Der Kläger ist Rechtsanwalt und Notar in W. und außerdem Ratsherr und Bürgermeister der Stadt W. sowie Kreisverordneter im Landkreis G.. Durch Verfügung vom 28. April 1954 untersagte der Beklagte dem Kläger die Geltendmachung von Ansprüchen Dritter gegen den Landkreis G. für die Dauer seiner Zugehörigkeit zum Kreistag. Die vom Kläger nach Zurückweisung seines Einspruchs erhobene Klage ist in beiden Instanzen ohne Erfolg geblieben. Das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein vertritt in seinem Urteil vom 13. Dezember 1954, durch das es die Berufung des Klägers zurückgewiesen hat, die Auffassung, daß § 26 der revidierten Deutschen Gemeindeordnung, auf den sich die angefochtene Verfügung stützt, gültig sei, und daß die angefochtene Verfügung in Übereinstimmung mit § 26 Satz 2 der rev. Deutschen Gemeindeordnung stehe.

Die Revision ist vom Berufungsgericht nicht zugelassen worden.

Hiergegen hat der Kläger Beschwerde erhoben. Er macht geltend, die Revision müsse sowohl nach § 53 Abs. 2 Buchst. a als auch nach § 53 Abs. 2 Buchst. c des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht zugelassen werden. Es seien die grundsätzlichen Rechtsfragen zu entscheiden, ob § 26 der rev. Deutschen Gemeindeordnung überhaupt mit verfassungsmäßigen Grundsätzen einer rechtsstaatlichen Demokratie vereinbar sei, ob die Exekutive berechtigt sei, auf Grund dieser Vorschrift ihn darin zu hindern, seinem Beruf als Anwalt nachzugehen, und ob die Exekutive durch ein nicht von einer gewählten Volksvertretung verabschiedetes Gesetz einen Staatsbürger vor die Alternative stellen dürfe, entweder auf einen Teil seiner Berufsausübung zu verzichten oder aber sein Mandat als gewählter Abgeordneter einer Vertretungskörperschaft niederzulegen. Bis zum Jahre 1933 habe es im Gemeindeverfassungsrecht niemals eine dem § 26 der rev. Deutschen Gemeindeordnung entsprechende Vorschrift gegeben. Es sei lediglich Angelegenheit des Gewählten gewesen, von sich aus Pflichtenkollisionen zu vermeiden. Niemals habe die Exekutive diese Aufgabe gehabt. Das stelle auch eine krasse Verletzung des Gewaltenteilungsprinzips dar. Die Berufsbeschränkung, die in dem Vertretungsverbot liege, stehe zu der verfassungsmäßig garantierten Berufsfreiheit in Gegensatz. Die Verfassung einer Demokratie habe nicht das Treueprinzip zu wahren, sondern die viel höhere Aufgabe, nämlich das Recht zur freien Meinungsäußerung, zur Kritik zu gewährleisten. Die Voraussetzung des § 53 Abs. 2 Buchst. c des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht sei deshalb gegeben, weil das Berufungsgericht die Revision unter dem Gesichtspunkt nicht zugelassen habe, daß es sich bei der rev. Deutschen Gemeindeordnung um Besatzungsrecht handele und dieses nicht revisibel sei. Diese Auffassung stehe mit der Entscheidung des I. Senats des Bundesverwaltungsgerichts vom 16. Februar 1954 über die Revisibilität von Besatzungsrecht in Widerspruch.

In weiteren Schriftsätzen vom 18. März und 6. April 1955 beruft sich der Kläger ferner auf § 27 Abs. 2 der neuen Niedersächsischen Gemeindeordnung vom 4. März 1955, wonach Feststellungen über das Vorliegen der Voraussetzungen für das Vertretungsverbot der Rat zu treffen habe, und meint, daß dieser Grundsatz auch für die Ehrenbeamten in den Landkreisen entsprechend anzuwenden sei.

Die Beschwerde konnte keinen Erfolg haben.

Nach § 53 Abs. 2 des Gesetzes über das Bundesverwaltungsgericht vom 23. September 1952 (BGBl. I S. 625) - BVerwGG - ist die Revision nur dann zuzulassen, wenn - abgesehen von dem hier von vornherein ausscheidenden Fall des Buchst. b - entweder im Revisionsverfahren die Klärung einer Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung zu erwarten ist oder das angefochtene Urteil von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts oder eines obersten allgemeinen Verwaltungsgerichts eines Landes abweicht.

I.

Es ist zwar eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung, ob die in § 26 der rev. Deutschen Gemeindeordnung (Amtsbl. der MilReg. Deutschland, Brit. Kontrollgebiet, 1946 S. 127) - revDGO - getroffene Regelung, nach der Bürgermeister und Gemeinderäte - soweit sie nicht als gesetzliche Vertreter handeln - Ansprüche Dritter gegen die Gemeinde nicht geltend machen dürfen, etwa im Widerspruch zu bundesrechtlichen Vorschriften steht. Jedoch bedarf es zur Klärung dieser Frage nicht der Zulassung der Revision, da bereits im Beschwerdeverfahren offenbar ist, daß die hierzu vom Berufungsgericht vertretene Auffassung im Revisionsverfahren zu bestätigen wäre (vgl. BVerwGE 1, 67). Im Schrifttum (Naß in DÖV 1950 S. 100) ist die Ansicht geäußert worden, aus Art. 2 bis 5 und 17 des Grundgesetzes für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949 (BGBl. S. 1) - GG - folge die Ungültigkeit des § 26 revDGO. Dieser Ansicht hat sich die Rechtsprechung der obersten allgemeinen Verwaltungsgerichte der Länder nicht angeschlossen. Nicht nur das Oberverwaltungsgericht für die Länder Niedersachsen und Schleswig-Holstein, sondern auch das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen und das Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz haben die Verfassungsmäßigkeit eines derartigen für gemeindliche Ehrenbeamte bestehenden Vertretungsverböts bejaht (vgl. OVG Münster in AS Bd. 3 S. 22; Bd. 9 S. 84; OVG Koblenz in AS Rh-Pf Bd. 3 S. 180). Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof ist in seinem Urteil vom 19. Juni 1953 (DÖV 1953 S. 766) ebenso wie der Hessische Staatsgerichtshof in seinem Urteil vom 25. Juli 1951 (NJW 1952 S. 79) von der Verfassungsmäßigkeit des Vertretungsverbots ausgegangen, ohne zu dieser Frage näher Stellung zu nehmen. Dieser Auffassung tritt der beschließende Senat bei. Dabei bedarf hier keiner Erörterung, inwieweit das Revisionsgericht überhaupt befugt sein würde, die Vereinbarkeit des § 26 revDGO mit Bundesrecht zu überprüfen, weil es sich bei dieser Vorschrift um Besatzungsrecht handelt.

Die Vorschrift des § 26 revDGO enthält - wie das Berufungsgericht zutreffend ausgeführt hat - kein typisch nationalsozialistisches Gedankengut. Typisch nationalsozialistisch waren im Bereich des Gemeinderechts die Beseitigung der gewählten Gemeindevertretung, die Einführung des Führerprinzips für den Leiter der Gemeinde und die Ausdehnung der Befugnisse der Aufsichtsbehörde über die Rechtskontrolle hinaus auch in Selbstverwaltungsangelegenheiten. Die besondere Treuepflicht der in der Gemeindeverwaltung ehrenamtlich Tätigen berührt diese Gesichtspunkte nicht. Ihr liegt vielmehr der für die rechtsstaatliche Verwaltung wertvolle Gedanke zugrunde, die Gemeindeverwaltung von allen Einflüssen freizuhalten, die eine objektive unparteiische und einwandfreie Führung der Gemeindegeschäfte gefährden könnten (so auch OVG Münster, AS Bd. 3 S. 22 [26]).

§ 26 revDGO steht auch nicht im Widerspruch zu Art. 2 Abs. 1, 3 Abs. 1, 4 Abs. 1, 5 Abs. 1, 12 Abs. 1, 17 GG. Das in Art. 2 Abs. 1 GG geregelte Grundrecht auf freie Entfaltung der Persönlichkeit wird vom Grundgesetz nur insoweit gewährt, als nicht Rechte anderer verletzt werden. Das Vertretungsverbot dient jedoch dem Schutz des Rechts der Gemeinde auf besondere Treuepflicht ihrer Ratsmitglieder (so auch UVG Münster, AS Bd. 9 S. 84 [90]). Der Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG wird nicht dadurch verletzt, daß Personen, die ein gemeindliches Ehrenamt bekleiden oder sonst ehrenamtlich in der Gemeinde tätig sind, im Hinblick auf dieses Amt oder diese Tätigkeit besonderen Pflichten unterliegen. Mit dem Grundrecht der freien Meinungsäußerung nach Art. 5 Abs. 1 GG steht das Verbot der Geltendmachung von Ansprüchen in keinem Zusammenhang. Denn dieses Verbot schließt die freie Meinungsäußerung des von ihm Betroffenen auch über die etwa geltend zu machenden Ansprüche oder die ihnen zugrunde liegenden Tatsachen weder innerhalb noch außerhalb der kommunalen Körperschaft aus. Erst recht fehlt jede Beziehung zu dem Grundrecht der Glaubens-, Gewissens- und Bekenntnisfreiheit nach Art. 4 Abs. 1 GG. Durch das Vertretungsverbot wird auch das Grundrecht der Freiheit der Berufswahl nicht in seinem Wesensgehalt angetastet, da dadurch der gemeindliche Ehrenbeamte nicht gehindert wird, den Beruf eines Rechtsanwalts oder einen sonstigen rechtsberatenden Beruf zu erwählen. Was schließlich das in Art. 17 GG gewährleistete Petitionsrecht anbelangt, so wird dieses durch das Vertretungsverbot des § 26 revDGO nicht beeinträchtigt, da es jedem, der von diesem Recht Gebrauch machen will, freisteht, sich entweder selbst oder durch einen anderen als das von dem Vertretungsverbot betroffene Gemeinderatsmitglied an die zuständige Stelle oder an die Volksvertretung zu wenden.

Der Kläger meint, daß die Vorschrift des § 26 Satz 4 revDGO, wonach über die Anwendung des Vertretungsverbots die Aufsichtsbehörde entscheidet, mit dem Grundsatz der Gewaltenteilung (Art. 20 Abs. 2 GG) nicht vereinbar sei. Er übersieht dabei, daß für das. Verhältnis zwischen den Organen einer Gemeinde oder eines Gemeindeverbandes einerseits und der Aufsichtsbehörde andererseits der Grundsatz der Gewaltenteilung schon deshalb, nicht gelten kann, weil die Organe der Gemeinden und der Gemeindeverbände, und zwar auch die von der Bevölkerung gewählten kommunalen Vertretungen, nicht Organe der gesetzgebenden Gewalt, sondern ebenso wie die Aufsichtsbehörde Organe der Verwaltung, nämlich der kommunalen Selbstverwaltung sind. Die in § 26 Satz 4 revDGO der Aufsichtsbehörde eingeräumte Befugnis widerspricht ferner nicht der institutionellen Garantie der Selbstverwaltung nach Art. 28 Abs. 2 GG; denn die Selbstverwaltung wird in ihrem Wesen nicht dadurch beeinträchtigt, daß der Staat im Rahmen der ihm obliegenden Aufsicht über die Innehaltung der die Grundlage der Selbstverwaltung bildenden Gesetze wacht. Dem Vertretungsverbot steht auch nicht die Vorschrift des Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG entgegen, nach der in den Kreisen und Gemeinden das Volk eine Vertretung haben muß, die aus allgemeinen, unmittelbaren, freien, gleichen und geheimen Wahlen hervorgegangen ist. Durch das Vertretungsverbot wird niemand gehindert, sein Wahlrecht frei auszuüben und sich in eine Kreis- oder Gemeindevertretung wählen zu lassen.

Bestehen demnach gegen die Vereinbarkeit des § 26 revDGO mit Bundesrecht keine Bedenken, so können die Ausführungen des Berufungsgerichts, die auf der Anwendung und Auslegung dieser Vorschrift sowie von Vorschriften der niedersächsischen Verordnung betreffend die Kommunalaufsicht über die Gebietskörperschaften vom 21. Juli 1948 (GVBl. S. 72) und des niedersächsischen Gesetzes zur vorläufigen Regelung einiger Punkte des Selbstverwaltungsrechts vom 28. Mai 1947 (GVBl. S. 62) beruhen, keine im Revisionsverfahren zu klärende grundsätzliche Rechtsfrage aufwerfen. Denn diese Vorschriften sind nicht revisibles Recht, zwar nicht, wie das Berufungsgericht meint, weil sie auf Besatzungsrecht zurückgingen, sondern weil sie dem Kommunalrecht angehören, somit keinen Gegenstand der Gesetzgebungsbefugnis des Bundes betreffen und nach Art. 124, 125 GG nicht Bundesrecht geworden sind.

Wenn die neue Niedersächsische Gemeinde Ordnung vom 4. März 1955 (GVBl. S. 55) die bisher der Aufsichtsbehörde zustehende Entscheidungsbefugnis über die Innehaltung des Vertretungsverbots von Ansprüchen Dritter gegenüber der Gemeinde durch Ehrenbeamte nunmehr in § 27 Abs. 2 dem Rat der Gemeinde übertragen hat, so ergibt sich hieraus keine im Revisionsverfahren noch zu klärende Rechtsfrage. Denn daß die Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts im Anfechtungsverfahren nach der Rechtslage zur Zeit seines Erlasses zu beurteilen ist, hat der beschließende Senat bereits entschieden (vgl. BVerwGE 1, 35). Die nach dem Erlaß des angefochtenen Verwaltungsakts (in der Gestalt des Einspruchsbescheides vom 3. Juni 1954) am 1. April 1955 in Kraft getretene neue Niedersächsische Gemeindeordnung hätte deshalb für die Beurteilung der vorliegenden Streitsache außer Betracht zu bleiben.

Somit liegen grundsätzliche Rechtsfragen, die zur Zulassung der Revision führen müßten, nicht vor.

II.

Aber auch die Voraussetzung des § 53 Abs. 2 Buchst. c BVerwGG ist nicht erfüllt. Wenn das Berufungsgericht die Zulassung der Revision deshalb abgelehnt hat, weil seine Entscheidung auf Besatzungsrecht beruhe, so stellt dies keine Abweichung der von ihm getroffenen Endentscheidung von der Entscheidung des beschließenden Senatsvom 16. Februar 1954 - BVerwG I C 37.53 - dar. Denn unter Endentscheidung im Sinne des § 53 Abs. 2 Buchst. c BVerwGG ist die Entscheidung über die Hauptsache, nicht diejenige über die Nichtzulassung der Revision zu verstehen. Die Nachprüfung der über die Nichtzulassung der Revision getroffenen Entscheidung ist vielmehr ausschließlich Aufgabe des Beschwerdeverfahrens. Es würde dem Sinne der Vorschriften über die Nichtzulassungsbeschwerde widersprechen, wenn nur zur Klärung der Frage, ob die Zulassung der Revision zu Unrecht versagt worden ist, die Revision zugelassen würde. Die vom Berufungsgericht in der Hauptsache getroffene Entscheidung beruht nicht auf seiner von dem Urteil des beschließenden Senats vom 16. Februar 1954 abweichenden Auffassung, daß Besatzungsrecht nicht revisibel sei. Daß das Berufungsurteil sonst von einer Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts oder eines obersten allgemeinen Verwaltungsgerichts eines Landes abwiche, ist vom Kläger nicht behauptet und auch sonst nicht ersichtlich.

Die Beschwerde des Klägers mußte deshalb zurückgewiesen werden.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 65 Abs. 1 [...].