Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 23.05.1986, Az.: BVerwG 4 C 59.84

I.

Die Klägerin ist Eigentümerin eines Grundstücks im Kreuzungsbereich der Bundesautobahnen A 3 und A 73. Im Jahre 1972 erhielt sie von der zuständigen Autobahndirektion die Genehmigung, auf dem Grundstück eine Tennishalle mit zwei Spielflächen zu errichten. Nur ein geringer Teil des Bauvorhabens lag in der Bauverbotszone. In den Jahren 1973/1974 legte die Klägerin im Anschluß an die inzwischen errichtete Tennishalle zwei Tennisfreiplätze an, die mit ihrer der Bundesautobahn zugewandten Begrenzung einen Abstand von etwa 10 bis 25 m vom äußeren Fahrbahnrand einhielten. Die erforderliche Genehmigung wurde der Klägerin zunächst verweigert, später jedoch im Zusammenhang mit einem außergerichtlichen Vergleich erteilt.

Die Genehmigung für den Bau einer weiteren Tennishalle, die auf der Fläche der Tennisfreiplätze erstellt, aber an die bereits vorhandene Halle angebaut werden soll, lehnte die Bundesautobahndirektion Nordbayern ab: Für das nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 des Bundesfernstraßengesetzes - FStrG - zu beurteilende Vorhaben könne eine Ausnahmegenehmigung nicht erteilt werden. Eine nicht beabsichtigte Härte sei nicht gegeben. Für eine Ermessensentscheidung sei daher kein Raum. Das Widerspruchsverfahren blieb erfolglos.

Zur Begründung ihrer auf Erteilung einer Ausnahme vom Bauverbot gerichteten Klage hat die Klägerin im wesentlichen vorgetragen: Die tatsächlichen Verhältnisse ließen eine Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG zu. Das klägerische Grundstück werde durch einen Lärmschutzwall abgegrenzt werden. Die von § 9 Abs. 1 FStrG verfolgte Zielsetzung habe aus diesem Grund keine Bedeutung mehr. Zudem sei zweifelhaft, ob der geplante Anbau der weiteren Tennishalle überhaupt von § 9 Abs. 1 FStrG erfaßt werde. Mit dem Vorhaben solle die bereits vorhandene Tennishalle nur erweitert werden. Damit entfalle das in § 9 Abs. 1 FStrG enthaltene Merkmal des "Errichtens".

Das Verwaltungsgericht hat die Klage abgewiesen. Die Berufung hatte keinen Erfolg. Das Berufungsgericht hat hierzu ausgeführt: Das klägerische Vorhaben sei nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG zu beurteilen. Im Sinne dieser Vorschrift solle ein Hochbau "errichtet" werden. Soweit nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts unter dem Begriff des Errichtens lediglich das erstmalige Erstellen eines Hochbaus verstanden werde, könne dieser Rechtsauffassung allerdings nicht gefolgt werden (vgl. BVerwG, Urteil vom 15. Januar 1982 - BVerwG 4 C 1.80 - NJW 1982, 2569). Maßgebend sei die bauliche Veränderung, wenn innerhalb des Schutzstreifens des § 9 Abs. 1 FStrG "weitergebaut" werde. Dies sei hier der Fall. Für eine Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG fehle es an der vorausgesetzten nicht beabsichtigten Härte.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt die Klägerin vor allem die fehlerhafte Auslegung des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG. Das Berufungsgericht habe die Bedeutung der angeführten Rechtsprechung verkannt. Sie beabsichtige lediglich die Erweiterung eines bereits genehmigten Bauwerkes. Ein derartiges Vorhaben werde von § 9 Abs. 2 FStrG erfaßt. Die Voraussetzungen einer hierauf bezogenen Genehmigung seien nach § 9 Abs. 3 FStrG gegeben. Stelle man jedoch auf § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG ab, so läge jedenfalls eine offenbar nicht beabsichtigte Härte im Sinne des § 9 Abs. 8 FStrG vor. Den von der Bundesautobahndirektion geäußerten Befürchtungen werde durch den zu errichtenden Lärmschutzwall im vollen Umfang Rechnung getragen.

Der Beklagte verteidigt das Berufungsurteil.

II.

Die Revision ist nicht begründet. Das Berufungsurteil verletzt kein Bundesrecht (§§ 137 Abs. 1, 144 Abs. 2 VwGO).

Die Klägerin benötigt für die von ihr beabsichtigte Errichtung einer Tennishalle, die im unmittelbaren baulichen Anschluß an die bereits vorhandene Halle erstellt werden soll, die Zulassung einer Ausnahme nach § 9 Abs. 8 des Bundesfernstraßengesetzes vom 1. Oktober 1974 (BGBl. I S. 2413) - FStrG -, weil das Vorhaben dem Anbauverbot des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG unterliegt.

Nach dieser Vorschrift dürfen längs der Bundesfernstraßen - und zwar außerhalb der zur Erschließung der anliegenden Grundstücke bestimmten Teile der Ortsdurchfahrten - Hochbauten jeder Art in einer Entfernung bis zu 40 Metern bei Bundesautobahnen (gemessen vom äußeren Rand der befestigten Fahrbahn) nicht errichtet werden. Daß das Vorhaben der Klägerin nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und nicht - wie die Klägerin vorträgt - nach § 9 Abs. 2 FStrG zu beurteilen ist, ergibt sich aus folgenden Überlegungen:

Das geplante Vorhaben ist ein Hochbau im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG. Nach der Rechtsprechung des Senats ist ein Hochbau dadurch gekennzeichnet, daß eine bauliche Anlage über die "Erdgleiche" herausragt und mit dem Erdboden verbunden ist (vgl. Urteil vom 27. Februar 1970 - BVerwG 4 C 48.67 - Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 10). Das ist hier der Fall. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG geht ersichtlich von einem weiten Begriff des "Hochbaus" aus. Das Gesetz betont nämlich ausdrücklich, daß Hochbauten "jeder Art" erfaßt werden sollen.

Nach § 9 Abs. 1 FStrG darf ein Hochbau innerhalb der Anbauverbotszone "nicht errichtet werden". Der innerhalb der 40-Meter-Zone beabsichtigte Anbau einer Tennishalle an eine bereits bestehende Halle stellt sich als "Errichten" eines Hochbaus im Sinne des § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG - und nicht als eine Änderung einer baulichen Anlage im Sinne des § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 FStrG - dar. In seinem Urteil vom 15. Januar 1982 - BVerwG 4 C 1.80 - (NJW 1982, 2569) hat der Senat ausgeführt, "Errichten" sei die erstmalige Herstellung einer baulichen Anlage, nicht dagegen die bloße Änderung des bereits vorhandenen baulichen Zustandes. Der Senat hat jedoch in jener Entscheidung ergänzend darauf hingewiesen, daß selbst die äußere Umgestaltung baulicher Anlagen nach den besonderen Umständen des Einzelfalls so einschneidend sein könne, daß sie "nach Art und Umfang einer von § 9 Abs. 1 Satz 1 FStrG erfaßten Neuherstellung gleichkommt." Der vorliegende Fall gibt dem Senat Anlaß, hierzu weiterführend zu bemerken: Die Schutzgüter des § 9 Abs. 1 FStrG mögen zwar durch vorhandene Hochbauten schon beeinträchtigt sein; sie können aber durch weitere Gebäude auf einem bereits bebauten Grundstück zusätzlich beeinträchtigt werden. Daher besteht kein Grund zu der Annahme, daß der Gesetzgeber die Errichtung weiterer Gebäude von dem Anbauverbot ausnehmen wollte, sofern nur das Grundstück bereits bebaut ist. Vielmehr hat der Gesetzgeber nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG generell und ohne Einschränkung die Errichtung von Hochbauten jeder Art innerhalb der 40-Meter-Zone bei Bundesautobahnen und innerhalb der 20-Meter-Zone bei Bundesstraßen untersagt ebenso wie er die Errichtung baulicher Anlagen, die über Zufahrten oder Zugänge an Bundesstraßen unmittelbar oder mittelbar angeschlossen werden sollen, nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 2 FStrG generell untersagt hat). Ihre Rechtfertigung findet diese Regelung darin, daß auch die Errichtung weiterer selbständiger Bauten typischerweise die Gefahren hervorrufen oder wesentlich vergrößern kann, denen der Gesetzgeber durch § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 FStrG gerade begegnen wollte. Das gesetzgeberische Anliegen ist insofern ein mehrfaches:

Zunächst dient die Vorschrift der Sicherheit und Leichtigkeit des fließenden Fernverkehrs. Dieses Ziel kann durch Hochbauten innerhalb der Verbotszone dadurch beeinträchtigt werden, daß - etwa im Bereich von Kurven - die Sicht der Kraftfahrer beeinträchtigt wird. Der Fahrzeugführer kann durch Hochbauten in seiner Aufmerksamkeit abgelenkt werden (Urteil vom 27. Februar 1970 - BVerwG 4 C 48.67 - Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 10; Urteil vom 4. April 1975 - BVerwG 4 C 55.74 - BVerwGE 48, 123 <129 f.>[BVerwG 04.04.1975 - IV C 55/74]; Urteil vom 30. November 1984 - BVerwG 4 C 2.82 - Buchholz 407.4 § 9 FStrG Nr. 21). Erst recht ist eine Beeinträchtigung der Sicherheit und Leichtigkeit des Verkehrs zu besorgen, wenn bauliche Anlagen über Zufahrten oder Zugänge an Bundesstraßen angeschlossen werden. Dies alles trifft sowohl für die erstmalige als auch für die Errichtung weiterer selbständiger Bauten zu.

Ferner trägt § 9 Abs. 1 Nr. 1 FStrG der Möglichkeit einer veränderten Nutzung durch erforderliche Straßenverbreiterungen, neue Straßenanschlüsse, durch Anlegen von Parkplätzen oder Standspuren usw. Rechnung (Urteil vom 30. November 1984 - BVerwG 4 C 2.82 - a.a.O.). Hochbauten - auch solche, die auf einem in der Verbotszone liegenden Grundstück zusätzlich errichtet werden - erschweren aus tatsächlichen und rechtlichen Gründen die Straßenverbreiterung, Straßenveränderung oder die Herstellung von Kreuzungsanlagen oder Anschlußstellen usw. wesentlich (vgl. auch dazu das Urteil des Senats vom 4. April 1975 - a.a.O. - S. 131, 133). Die durch eine zusätzliche Bebauung eingetretene Werterhöhung kann zu einem gesteigerten Entschädigungsanspruch führen.

Hinzu kommt schließlich, daß erfahrungsgemäß die Immissionsbelastung durch Bundesautobahnen und Bundesstraßen innerhalb der Verbotszonen von 40 Metern bzw. 20 Metern besonders hoch ist. Die Immissionsbelastung nimmt in der Regel mit zunehmender Entfernung vom Fahrbahnrand ab. Auch von daher empfiehlt sich, von diesen immissionsbelasteten Bereichen eine Bebauung fernzuhalten. Dieses Anliegen entspricht dem (Trennungs-)Grundsatz, wonach Freiflächen mit unterschiedlicher Nutzung einander so zuzuordnen sind, daß schädliche Umwelteinwirkungen auf die zum Aufenthalt von Menschen bestimmten Flächen soweit wie möglich zu vermeiden sind (vgl. dazu auch, freilich beschränkt auf das Wohnen, § 50 BImSchG). Das Gesagte gilt übrigens sowohl für die Belastung durch Abgasimmissionen als auch durch die - bei Autobahnen besonders starken - Lärmimmissionen.

Zusammenfassend ist daher klarzustellen: Nach § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 FStrG soll nicht nur die erstmalige Bebauung verhindert werden, sondern auch die Errichtung weiterer Hochbauten (Nr. 1) auf einem innerhalb der Verbotszone liegenden Grundstück oder - wenn es um den Anschluß an Bundesstraßen geht - die Errichtung weiterer baulicher Anlagen (Nr. 2); denn die aufgezeigten Gefahren entstehen typischerweise auch bei den zusätzlich zu errichtenden Gebäuden.

Was für die Errichtung zusätzlicher (selbständiger) Hochbauten und baulicher Anlagen gilt, gilt zumindest auch dann, wenn vorhandene Anlagen durch solche Anbauten vergrößert werden, die nach Art und Umfang der Errichtung eines selbständigen Hochbaus (Nr. 1) oder der Errichtung einer selbständigen baulichen Anlage (Nr. 2) gleichstehen. Vom Sinn und Zweck des Gesetzes her macht es nämlich keinen Unterschied, ob etwa zwei nach Art und Umfang selbständige Gebäude einzeln errichtet oder ob sie aneinandergebaut werden.

So liegt es hier: Der Anbau stellt sich als eine zweite Tennishalle dar, die zu der bereits vorhandenen Halle hinzutritt. Der Anbau entspricht nach der Art seiner Konstruktion, nach seinem Volumen und nach seiner Zweckbestimmung der (Neu-)Errichtung eines selbständigen Hochbaus. Darauf, daß er weder von der Baumasse noch von der baulichen Gestaltung gegenüber dem Bestand her als dominierend bezeichnet werden kann (BU S. 8), kommt es nicht an. Im Hinblick auf Sinn und Zweck des § 9 Abs. 1 FStrG ist es ferner ohne Belang, ob sich zwischen den beiden Hallen ein Abstand befindet oder ob diese - wie hier -, aneinandergebaut sind. Übrigens kommt im vorliegenden Fall hinzu, daß der Anbau der zweiten Tennishalle gerade in den bisher freien Bereich zwischen der vorhandenen Halle und dem äußeren Rand der Bundesautobahn errichtet werden soll, also näher als das bisherige Bauwerk an die Autobahn heranrückt.

Darauf, daß auch - wie in dem zitierten Urteil vom 15. Januar 1982 (a.a.O.) ausgeführt - "Änderungen" (vgl. dazu § 9 Abs. 2 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 2 FStrG) "unter besonderen Umständen des Einzelfalls" einer Neuerrichtung gleichkommen und dann gegebenenfalls unter § 9 Abs. 1 Satz 1 FStrG fallen können, kommt es hier nicht an. Um bauliche Änderungen (dort: Anbau einer überdachten Terrasse) geht es hier nicht.

Die Klägerin hat keinen Anspruch auf Zulassung einer Ausnahme nach § 9 Abs. 8 FStrG. Nach dieser Vorschrift kann eine Ausnahme von dem Verbot nach Abs. 1 u.a. zugelassen werden, wenn die Durchführung der Vorschrift im Einzelfalle zu einer offenbar nicht beabsichtigten Härte führen würde und die Abweichung mit den öffentlichen Belangen vereinbar ist. Ob eine Härte vorliegt, erscheint immerhin zweifelhaft, kann aber offenbleiben. Denn selbst wenn man mit dem Berufungsgericht hierüber hinwegsieht, wäre die Härte straßenrechtlich jedenfalls "beabsichtigt"; insoweit befindet sich die Auslegung des § 9 Abs. 8 FStrG durch das Berufungsgericht im Einklang mit der Rechtsprechung des Senats. Die vom Gesetz in § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG normierte Härte ist nämlich immer dann beabsichtigt, wenn "die Einhaltung des Anbauverbots nach seinem allgemeinen Maßstab notwendig ist, um den vom Gesetz vorausgesetzten - baulichen - Zustand im Schutzbereich" zu erhalten (Urteil vom 4. April 1975 - a.a.O. S. 130). Mit. einleuchtenden Erwägungen weist das Berufungsgericht darauf hin, daß das klägerische Vorhaben einen Teil des bislang nicht bebauten Kreuzungsbereichs betrifft: Im Süden des Grundstücks befindet sich die Kreuzung der Bundesautobahn A 3 und A 73, die durch ein "Kleeblatt"-System gebildet wird. Neben diesem Kleeblatt-System sind Tangenten angebracht, von denen sich eine in Höhe des klägerischen Grundstücks befindet, die für den von B. abbiegenden Verkehr vorgesehen ist. Zwar hat das Berufungsgericht festgestellt, daß "für absehbare Zeit" ein weiterer Ausbau der Bundesautobahn in diesem Bereich ausgeschlossen sei. Auf diese konkrete Betrachtung kommt es jedoch nicht an. § 9 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 FStrG will generell die Möglichkeit der Veränderungen von Bundesautobahnen und Bundesstraßen freihalten. Daß auch im vorliegenden Fall die Abbiegerspur verbreitert werden und daß die Autobahnkreuzung umgebaut werden kann, ist nicht ausgeschlossen. Dies allein schon steht der Anwendung einer Ausnahme entgegen.

Die Revision weist in diesem Zusammenhang vor allem darauf hin, daß eine Sichtbehinderung durch die Tennishalle nicht eintreten könne und daß insoweit der Lärmschutzwall eine veränderte Sachlage geschaffen habe. Aber auch insoweit hält das Berufungsurteil einer revisionsgerichtlichen Prüfung stand: Der Lärmschutzwall folgt nämlich nur der augenblicklichen Verkehrsgestaltung. Er stellt insoweit eine Maßnahme nach § 17 Abs. 4 FStrG dar. Das hindert nicht, daß bei einem geänderten Verkehrskonzept auch der Lärmschutzwall verändert wird. Bei einer veränderten Straßenführung sind auch Sichtbehinderungen durch die Tennishalle nicht auszuschließen.

Sonstige Gründe, die eine Ausnahme rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich; im Gegenteil streitet der oben näher umschriebene Zweck des Anbauverbots gerade gegen eine zusätzliche und werterhöhende Bebauung dieses bereits auf der Grundlage einer erteilten Ausnahme hinreichend baulich genutzten Grundstücks.

Hiernach ist die Revision mit Kostenentscheidung nach §§ 154 Abs. 2, 162 Abs. 3 VwGO zurückzuweisen.