Bundesverwaltungsgericht
Beschl. v. 06.07.1984, Az.: BVerwG 1 DB 21.84

I.

Der Bundesdisziplinaranwalt legt dem Beamten im förmlichen Disziplinarverfahren zur Last, er habe dadurch ein Dienstvergehen begangen, daß er seit 1975 seine politische Treuepflicht durch Mitgliedschaft in einer verfassungsfeindlichen Partei (DKP) und weitere Aktivitäten für diese Partei fortgesetzt verletzt habe.

Das Bundesdisziplinargericht, Kammer I - ... -, hat das Verfahren durch Beschluß vom 27. März 1984 eingestellt, weil der disziplinare Verfolgungsanspruch verwirkt sei. Der Bundesminister für das Post- und Fernmeldewesen und die von ihm angewiesene Oberpostdirektion ... hätten dadurch, daß sie den Beamten in Kenntnis seiner Aktivitäten für die DKP endgültig und vorbehaltlos in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit berufen hätten, ausdrücklich auf die Beendigung des Beamtenverhältnisses nach § 31 Abs. 1 Nr. 1 oder Nr. 2 BBG verzichtet und sich damit für alle den Bestand des Dienstverhältnisses betreffenden Fragen gebunden. Mit der danach verfügten Einleitung des förmlichen Disziplinarverfahrens setze sich die oberste Dienstbehörde in Widerspruch zu ihrem eigenen rechtserheblichen Verhalten. Das sei nach dem auch das öffentliche Recht beherrschenden Grundsatz von Treu und Glauben unzulässig.

Der Bundesdisziplinaranwalt bekämpft diesen Beschluß mit seiner rechtzeitig eingegangenen Beschwerde. Er hält im Hinblick auf den reinigenden Zweck des Disziplinarrechts den Verlust des disziplinaren Verfolgungsanspruchs durch Verwirkung oder Verzicht für ausgeschlossen und weist in diesem Zusammenhang insbesondere auf seine eigenen Beteilungsrechte im Hinblick auf die Einleitung und Fortführung des Disziplinarverfahrens nach § 39 BDO hin, die bei Verwirkung oder Verzicht des disziplinaren Verfolgungsanspruch allein durch die Dienstbehörde unterlaufen würden.

II.

Die zulässige Beschwerde ist begründet. Sie führt zur Aufhebung des angefochtenen Beschlusses.

Das ordnungsgemäß eingeleitete Disziplinarverfahren gegen den Beamten ist zulässig. Die Geltendmachung des disziplinaren Verfolgungsanspruchs der dafür zuständigen Stellen ist nicht durch Verwirkung oder Verzicht seitens der obersten Dienstbehörde ausgeschlossen.

1.

Die das Zivilrecht und - jedenfalls teilweise - auch das öffentliche Recht beherrschenden Rechtseinrichtungen der Verwirkung von Rechten oder des Verzichts auf sie sind dem Disziplinarrecht fremd. Das ergibt sich aus dessen Wesen als einem ausschließlich der Reinigung des Berufsbeamtentums von dafür ungeeigneten Amtsträgern oder deren Erziehung dienendem Rechtssystem, bei dessen Anwendung folgerichtig die gesamte Persönlichkeit des betroffenen Beamten und nicht, wie im Strafrecht, eine bestimmte Tat Gegenstand der Betrachtung und Würdigung ist. Diese Rechtsnatur des Disziplinarrechts ergibt sich wiederum, wie Behnke, ZBR 1963, 257 (264), nachgewiesen hat (vgl. hierzu auch Janzen in Mélanges Andreé Grisel, S. 467 ff.), aus einem einzigen, für die Bestimmung und den legitimen Zweck des Disziplinarrechts aber entscheidenden historischen Anknüpfungspunkt: Danach bedurfte es der Entwicklung disziplinarrechtlicher Normen und Grundsätze erst, nachdem das damalige Reichskammergericht das bis dahin geltende Prinzip von der freien Entlaßbarkeit von Staatsdienern aufgegeben und ihre Entlaßbarkeit von dem Nachweis eines rechtfertigenden Grundes bei Beachtung von "Urteil und Recht" abhängig gemacht hatte. Die Möglichkeit, einen Reichsbeamten aus dem danach grundsätzlich auf Lebenszeit angelegten Beamtenverhältnis gegen seinen Willen durch einseitigen Akt zu entlassen, war hiernach fortan nur noch gegeben, wenn er sich nicht durch Einzelhandlungen, sondern durch seine womöglich erst durch eine solche Einzelhandlung charakterisierte oder offenbarte gesamte Persönlichkeit als des ihm übertragenen Amtes unwürdig oder unfähig erwies. Im Mittelpunkt disziplinarer Betrachtung und Wertung eines Beamten steht hiernach ausschließlich die Frage, ob er für das ihm übertragene Amt noch tragbar und ob, wenn dies der Fall ist, Disziplinarmaßnahmen erzieherischen Charakters verhängt werden müßten, um den Eintritt der Untragbarkeit für das Amt durch Wiederholung einschlägigen oder anderen Mißverhaltens zu verhindern. Diese für das Disziplinarrecht hiernach allein legitime Funktion ist aber nur bei Bewertung der gesamten Persönlichkeit des Beamten und nicht schon einzelner seiner Handlungen möglich. Dem materiellen Disziplinarrecht sind mithin, was neben anderen Strukturprinzipien seinen Unterschied zum Strafrecht besonders deutlich macht, fest umrissene Tatbestände grundsätzlich ebenso wesensfremd wie andere Rechtseinrichtungen, die begrifflich Einzelhandlungen oder doch durch logischen oder zeitlichen Zusammenhang gekennzeichnete und insoweit auch beschränkte Verhaltensweisen voraussetzen. Das aber ist bei den Rechtseinrichtungen von Verwirkung oder Verzicht der Fall: Sie können sich begrifflich stets nur auf in sich abgeschlossene und damit jedenfalls zeitlich oder sachlich begrenzte Vorgänge beziehen, würden diese damit bei Fortsetzung oder Wiederholung desselben bzw. anderen Fehlverhaltens aus der Betrachtung ausschließen und dem Grundsatz sowie der durch den reinigenden oder erzieherischen Zweck des Disziplinarrechts bestimmten Notwendigkeit, die gesamte Persönlichkeit zu berücksichtigen, entgegenwirken. Entscheidungen im Disziplinarverfahren würden damit aber von Blitzlichtaufnahmen im Hinblick auf bestimmte Einzelhandlungen oder zeitlich begrenzte Verhaltensweisen abhängen. Das Disziplinarrecht wäre damit seines oben beschriebenen Wesens und seiner Funktion, zum Zwecke der Aufrechterhaltung der Funktionsfähigkeit des öffentlichen Dienstes reinigende oder doch erzieherische Maßnahmen zu verwirklichen, entkleidet. Es könnte diese Funktion nicht in dem dargestellten zweckgerechten Sinne erfüllen. Das gilt auch bei Berücksichtigung des die disziplinare Entscheidung bis zur Anhängigkeit des disziplinargerichtlichen Verfahrensabschnitts beherrschenden Opportunitätsgrundsatzes, der ohnehin nur verfahrensrechtliche Bedeutung hat und schon deshalb das materiellrechtliche Prinzip von der Notwendigkeit, bei disziplinargerichtlichen Entscheidungen die Gesamtpersönlichkeit zu berücksichtigen, nicht in Frage stellt. Das Disziplinarrecht wird infolgedessen auch materiellrechtlich vom Prinzip der Einheit des Dienstvergehens beherrscht. Auch insoweit unterscheidet es sich von dem materiellen Strafrecht, dessen Anwendung an fest umrissene Straftatbestände geknüpft ist. Der Ausschluß der Rechtsinstitute der Verwirkung oder des Verzichts im Anwendungsbereich des Disziplinarrechts entspricht mithin der herrschenden Auffassung der Rechtsprechung und Schrifttum; vgl. hierzu BVerwG vom 28. Oktober 1971 = DÖD 1972, 51 (52), Claussen/Janzen, BDO, 4. Aufl., § 3 Rz. 4 (S. 128 oben), § 4 Rz. 1, 7 mit weiteren Hinweisen, ferner Schütz, Disziplinarrecht, Teil D, § 4, Rz. 26; a.A. OVG Lüneburg, DVBl. 1959, 447. Die Auffassung von Breithaupt/Zoch, NDO, § 3 Anm. 13 betrifft einen anderen Sachverhalt. In folgerichtiger Ausgestaltung dieses Rechtsgrundsatzes gehen Rechtsprechung und Schrifttum weiter davon aus, daß nicht Vergeltung begangenen Unrechts mit dem Ziel der Sühne, was fest umrissene Tatbestände voraussetzen würde, sondern allein die Reinigung des Berufsbeamtentums zur Erhaltung seiner Funktionsfähigkeit bzw. die Erziehung ihrer Funktionsträger vordergründiger Zweck des Disziplinarrechts ist (BDHE 1, 50; Claussen/Janzen, a.a.O. § 4 Rz. 1; Behnke, Bundesdisziplinarordnung, 2. Aufl., Einführung A 25-27).

Die erst durch die Novelle 1967 in die Bundesdisziplinarordnung eingefügte Einrichtung der "Verjährung" ändert an diesem Rechtscharakter des Disziplinarrechts nichts: Sie erlaubt zwar ausnahmsweise und partiell die Berücksichtigung einzelner in sich abgeschlossener und womöglich nicht in der Gesamtpersönlichkeit wurzelnder Handlungseinheiten, steht aber dem Erfordernis, grundsätzlich die Gesamtpersönlichkeit zu berücksichtigen, selbst dann nicht entgegen, wenn sie hinsichtlich einzelner Pflichtverletzungen bereits eingetreten war; diese leben dann bei neuen Pflichtverletzungen in ihrer disziplinaren Relevanz wieder auf und werden Bestandteil der disziplinaren Betrachtung; vgl. Claussen/Janzen, a.a.O., § 4 Rz. 2 a.

Die materiellrechtlich bestimmte Unmöglichkeit, aufgrund eines bestimmten Verhaltens der zuständigen Einleitungsbehörde den Verlust des disziplinaren Verfolgungsanspruchs eintreten zu lassen, ergibt sich übrigens auch daraus, daß nach Einleitung des gerichtlichen Verfahrensabschnitts die Bewertung des angeschuldigten Verhaltens unter dem Blickwinkel, ob der Beamte noch tragbar sei oder ob es, um den Eintritt der Untragbarkeit zu vermeiden, erzieherischer Einwirkungen bedürfe, bei dem nunmehr zuständigen Disziplinargericht liegt. Dies kann aber in der hierfür erforderlichen Bewertung der Gesamtpersönlichkeit des Beamten im Hinblick auf das angeschuldigte Verhalten durchaus von anderen Erwägungen ausgehen als die Einleitungsbehörde. Auch hieraus folgt, daß die Einrichtung des Verzichts oder der Verwirkung einem Rechtssystem wesensfremd ist, bei dem es nicht vordergründig auf die Bewertung einzelner Handlungen, sondern der gesamten Persönlichkeit des Betroffenen ankommt.

b)

Prozeßrechtliche Gesichtspunkte stehen der Geltung der Rechtseinrichtungen von Verwirkung und Verzicht ebensosehr entgegen:

Der Bundesdisziplinaranwalt kann nach § 39 BDO die Einleitung eines förmlichen Disziplinarverfahrens beantragen, wenn im Verfahren voraussichtlich auf Versetzung in ein Amt derselben Laufbahn mit geringerem Endgrundgehalt, auf Entfernung aus dem Dienst oder Aberkennung des Ruhegehalts erkannt werden wird; dem Antrag ist zu entsprechen. Dieses Recht, das den Bundesdisziplinaranwalt in dem zitierten Umfang zum Mitträger der Disziplinargewalt macht, würde unterlaufen, wenn der disziplinare Verfolgungsanspruch allein durch das Verhalten der Einleitungsbehörde oder eines der mehreren zuständigen Dienstvorgesetzten verlustig gehen könnte. Dasselbe gilt im Verhältnis der mehreren, zueinander im Subordinations- oder vielleicht sogar Koordinationsverhältnis stehenden Dienstvorgesetzten: Würde der disziplinare Verfolgungsanspruch schon wegen des Verhaltens einer dieser mehreren zuständigen Stellen untergehen können, ohne daß die andere von dem zugrundeliegenden Verhalten auch nur Kenntnis erlangte, wären deren Rechte an der Einleitung und Durchführung des Disziplinarverfahrens oder sonst der Beteiligung daran ebenso unterlaufen. Dasselbe gilt für das Recht der Bundesregierung, dem Bundesdisziplinaranwalt bei der Ausübung seiner Befugnisse Weisungen zu erteilen; § 38 Abs. 1 Satz 2. Dieser könnte überdies die ihm durch § 37 a.a.O. ausdrücklich zugewiesene Aufgabe, die einheitliche Ausübung der Disziplinargewalt zu sichern und das Interesse des öffentlichen Dienstes und der Allgemeinheit in jeder Lage des Verfahrens wahrzunehmen, nicht erfüllen, wenn diese Rechte im Einzelfall durch das Verhalten anderer Behörden unterlaufen werden könnten. Unter anderem aus diesem Gesichtspunkt hat der erkennende Senat wiederholt die Rechtsauffassung vertreten, die Zusage der Bundesregierung oder anderer Organe, das Verfahren einzustellen oder gar nicht erst einzuleiten, sei unzulässig und infolgedessen prozessual unbeachtlich; vgl. Urteile vom 3. Dezember 1980 - BVerwG 1 D 86.79 - = BVerwGE 73, 97 = JZ 1981. 220 = DVBl. 1981, 500 = ZBR 1981, 199 und vom 9. November 1982 - BVerwG 1 D 72.81 - mit weiteren Hinweisen.

2.

Hiernach bedarf es keiner Erörterungen über die weitere Frage, ob der disziplinare Verfolgungsanspruch im gegebenen Fall tatsächlich "verwirkt" wäre. Hiergegen ergeben sich Bedenken daraus, daß die letzte Beförderung des Beamten bereits zu einem Zeitpunkt geschah, als die dafür zuständige Stelle über dessen politische Aktivitäten noch nicht unterrichtet war, die beamtenrechtliche Relevanz solcher Aktivitäten jedenfalls erst danach, nämlich durch die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 22. Mai 1975 - 2 BvL 13/73 = BVerfGE 39, 334 [BVerfG 22.05.1975 - 2 BvL 13/73] -, mit der erforderlichen Klarheit den zuständigen Stellen bewußt geworden sein mochte. Die einzige nach diesem Zeitpunkt vollzogene, den Beamten begünstigende Entscheidung war die Verleihung der Eigenschaft eines Lebenszeitbeamten. Sie könnte "Verwirkung" unter Umständen im Hinblick darauf nicht herbeigeführt haben, daß die zuständige Stelle sich hierzu aus - womöglich unzutreffenden - Rechtsgründen für verpflichtet hielt, damit aber, wie sie zudem ausdrücklich erklärt hat, ihren Standpunkt nicht aufgab, das Verhalten des Beamten sei pflichtwidrig gewesen und behalte diese Eigenschaft, sondern alsbald entsprechende Vorermittlungen einleitete.