I.

Die Klägerin ist Eigentümerin des Grundstücks Flur Nr. ... Gemarkung T. in M., das mit einer Frontlänge von etwa 95 m an die B. Straße grenzt.

Etwa 1948 errichtete der Holzhändler L. auf einer gepachteten Teilfläche dieses Grundstücks ein Bürogebäude. Bei den Verhandlungen über die baurechtliche Genehmigung dieses Gebäudes verpflichtete sich L. im September 1948 gegenüber der Beklagten, für eine Teilfront von 50 m die Kosten der Herstellung einer Kleinsteindecke im veranschlagten Betrage von 3.300 DM der Beklagten zu ersetzen und den Betrag zunächst zu sichern; im übrigen wurde die Regelung der Straßenbaukosten (§ 81 der Münchener Bauordnung vom 29.7.1895 (BayBS II S. 430) - MBO -) ausdrücklich vorbehalten. Das Gebäude wurde daraufhin zunächst auf die Dauer von fünf Jahren, später auf kürzere Fristen weiterhin genehmigt, in allen Fällen unter Widerrufvorbehalt. Lembke leistete nur in Höhe von 1.000 DM Sicherheit und führte später die Kleinsteinpflasterung selbst durch.

Nachdem die Beklagte die B. Straße in den Jahren 1952/53 ausgebaut hatte, versuchte sie im Jahre 1954, von L. den auf eine Straßenfrontlänge von 50 m entfallenden Teil des Straßenherstellungskostenanteils für das Grundstück Flur Nr. ... (7.010,75 DM) zu bekommen. Lembke, der seinen Betrieb auf dem Grundstück inzwischen aufgegeben hatte, erklärte sich hierzu außerstande. Daraufhin teilte die Beklagte dem Ehemann der Klägerin unter Freigabe der von L. geleisteten Sicherheit 1955 mit, sie sehe davon ab, den auf eine Straßenfrontlänge von 50 m entfallenden Betrag schon jetzt nach § 81 MBO einzufordern: Die Einforderung werde bis zur endgültigen Bebauung des Grundstücks zurückgestellt.

1948 errichtete auch die Klägerin auf dem Grundstück Flur Nr. ... eine Bundhalle. Die Beklagte lehnte die baurechtliche Genehmigung zunächst ab, weil die Klägerin eine Sicherung von Straßenkosten verweigerte, beließ das Bauwerk dann aber doch in stets widerruflicher Weise auf drei Jahre. 1949 teilte die Beklagte der Klägerin mit, daß sie von der Sicherung der noch anfallenden Straßenkosten bis zur weiteren Bebauung des Grundstücks Abstand nehme.

1956 errichtete die D. GmbH auf dem Grundstück eine Lagerhalle. Bei der baurechtlichen Behandlung verlangte die Beklagte von der Antragstellerin u.a. Straßenkostenersatz in Höhe von 13.759,29 DM. Da es sich nach dem Antrag nur um eine provisorische Lagerhalle von begrenzter Dauer handeln sollte, verweigerte die Antragstellerin den Straßenkostenrückersatz; auch hier wurde das Bauwerk dann in stets widerruflicher Weise unter Zurückstellung der Forderungen aus § 81 MBO genehmigt. Einem weiteren Bauvorhaben derselben Antragstellerin für ein Behelfsheim auf dem Grundstück wurde u.a. wegen Nichterfüllung der Forderungen aus § 81 MBO im Februar 1961 die baurechtliche Genehmigung versagt.

Mit Bescheid vom 8. August 1962 forderte die Beklagte bei der Klägerin für die in den Jahren 1952/53 ausgeführten Straßenausbauarbeiten an der B. Straße einen Erschließungsbeitrag von 13.535,22 DM an. Sie stützte sich dabei auf die §§ 127 ff. des Bundesbaugesetzes vom 23. Juni 1960 (BGBl. I S. 341) - BBauG - und ihre Erschließungsbeitragssatzung vom 15. Juni 1961. Die nach Durchführung des Vorverfahrens gegen diesen Bescheid erhobene Anfechtungsklage blieb in beiden Rechtszügen ohne Erfolg. Das Berufungsgericht begründete seine Entscheidung unter Bezugnahme auf sein Urteil vom 5. November 1964 (BayVBl. 1965, 23) im wesentlichen wie folgt:

Die Heranziehung der Klägerin zu Erschließungsbeiträgen könne zwar nicht allein auf die Vorschriften des Bundesbaugesetzes gestützt werden, weil die B. Straße nicht nach dem 30. Juni 1961 fertig hergestellt worden sei. Der angefochtene Bescheid finde jedoch seine Rechtsgrundlage in den bis zum Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes in Geltung gewesenen §§ 80 und 81 MBO in Verbindung mit §§ 133 Abs. 4, 180 Abs. 2 BBauG. § 81 Abs. 1 MBO, der seine Ermächtigungsgrundlage in den §§ 367 Nr. 15 und 368 Nr. 3 StGB und in Art. 2 Nr. 11 und 14, Art. 73 Abs. 1 und Art. 101 des Polizeistrafgesetzbuches gehabt habe, habe die Bewilligung zu Bauführungen in neuen Bauanlagen davon abhängig gemacht, daß die Herstellung des an die Gemeinde zu überweisenden Straßenkörpers aufgrund mit der Gemeinde zu schließender vertraglicher Vereinbarung gesichert oder zumindest dafür Sicherheit geleistet sei. Zwar sei fraglich, ob § 81 MBO damit eine öffentlich-rechtliche Verpflichtung der Anlieger, zu den Straßenausbaukosten beizutragen, beinhaltet habe. Darauf komme es jedoch nicht an, weil § 180 Abs. 1 und 2 BBauG, wenn er von der Überleitung auf dem alten Recht beruhender Beitragspflichten für Grundstücke spreche, darunter alle Verpflichtungen zur Beteiligung der Anlieger an der Herstellung von Erschließungsanlagen verstehe, gleichgültig ob sie hoheitsrechtlicher Natur seien oder auf einem anderen Verpflichtungsgrunde beruhten. Daß der in § 180 Abs. 1 und 2 BBauG verwandte Begriff der Beitragspflicht in diesem weiten Sinne zu verstehen sei, ergebe sich zum ersten daraus, daß das Überleitungsrecht des Bundesbaugesetzes alle bisherigen Vorschriften habe erfassen müssen, die durch dieses Gesetz aufgehoben worden seien. Für diese weite Auslegung spreche zum zweiten, daß das Gesetz in anderem Zusammenhang ausdrücklich von "öffentlich-rechtlichen Beiträgen" aufgrund landesrechtlicher Vorschriften spreche (§ 189 Abs. 2 BBauG) und hier offensichtlich eine engere Bezeichnung gewählt habe, die es in § 180 BBauG nicht gebraucht habe. Eine Beitragspflicht im vorstehenden weiten Sinne habe auch die Vorschrift des § 81 MBO gekannt. Denn diese habe den Bauwilligen dem öffentlich-rechtlichen Zwang unterworfen, zur Vermeidung der Ablehnung seines Baugesuches sich der Gemeinde gegenüber zu verpflichten, dieser für die Herstellung der Straße einen anteiligen Kostenbeitrag bzw. bei schon vorhandener Straße dem Berechtigten einen Rückersatz zu leisten. Gewiß habe es zur Konkretisierung dieser Verpflichtung des Abschlusses einer Vereinbarung mit der Gemeinde bedurft. Gleichwohl habe sich Inhalt, Gegenstand, Zweck und Ausmaß der Verpflichtung doch unmittelbar aus dem Gesetz ergeben. Im vorliegenden Fall habe es an der Konkretisierung der altrechtlichen Beitragspflicht im Augenblick des Außerkrafttretens des § 81 MBO zwar noch gefehlt. Die Konkretisierung und damit Entstehung der Beitragspflicht sei aber typischerweise zu erwarten gewesen, weil die auf dem Grundstück der Klägerin vorhandenen Bauwerke, soweit sie nicht überhaupt nur geduldet würden, lediglich befristet und widerruflich genehmigt seien und die Heranziehung bei Gelegenheit endgültiger Bebauung der normale Vorgang gewesen wäre. Der vorliegende Fall sei damit nicht anders zu behandeln als der eines unbebauten, aber bebaubaren Grundstücks.

Unerheblich sei, daß die Beklagte der Klägerin zugesagt habe, die Anforderung des Straßenkostenersatzes bis zur endgültigen Bebauung zurückzustellen. Denn dieser Zusage habe das Bundesbaugesetz dadurch, daß es die Heranziehung zum Straßenkostenersatz im Gegensatz zum früheren Recht nicht mehr vom Baufall abhängig mache, den Boden entzogen.

Mit der vom Berufungsgericht zugelassenen Revision rügt die Klägerin die Verletzung materiellen Rechts.

Sie pflichtet dem Berufungsgericht zwar darin bei, daß im vorliegenden Fall angesichts dessen, daß die B. Straße schon vor dem 30. Juni 1961 ausgebaut worden sei, das Erschließungsbeitragsrecht des Bundesbaugesetzes noch keine Anwendung finde. Sie widerspricht jedoch der vom Berufungsgericht vertretenen Auffassung, daß an seiner Stelle § 81 MBO in Verbindung mit den §§ 133 Abs. 4 und 180 Abs. 2 BBauG die Heranziehung der Klägerin zu Erschließungsbeiträgen rechtfertige. § 81 MBO müsse deshalb ausscheiden, weil er kein gesetzliches Beitragsschuldverhältnis, auf dessen Grundlage mit Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes eine persönliche Beitragspflicht hätte entstehen können (§§ 133 Abs. 4, 180 Abs. 2 BBauG), beinhalte. Das ergebe sich zum ersten daraus, daß § 81 MBO nicht dem gemeindlichen Abgabenrecht, sondern dem Polizeirecht im früher gebräuchlichen Sinne zuzurechnen sei. Das ergebe sich zum zweiten aus dem weiteren Umstand, daß nach § 81 MBO kein öffentlich-rechtlicher Zwang, zu den Straßenausbaukosten beizutragen, bestanden habe. Es habe nämlich vom Willen des Bauwerbers abgehangen, ob er dem vor Entscheidung über seinen Bauantrag geäußerten Verlangen der Gemeinde auf Sicherung oder Erstattung der Straßenausbaukosten habe entsprechen, oder ob er statt dessen lieber auf die Ausführung seines Bauvorhabens habe verzichten wollen. Mehr als dieser Nachteil habe ihm bei Weigerung, Straßenausbaukosten zu zahlen oder zu sichern, nicht erwachsen können.

Die Klägerin vertritt des weiteren unter Berufung auf eine Entscheidung des Bayerischen Obersten Landesgerichts (BayOblG 1962, 290) die Auffassung, daß sich die Übergangsvorschriften des Bundesbaugesetzes zum Erschließungsbeitragsrecht nur auf öffentlich-rechtliche Beiträge, nicht dagegen - wie hier - auf privatrechtlich zu vereinbarende Zahlungsverpflichtungen bezögen.

Sie macht schließlich geltend, § 81 MBO werde in der Auslegung, die das Berufungsgericht ihm gebe, durch die obenerwähnten Ermächtigungsgrundlagen nicht gedeckt. Denn diese Ermächtigungsgrundlagen berechtigten nur zum Erlaß von bau- und feuerpolizeilichen Vorschriften, nicht dagegen zum Erlaß von Regelungen abgabenrechtlicher Art.

Die Klägerin beantragt,

Die Beklagte bittet,

die Revision zurückzuweisen.

Sie tritt den Ausführungen der Klägerin mit eingehenden und zum gegenteiligen Ergebnis führenden Erwägungen zum Überleitungsrecht des Bundesbaugesetzes und seinen Auswirkungen auf das frühere bayerische Recht entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich am Verfahren. Er hält das angefochtene Urteil für richtig und macht dazu erläuternde und ergänzende Ausführungen, in deren Rahmen er insbesondere auf die verfassungsrechtlichen Bedenken hinweist, die einer anderen Auslegung entgegenstünden.

Alle Beteiligten haben auf mündliche Verhandlung verzichtet.

II.

Die Revision ist zulässig, jedoch nicht begründet. Es ist revisionsgerichtlich nicht zu beanstanden, daß der Verwaltungsgerichtshof die mit dem angefochtenen Bescheid geltend gemachte Beitragsforderung für rechtmäßig erachtet hat.

Auszugehen ist davon, daß die Baierbrunner Straße vor Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes hergestellt worden ist. Die Heranziehung zu den Ausbaukosten für eine solche Straße beurteilt sich, wie das Bundesverwaltungsgericht in seiner grundlegendenEntscheidung vom 25. Februar 1964 - BVerwG I C 88.63 - (BVerwGE 18, 80) ausgeführt und seither in ständiger Rechtsprechung aufrechterhalten hat, nicht nach dem Recht der §§ 127 ff. des Bundesbaugesetzes, sondern im wesentlichen nach den bisherigen landesrechtlichen Bestimmungen über die Abwälzung der Straßenausbaukosten auf die Anlieger. Hinsichtlich solcher Straßen hat das Bundesbaugesetz die rechtlichen Voraussetzungen für die Begründung eines Anliegerbeitrages nicht geändert. Insbesondere bestimmt in derartigen Fällen nach wie vor das bisherige Landesrecht, ob die Anlieger überhaupt zu Beiträgen herangezogen werden können, von welchen Voraussetzungen die Entstehung der persönlichen Beitragspflicht der Anlieger abhängt, und insbesondere auch, welche Grundstücke der Beitragspflicht unterliegen. Das Bundesbaugesetz hat sich demgegenüber bei im Augenblick seines Inkrafttretens bereits hergestellten Straßen auf zweierlei beschränkt: Es hat einmal, soweit die auf bisherigem Recht beruhende Beitragspflicht bereits entstanden war und noch geltend gemacht werden konnte, die Abwicklung dieser Beitragspflicht den §§ 134 und 135 BBauG unterworfen (§ 180 Abs. 1 BBauG; vgl. dazu Böhmer in BayVBl. 1964, 312/314). Es hat zum zweiten, soweit aufgrund bisherigen Rechts eine Beitragspflicht noch nicht entstanden war, die Enstehung der Beitragspflicht auf den Augenblick des Inkrafttretens des Bundesbaugesetzes vorverlegt (§ 133 Abs. 4 BBauG). Einschränkend hat das Gesetz jedoch in diesem zweiten Falle die vorverlegte Entstehung der Beitragspflicht ausgeschlossen, falls nach bisherigem Recht eine Beitragspflicht nicht entstehen konnte (§ 180 Abs. 2 BBauG). Dafür, ob nach bisherigem Recht eine Beitragspflicht entstehen konnte, ist nicht jede denkbare Entstehungsmöglichkeit erheblich, vielmehr kommt es darauf an, ob die Beitragspflicht (bei unterstellter Fortgeltung alten Rechts) typischerweise entstanden wäre (vgl. BVerwG, Urteile vom 25. Februar 1964 - BVerwG I C 88.63 - a.a.O. sowievom 16. März 1966 - BVerwG IV C 142.63 -).

Aus diesen Grundsätzen ergibt sich, daß im vorliegenden Fall die Frage, ob eine Rechtsgrundlage für Entstehung der Beitragspflicht vorhanden war, nach bisherigem Landesrecht zu beurteilen ist, mit der Folge, daß die vom Verwaltungsgerichtshof dazu gegebene Antwort gemäß § 137 Abs. 1 VwGO revisionsgerichtlich nicht überprüfbar ist. Eben weil das Bundesbaugesetz in den hier allein interessierenden Bestimmungen der §§ 133 Abs. 4, 180 Abs. 1 und 2 BBauG keinen neuen Begriff der Beitragspflicht geschaffen, vielmehr insoweit an das bisherige Landesrecht angeknüpft hat, ist das Revisionsgericht an die Auffassung des Verwaltungsgerichtshofs, daß die Klägerin nach altem Recht einer Beitragspflicht unterlag, gebunden. Der Senat hat dies auch schon in seinerEntscheidung vom 16. März 1966 - BVerwG IV C 142.65 -, der ein insoweit vergleichbarer Fall zugrunde lag, freilich mehr am Rande, zum Ausdruck gebracht. Der Verwaltungsgerichtshof ist auch mit Recht davon ausgegangen, daß der Begriff der Beitragspflicht in § 180 Abs. 2 BBauG alle Verpflichtungen zur Beteiligung des Anliegers an der Herstellung von Erschließungsanlagen ohne Rücksicht auf die Art des Verpflichtungsgrundes erfaßt.

Ist somit für das Revisionsgericht unüberprüfbar davon auszugehen, daß eine Rechtsgrundlage für die Beitragspflicht gegeben war, so ist diese latente Beitragspflicht grundsätzlich gemäß § 133 Abs. 4 BBauG mit dem Inkrafttreten des Bundesbaugesetzes entstanden. Die Entstehung der Beitragspflicht wäre nur dann ausgeschlossen, wenn nach altem Recht eine Beitragspflicht nicht entstehen konnte (§ 180 Abs. 2 BBauG). Auch diese Frage beurteilt sich im wesentlichen nach (irrevisiblem) Landesrecht. Revisionsgerichtlich überprüfbar ist insoweit lediglich, ob das Berufungsgericht erkannt hat, daß der Gesetzgeber mit dieser Regelung nicht jede nur denkbare Möglichkeit der Entstehung einer Beitragspflicht erfassen und auf den Zeitpunkt des Inkrafttretens des Bundesbaugesetzes vorverlegen wollte, vielmehr damit bezweckte, die Entstehung der Beitragspflicht auf die Fälle zu beschränken, in denen sie nach altem Recht typischerweise zu erwarten gewesen wäre. Überprüfbar ist insoweit weiter, ob das Berufungsgericht den Begriff des "Typischen" und des "Atypischen" selbst zutreffend erfaßt hat, also nicht etwa unter dem Begriff des "Typischen" Entstehungsmöglichkeiten zusammengefaßt hat, die in Wahrheit atypisch sind (vgl. das oben angeführte Urteil des Senats vom 16. März 1966). Die in diesem Sinne beschränkte Überprüfung des Berufungsurteils läßt Rechtsfehler nicht erkennen. Das Berufungsgericht hat zum ersten zutreffend darauf abgestellt, ob die Entstehung der Beitragspflicht nach altem Recht typischerweise zu erwarten gewesen wäre. Es hat zum anderen zu Recht die Auffassung vertreten, daß angesichts der nur befristet und unter Widerrufsvorbehalt erteilten Genehmigung der auf dem Grundstück der Klägerin vorhandenen Bauwerke die Entstehung einer Beitragspflicht nach altem Recht der regelmäßige, typische Fall gewesen wäre. Denn es entspricht auch im Geltungsbereich der MBO der Regel, daß ein bebaubares Grundstück, dessen vorhandene Bebauung jedoch nur befristet und unter Widerrufsvorbehalt genehmigt ist, zu irgendeinem zukünftigen Zeitpunkt endgültig bebaut und bei dieser Gelegenheit ein auf Sicherung oder Rückersatz der Straßenausbaukosten gerichteter Vertrag abgeschlossen worden wäre.

Insgesamt mußte der Revision daher der Erfolg versagt bleiben.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 VwGO.