Bundesverwaltungsgericht
Urt. v. 02.06.1978, Az.: BVerwG 7 C 55.75

II.

Die zulässige Revision ist unbegründet. Die angefochtene Entscheidung erweist sich jedenfalls im Ergebnis als richtig.

Zu Recht hat das Berufungsgericht den Verwaltungsrechtsweg als gegeben angesehen. Bundesgerichtshof (vgl. BGHZ 34, 99 [108 f.]) und Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteil vom 8. Mai 1970 - BVerwG 1 C 20.68 - [DÖV 1970, 642 = DVBl. 1970, 576 = NJW 1970, 1990 = Buchholz 310 § 40 VwGO Nr. 89]) haben einen Anspruch auf Widerruf einer ehrverletzenden amtlichen Äußerung, wie ihn der Kläger geltend macht, dem öffentlichen Recht zugerechnet, von daher das Vorliegen einer öffentlich-rechtlichen Streitigkeit nichtverfassungsrechtlicher Art angenommen und - mangels einer ausdrücklichen anderweitigen Zuweisung - den Verwaltungsrechtsweg als gegeben erachtet. Daran ist festzuhalten.

Dem Berufungsgericht ist auch darin zu folgen, daß der Antrag auf Aufhebung der beiden Beschlüsse des Ständigen Ausschusses - StA II - vom 8. November 1971 - der in der Berufungsinstanz gestellte Antrag zu 2. - als Anfechtungsklage unzulässig ist. Die mit diesem Antrag erhobene Anfechtungsklage wäre nur zulässig, wenn es sich bei den angefochtenen Beschlüssen um Verwaltungsakte handeln würde. Dies ist jedoch nicht der Fall; den Beschlüssen fehlt für die Annahme einer "Regelung eines Einzelfalles" die dazu erforderliche unmittelbare Rechtswirkung nach außen. Eine verbindliche Regelung sollten die Beschlüsse weder nach den Absichten des StA II darstellen noch konnten die Beschlüsse in diesem Sinne verstanden werden. Dies bedarf, nachdem sich der Kläger in der Revisionsinstanz hierzu nicht mehr geäußert hat, keiner weiteren Begründung. Als eine auf die Verurteilung zur Aufhebung der beiden Beschlüsse gerichtete Leistungsklage bleibt das Begehren des Klägers jedoch zulässig (vgl. BVerwGE 14, 323 [BVerwG 20.07.1962 - VII C 57/61] [327]).

In materiellrechtlicher Hinsicht kann dahinstehen, ob sich das Berufungsgericht zur Rechtfertigung seiner Entscheidung zu Recht auf "die allgemein im Privatrecht wie im öffentlichen Recht geltenden Grundsätze über den Rechtsschutz gegen ehrverletzende Äußerungen" (Urteilsabdruck S. 20) bezogen hat. Was das Berufungsgericht im einzelnen unter diesen Grundsätzen versteht, insbesondere welche Ansprüche in diesem Rahmen gegeben sein könnten, ist dem Berufungsurteil nicht mit Sicherheit zu entnehmen. Soweit das Berufungsgericht im Grundsatz einen Anspruch auf Widerruf (Beseitigung) ehrverletzender amtlicher Äußerungen bejaht, trifft dies jedenfalls im Ergebnis zu. Schon in dem bereits erwähnten Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 8. Mai 1970 ist festgestellt und belegt, daß ein solcher Anspruch heute allgemein anerkannt ist. Rechtlich ist er mit dem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 12. Oktober 1971 (BVerwGE 38, 336 [345 f.]) als Folgenbeseitigungsanspruch zu qualifizieren. Dieser bundesrechtlich verankerte Anspruch ist auf die Beseitigung eines fortdauernden rechtswidrigen Zustandes gerichtet, der durch eine in (Freiheits-)Rechte eingreifende Maßnahme einer Behörde bewirkt worden ist, wobei als behördliche Maßnahme nicht nur ein Verwaltungsakt, sondern - wie bei einer ehrverletzenden Äußerung einer Behörde - auch ein sonstiges rechtswidriges Verwaltungshandeln anzusehen ist (vgl. Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 25. August 1971 - BVerwG 4 C 23.69 - [DÖV 1971, 857 = DVBl. 1971, 858 = VerwRspr. 23 Nr. 128]).

Die Auffassung des Berufungsgerichts, dem Kläger stehe ein Anspruch auf Beseitigung der Beschlüsse des StA II bei den gegebenen Verhältnissen nicht zu, verletzt kein revisibles Recht. Dabei kann dahinstehen, worauf im einzelnen der öffentlich-rechtliche Beseitigungsanspruch gerichtet ist. Denn ein solcher Anspruch scheitert im Falle des Klägers bereits daran, daß die beanstandeten Beschlüsse nicht rechtswidrig sind. Die rechtliche Bewertung der Beschlüsse bemißt sich nicht anders als sonst bei sog. schlichtem Verwaltungshandeln danach, ob sich der StA II im Rahmen seiner Zuständigkeit gehalten hat, ob die Beschlüsse dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen und ob sie aus sonstigen Gründen rechtswidrig sind.

Das Berufungsgericht hat die Beschlüsse zum Aufgabenbereich des StA II gerechnet und dies aus § 18 Abs. 2 Nr. 2 Buchst. e und § 42 Abs. 4 des Universitätsgesetzes des Landes Hessen vom 12. Mai 1970 (GVBl. I S. 324) - HUG - gerechtfertigt. Ob das Berufungsgericht damit das hessische Landesrecht richtig ausgelegt und angewendet hat, kann das Bundesverwaltungsgericht nicht nachprüfen; denn das hessische Hochschulrecht ist nicht revisibel. Revisibles Recht verletzt die Auffassung des Berufungsgerichts nicht. Soweit die Revision in diesem Zusammenhang mit der Rüge einer Verletzung des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung geltend machen will, es fehle an einer zum Erlaß der Beschlüsse vom 8. November 1971 ausdrücklich ermächtigenden Rechtsgrundlage, kann ihr darin nicht gefolgt werden. Diesem rechtsstaatlichen Gesichtspunkt genügt es vielmehr, daß die Beschlüsse nach den landesrechtlichen Erwägungen des Berufungsgerichts in den Aufgabenbereich des Ausschusses fallen. Einer ausdrücklichen Ermächtigung bedarf es hier ebensowenig wie etwa in dem vom Bundesverwaltungsgericht bereits entschiedenen Fall (BVerwGE 26, 169 [BVerwG 09.02.1967 - I C 57/66] [170]) der Aufbewahrung erkennungsdienstlicher Unterlagen durch die Kriminalpolizei. Schließlich ergibt sich weder aus dem - revisiblen - Landesbeamtenrecht noch aus anderem revisiblen Recht, daß Wertungen, wie sie die Beschlüsse vom 8. November 1971 enthalten, nur im Rahmen eines Disziplinarverfahrens oder nur durch den Universitätspräsidenten bzw. den Senat hätten vorgenommen werden dürfen.

Dem bundesrechtlichen (vgl. BVerwGE 32, 308 [314 f.]) Grundsatz der Verhältnismäßigkeit trägt das angefochtene Urteil hinreichend Rechnung.

Jedes Verwaltungshandeln unterliegt dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Für Maßnahmen, die das Persönlichkeitsrecht des einzelnen tangieren, ist dies vom Bundesverwaltungsgericht verschiedentlich herausgestellt worden. So hat der 5. Senat eine Warnmitteilung des Präsidenten des Bundesausgleichsamts daran gemessen, ob mit ihr ein berechtigter Zweck verfolgt wurde, ob sie geeignet und dem Umfang nach notwendig war, diesen Zweck zu erfüllen, und ob eine Güterabwägung mit der Unversehrtheit der Individualsphäre die Höherwertigkeit des mit dem eingesetzten Mittel zu schützenden Rechtsgutes und damit die Angemessenheit der Maßnahme ergab (BVerwGE 23, 223). Ebenfalls dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz unterstellt haben der 1. Senat die Befugnis der Kriminalpolizei, erkennungsdienstliche Unterlagen aufzubewahren und zu verwerten (BVerwGE 26, 169 [BVerwG 09.02.1967 - I C 57/66] [172]), und der 2. Senat Auskünfte eines Dienstherrn über seine Beamten (BVerwGE 35, 225 [229]; aus der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts vgl. zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit BVerfGE 30, 1 [20 f.]). Daß der Persönlichkeitsschutz im Verwaltungsrecht vom Gedanken der Verhältnismäßigkeit beherrscht zu sein habe, wird auch in der Literatur angenommen (vgl. Ernst Forsthoff, Der Persönlichkeitsschutz im Verwaltungsrecht, in der Festschrift für den 45. Deutschen Juristentag, 1964, S. 41 [51 ff.]; Hans-Uwe Erichsen und Wolfgang Martens in Allgemeines Verwaltungsrecht, 2. Aufl. 1977, § 35 [S. 241]).

Demgemäß sind die Beschlüsse des StA II, die für den Kläger unstreitig der Achtung seiner Persönlichkeit abträgliche Werturteile enthalten, daran zu messen, ob mit ihnen ein berechtigter Zweck verfolgt wird, ob sie ein taugliches und erforderliches Mittel zur Erreichung dieses Zweckes sind und ob die Abwägung zwischen der mit ihnen bewirkten Persönlichkeitsverletzung und dem verfolgten Zweck nicht zu einer unangemessenen und unzumutbaren Freiheitsbeeinträchtigung führt. Die Verhältnismäßigkeitsprüfung hat auf die konkreten Verhältnisse einzugehen (für das Privatrecht vgl. zu dieser Frage das Urteil des Bundesgerichtshofs vom 18. Mai 1971 - VI ZR 220/69 - [NJW 1971, 1655]). Dem Berufungsgericht ist daher zuzustimmen, wenn es auf die Besonderheiten des vorliegenden Falles eingeht. Ihm ist dabei auch darin zu folgen, daß Universitätsorgane in diesem Zusammenhang grundsätzlich nicht anderen Regeln als andere Behörden unterliegen (vgl. Urteilsabdruck S. 22). Wie jede Behörde bedarf auch das Universitätsorgan für einen Eingriff in das Persönlichkeitsrecht der Rechtfertigung. Ergibt sich diese nicht aus der überwiegenden Bedeutung des verfolgten Zweckes, müssen besondere Umstände vorliegen, die eine Grundrechtsbeeinträchtigung (ausnahmsweise) rechtfertigen.

Die strittigen Beschlüsse sind einerseits abschließende Willensbildungsakte eines aus mehreren Personen bestehenden Ausschusses. Weil jedes Gremium die Möglichkeit haben muß, seine Willensbildung beschlußmäßig zu artikulieren, kann ihm das Recht nicht abgesprochen werden, die Dinge aus seiner Sicht, möglicherweise auch einseitig zu formulieren. Zwar bestehen auch dafür Schranken, doch sind diese weit gezogen und hier offensichtlich nicht überschritten, da die Beschlüsse - wie das Berufungsgericht ausführe - einen sachlichen Bezug nicht vermissen lassen. Keiner Prüfung bedarf, ob derartige Beschlüsse der (Universitäts-)Öffentlichkeit zu deren Information über die Ausschußtätigkeit bekanntgegeben werden dürfen, weil die strittigen Beschlüsse selbst mehr als derartige reine Willensbildungsakte sind.

Die Beschlüsse haben nämlich andererseits appellativen Charakter (vgl. zur Appellfunktion behördlicher Äußerungen. Peter Krause, Rechtsformen des Verwaltungshandelns, 1974, S. 60, 361 ff.), sie sind von vornherein auf Äußerung gegenüber dem Kläger und der (Universitäts-)Öffentlichkeit angelegt. Der gesamte Tenor der Mißbilligungen, der Ausspruch eines Vorwurfs sowie die Aufforderung, Vorwürfe zurückzunehmen oder sich einer öffentlichen wissenschaftlichen Auseinandersetzung zu stellen, sind nur so verständlich. Die mit dieser Zweckbestimmung begründete Außenwirkung unterwirft die Beschlüsse gesteigerten rechtlichen Anforderungen gegenüber bloßen internen Willensbildungsakten.

Das Berufungsgericht hat den ersten Beschluß im Kern mit einer Art Selbstverteidigungsrecht des StA II gerechtfertigt. Diese Auffassung ist mit den Kriterien der Verhältnismäßigkeit vereinbar. Der Beschluß verfolgt erkennbar den Zweck, die Funktionsfähigkeit des StA II zu sichern, indem dokumentiert wird, es bestehe eine Pflicht der Universitätsmitglieder, den Ausschuß in seiner Tätigkeit zu unterstützen (vgl. § 4 Abs. 2 HUG; ob die vom StA II geäußerten Rechtsansichten richtig sind, ist nicht Gegenstand des Verfahrens). Dieser Zielrichtung entspricht eine Veröffentlichung des Beschlusses. Vom Zweck her gedeckt ist ferner, daß der Beschluß den Kläger namentlich anspricht und mit der Mißbilligung den Vorwurf, eine Klärung der Habilitationsangelegenheit Dr. L. zu sabotieren zu versuchen, verbindet. Die Form des Beschlusses hebt nämlich gerade durch die Anknüpfung an den Einzelfall und die pointierte und dem Sprachgebrauch des politischen Lebens angenäherte Diktion die Unvereinbarkeit des Verhaltens des Klägers mit den Regeln der Zusammenarbeit in der Universität aus der Sicht des StA II hervor.

Die Wahl einer personenbezogenen, scharfen Auseinandersetzung durch den StA II ist auch nicht übermäßig. Sie erscheint aus der besonderen rechtlichen und tatsächlichen Situation des StA II heraus vertretbar. Die Tätigkeit des StA II wird bestimmt durch für die Entwicklung der Universität wichtige und grundsätzliche Fragen, an deren autonomer Gestaltung der StA II, einem ständigen parlamentarischen Ausschuß nicht unvergleichbar, mitwirkt. Ihm kommt für seine Tätigkeit ein weiter Raum freier Gestaltung zu. Insofern unterscheidet er sich von den Behörden des Verwaltungsvollzugs. Dieser Unterschied zeigt sich bei der Wahrnehmung des Aufgabenbereichs Promotions- und Habilitationsverfahren u.a. darin, daß dem StA II kein ausdrückliches Untersuchungsrecht und keine ins einzelne gehenden rechtlichen Befugnisse zur Erfüllung seiner Aufgaben zugewiesen sind. Wenn sich der StA II daher eines Mittels zur Durchsetzung seiner Aufgaben bedient, das typischerweise hochschulpolitischen Auseinandersetzungen angehört, handelt er damit in dem Raum, in den ihn der Gesetzgeber gestellt hat. Die Reaktion des StA II ist daher im Rahmen der gesamten Auseinandersetzung um das Habilitationsverfahren Dr. L. zu sehen. Diese Auseinandersetzung wurde von den Beteiligten nicht zuletzt als eine zur Durchsetzung des dem hessischen Universitätsgesetz zugrundeliegenden Universitätsmodells aufgefaßt (vgl. das Schreiben der Philosophischen Fakultät vom 11. Juni 1971 an die Mitglieder der Fakultätsversammlung, ferner den Rundbrief des Klägers vom 29. Mai 1971). Die Behauptung seiner Rechte durfte dem StA II daher ein berechtigtes Anliegen sein. Die gewählte Form ist dieser Auseinandersetzung angepaßt. Der Beschluß des StA II wandte sich an ein Publikum, das diese Auseinandersetzung als ganze kannte oder kennen konnte und den Beschluß in ihren Verlauf einzureihen wußte. Die im ersten Beschluß enthaltenen Angriffe auf den Kläger waren somit ein situationsangemessener Appell und damit erforderlich und nicht überscharf.

Sie verletzen den Kläger in seinem Persönlichkeitsrecht nicht so schwer, daß die vom StA II gewählte Form der Wahrung seiner Interessen für den Kläger unzumutbar wäre. Daß der Beschluß den Kläger persönlich anspricht, stellt als solches keine Belastung dar, da die Mitglieder der Universität einen gegenüber der allgemeinen Öffentlichkeit engeren Kreis bilden, in dem regelmäßig keine Anonymität zu herrschen hat. Die Benutzung des Wortes "Mißbilligung" drückt in distanzierter, objektiver Weise die negative Einstellung des StA II zum Verhalten des Klägers aus; der Eindruck einer Disziplinarmaßnahme kann nicht entstehen. Der Vorwurf des Versuchs, die Klärung der Angelegenheit zu sabotieren, verletzte den Kläger erheblich, da sich mit "Sabotage" die Vorstellung eines heimlichen, bewußten Hintertreibens fremden Erfolgs verbindet, wenn man diesen Vorwurf nicht im Gesamtzusammenhang des Beschlusses sehen müßte. So betrachtet verbleibt nur der Eindruck, der Kläger sei für die Untersuchung ein Zeuge von entscheidender Bedeutung, und seine Weigerung verhindere die Klärung der strittigen Fragen überhaupt. Die Persönlichkeitsbeeinträchtigung des Klägers ist weitgehend Reflex seiner eigenen Handlungen, die in der Sicht des StA II eine gewisse Interpretation erfahren haben, aber nicht grob oder völlig einseitig verzerrt worden sind. Die Belastung des Klägers ist also gering. Die Abwägung mit den vom StA II verfolgten Zielen kann nicht zur Feststellung der Unverhältnismäßigkeit des Eingriffs in die Rechte des Klägers führen.

Auch soweit in dem zweiten Beschluß die "Briefkampagne" mißbilligt wird, sieht der erkennende Senat noch keine Verletzung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit. Den Feststellungen des Berufungsgerichts, daß die in dem damit bezeichneten Rundbrief gemachten Behauptungen tatsächlich geeignet seien, das Ansehen der ... Universität zu schädigen und eine weitere wissenschaftliche Laufbahn des Habilitanden zu erschweren, ist von der Sache her zu folgen. Die Verbreitung wahrer Tatsachen im vorliegenden Zusammenhang ist sachbezogen, sie überschreitet nicht die Grenze des Zulässigen. Die Mißbilligung des Verhaltens des Klägers konnte vom StA II ausgesprochen werden, weil er damit das Verhalten des Klägers als nicht übereinstimmend mit den Grundsätzen des Habilitationsverfahrens, die der StA II für richtig hält, einstuft. Derartige Aussagen gehören nach der Auffassung des Berufungsgerichts zum Aufgabenbereich des StA II. Die Bezeichnung des Rundbriefs als "Briefkampagne" konnte beim eingeweihten Adressatenkreis des Beschlusses höchstens den Eindruck eines "privaten Feldzuges" des Klägers gegen den Abschluß des Habilitationsverfahrens erwecken. Dies ergibt sich vor allem aus dem dritten Absatz des Beschlusses, der offensichtlich den Fall des Klägers auf allgemeiner Ebene reflektiert. Der besondere - negative - Einschlag des Wortes "Briefkampagne", der aus dem Beschluß als ganzem erwächst, stellt das Verhalten des Klägers als illoyal dar. Eben dies lag aber offensichtlich in der Absicht des StA II, ohne dieses Element wäre der angestrebte Appell nicht erreichbar. Da dieser Beschluß insgesamt zur hochschulinternen Auseinandersetzung um das Habilitationsverfahren Dr. L. gehört, gilt das bereits Ausgeführte auch hier. Auch im zweiten Beschluß hat sich der StA II von einer ohne weiteres hinzunehmenden, rein sachlichen Kritik nur um Weniges in Richtung auf eine polemische, auf Publikumswirksamkeit zielende hin bewegt. Daher erscheint die Belastung des Klägers gering, der Beschluß des StA II dem Stil und der Intensität der Auseinandersetzung einerseits, seiner Zielsetzung und seinen Handlungsmöglichkeiten andererseits nicht unangemessen.

Entgegen der Ansicht der Revision ergibt sich eine Rechtsverletzung durch das Berufungsgericht auch nicht im Hinblick auf die Fürsorgepflicht. Ein aus der Fürsorgepflicht entspringender Anspruch auf Schutz vor mißbilligenden Äußerungen findet bei Äußerungen staatlicher Organe jedenfalls dort seine Grenze, wo die Äußerungen im Rahmen des Aufgabenbereichs des staatlichen Organs liegen, von zutreffenden Tatsachen ausgehen - was hier unstreitig ist - und - wie bereits dargelegt - nicht unverhältnismäßig sind.

Die Entscheidungen des Berufungsgerichts über den zweiten in der Berufungsinstanz gestellten Hilfsantrag und über den Antrag zu 3. (Bekanntmachung) verstoßen nicht gegen revisibles Recht. Die Revision trägt hierzu auch nichts vor.

Da die Revision keinen Erfolg hat, muß der Kläger die Kosten des Revisionsverfahrens tragen (§ 154 Abs. 2 VwGO).