaltungsgericht bereits anhängigen, sondern darüber hinaus auch auf die dort später eingehenden Verwaltungsstreitsachen wegen Asylrechts. Auch insoweit war und ist aber die Reichweite der beabsichtigten Beteiligung ohne weiteres erkennbar. Auch aus dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes läßt sich gegen die Wirksamkeit einer Generalbeteiligungserklärung nichts herleiten (so auch Schenk, in: Hailbronner, Ausländerrecht, B 2, AsylVfG § 6 Rn. 12). Sie läßt sich ferner nicht mit dem Hinweis in Zweifel ziehen, es handele sich dabei um eine Umgehung des § 6 Abs. 2 AsylVfG (vgl. aber VG Berlin, a.a.O.; HessVGH, a.a.O.). Das dem Bundesbeauftragten eingeräumte Ermessen erlaubt es ihm, sich ausnahmslos an allen Verfahren zu beteiligen. Kann der Bundesbeauftragte aber das ihm in § 6 Abs. 2 AsylVfG eingeräumte Ermessen rechtmäßig dahin ausüben, daß er sich an allen Klageverfahren nach dem Asylverfahrensgesetz beteiligt, so wäre es mit dem Sinn und Zweck des Prozeßrechts, ein zügiges und möglichst praktisches Verfahren zu ermöglichen, nicht zu vereinbaren, ihn zur Abgabe von gesonderten Beteiligungserklärungen für jede einzelne Asylrechtsstreitigkeit anzuhalten. Die Generalbeteiligungserklärung ist deshalb im Rahmen des geltenden Rechts ein sinnvolles und sachgerechtes Hilfsmittel, das es dem Bundesbeauftragten ermöglicht, die ihm vom Gesetz zugedachte Aufgabe ohne Verursachung unnötigen Verwaltungsaufwandes im Einzelfall aktiv wahrzunehmen.

Entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts ist der Bundesbeauftragte auch beteiligungsbefugt, soweit Rechtsstreitigkeiten nach dem Asylverfahrensgesetz das Vorliegen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG zum Streitgegenstand haben. Das ergibt sich bereits klar aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 2 Satz 1 2. Alternative AsylVfG, wonach der Bundesbeauftragte sich an den Asylverfahren vor dem Bundesamt und an "Klageverfahren vor den Gerichten der Verwaltungsgerichtsbarkeit" beteiligen kann. Eine Einschränkung hinsichtlich der Klageverfahren nach § 53 AuslG enthält die Bestimmung nicht. Der Wortlaut bietet somit keinerlei Anhaltspunkte, die dafür sprechen könnten, daß die Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten in verwaltungsgerichtlichen Verfahren auf die Entscheidung über die Anerkennung als Asylberechtigter nach Art. 16 a Abs. 1 GG und die Feststellung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG (vgl. § 13 Abs. 1 AsylVfG) beschränkt ist.

Es gibt auch sonst keine Anhaltspunkte, die es rechtfertigen könnten, die aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 2 Satz 1 2. Alternative AsylVfG folgende weite Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten an Klageverfahren vor den Verwaltungsgerichten im Wege der Auslegung oder Rechtsfortbildung einzuschränken. Die Befugnis zur Korrektur des Wortlauts einer Vorschrift steht den Gerichten nur begrenzt zu. Sie ist unter anderem dann gegeben, wenn die Beschränkung des Wortsinns einer gesetzlichen Regelung aufgrund des vom Gesetzgeber mit ihr verfolgten Regelungsziels geboten ist, die gesetzliche Regelung also nach ihrem Wortlaut Sachverhalte erfaßt, die sie nach dem erkennbaren Willen des Gesetzgebers nicht erfassen soll. In einem solchen Fall ist eine zu weitgefaßte Regelung im Wege der sogenannten teleologischen Reduktion auf den ihr nach Sinn und Zweck zugedachten Anwendungsbereich zurückzuführen. Die Voraussetzungen hierfür sind vorliegend jedoch nicht gegeben.

Sinn und Zweck des § 6 Abs. 2 Satz 1 2. Alternative AsylVfG verlangen nicht, die Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten vor den Verwaltungsgerichten auf Streitigkeiten nach dem Asylverfahrensgesetz zu beschränken, die auf eine weisungsungebundene Entscheidung des Bundesamts im Sinne des § 5 Abs. 2 Satz 1 AsylVfG zurückgehen. Soweit das Berufungsgericht demgegenüber meint, die Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten könne im Verfahren vor den Verwaltungsgerichten nicht weitergehen als im Verwaltungsverfahren vor dem Bundesamt, im Verwaltungsverfahren beschränke sie sich jedoch nach Sinn und Zweck der Regelung des § 6 AsylVfG allein auf die weisungsunabhängigen Entscheidungen des Bundesamts, vermag dies nicht zu überzeugen. Bei der Entscheidung über Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG handelt es sich zwar in der Tat im Unterschied zu der Entscheidung über das Vorliegen der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG oder der Anerkennung als Asylberechtigter nach Art. 16 a Abs. 1 GG um eine weisungsgebundene Entscheidung des Bundesamts (vgl. § 5 Abs. 2 Satz 1 AsylVfG; BT-Drucks. 12/2062, S. 29). Es trifft auch zu, daß der Gesetzgeber die Aufgabe des Bundesbeauftragten im Verwaltungsverfahren vor dem Bundesamt zunächst vornehmlich darin sah, als Korrektiv gegenüber den weisungsungebundenen Entscheidungen des Bundesamts zu wirken. Der Bundesbeauftragte sollte im Asylverfahren gegenüber den weisungsungebundenen Ausschüssen (§ 30 AuslG 1965), nach deren Wegfall gegenüber den ebenfalls weisungsungebundenen Einzelentscheidern (vgl. früher § 4 Abs. 3 Satz 1 AsylVfG 1982; heute § 5 Abs. 2 Satz 1 AsylVfG 1992) des Bundesamts die staatlichen Belange zur Geltung bringen und durchsetzen können (BTDrucks. IV/3013, S. 7). Mit der Dezentralisierung der örtlichen Gerichtszuständigkeit in Asylstreitigkeiten im Jahre 1980 kam dem Bundesbeauftragten aber verstärkt auch die Aufgabe zu, auf eine einheitliche Entscheidungspraxis der Gerichte hinzuwirken (BT-Drucks. 9/875, S. 20; vgl. auch BTDrucks. 12/2718, S. 56). Es handelt sich hierbei um eine eigenständige und gleichrangige Aufgabe des Bundesbeauftragten, die sich nicht aus seiner Funktion als Korrektiv gegenüber der Weisungsunabhängigkeit der Einzelentscheider des Bundesamts ableitet. Aus deren fehlender Weisungsunabhängigkeit bei Entscheidungen über Abschiebungshindernisse nach § 53 AuslG läßt sich somit nichts gegen die diesbezügliche Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten in verwaltungsgerichtlichen Klageverfahren herleiten. Sinn und Zweck der Institution des Bundesbeauftragten stützen vielmehr die bereits aus dem Wortlaut des § 6 Abs. 2 Satz 1 2. Alternative AsylVfG folgende Auslegung, daß er auch befugt ist, sich an verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten um das Vorliegen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG zu beteiligen.

Die sich aus Wortlaut sowie Sinn und Zweck des § 6 Abs. 2 Satz 1 2. Alternative AsylVfG ergebende weite Auslegung der Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten im verwaltungsgerichtlichen Verfahren führt auch nicht zu sachwidrigen Ergebnissen; für sie besteht vielmehr entgegen der Ansicht des Berufungsgerichts sogar ein sachliches Bedürfnis. Das gilt vor allem dann, wenn im verwaltungsgerichtlichen Verfahren - wie im vorliegenden Fall - nicht nur über das Vorliegen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG, sondern auch über die Anerkennung als Asylberechtigter oder das Vorliegen der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG gestritten wird. Die Entscheidung über die Anerkennung als Asylberechtigter oder die Gewährung von Abschiebungsschutz nach § 51 Abs. 1 AuslG steht in engem Zusammenhang mit der Entscheidung über das Vorliegen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG. Oft ist sie anhand derselben tatsächlichen Feststellungen zu beurteilen; nicht selten wirft sie auch ähnliche rechtliche Fragen auf, etwa nach den Urhebern der befürchteten Rechtsgutsverletzung oder nach dem Wahrscheinlichkeitsgrad ihres Eintritts (vgl. Senatsurteil vom 5. Juli 1994 - BVerwG 9 C 1.94 - Buchholz 402.25 § 1 AsylVfG Nr. 173). Angesichts der engen Verzahnung der genannten Streitgegenstände und des praktischen Bedürfnisses nach einer einheitlichen Entscheidungspraxis der Gerichte auch im Bereich der Auslegung und Anwendung des § 53 AuslG wäre es deshalb sachwidrig, die Beteiligungsbefugnis des Bundesbeauftragten in verwaltungsgerichtlichen Streitigkeiten auf die Entscheidung über Asylanträge im Sinne des § 13 Abs. 1 AsylVfG zu beschränken.

Der Bundesbeauftragte war somit im vorliegenden Verfahren befugt, sich auch in der Frage des Vorliegens von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG am verwaltungsgerichtlichen Verfahren zu beteiligen. Das Berufungsgericht hat sich folglich zu Unrecht daran gehindert gesehen, zu dieser Frage eine Sachentscheidung zu treffen. Nach seinen anläßlich der Prüfung des Vorliegens der Voraussetzungen des § 51 Abs. 1 AuslG getroffenen Feststellungen, an die das Revisionsgericht mangels durchgreifender Verfahrensrügen gebunden ist (§ 137 Abs. 2 VwGO), sind jedoch Anhaltspunkte für das Vorliegen von Abschiebungshindernissen nach § 53 AuslG nicht gegeben. Das Berufungsgericht hat in nicht zu beanstandender Weise festgestellt, daß den Klägern weder wegen unerlaubter Ausreise ins westliche Ausland noch wegen der Stellung eines Asylantrags in der Bundesrepublik Deutschland mit beachtlicher Wahrscheinlichkeit die Gefahr einer Strafverfolgung droht. Andere Gefährdungen im Falle der Rückkehr nach Vietnam sind nicht ersichtlich und von den Klägern auch nicht vorgetragen. Es sind somit weder die Voraussetzungen für einen Anspruch auf Unterlassen der Abschiebung nach Vietnam gemäß § 53 Abs. 1 bis 4 AuslG noch die Voraussetzungen für das Absehen von einer Abschiebung nach Vietnam gemäß § 53 Abs. 6 Satz 1 AuslG gegeben.