I.

Die Kläger fechten nach erfolglosem Vorverfahren ihre Heranziehung zu Straßenreinigungsgebühren 1978 in Höhe von 1 008 DM bzw. 1 404 DM an mit dem Vortrag, die Beklagte dürfe nicht sämtliche Kosten der städtischen Straßenreinigung auf die Grundstückseigentümer umlegen; nach dem verfassungsrechtlichen Prinzip der Verhältnismäßigkeit müsse sie den Anteil an den Reinigungskosten, der dem Interesse der übrigen Straßenbenutzer an der Straßenreinigung entspreche, selbst tragen.

Das Verwaltungsgericht hat den Klagen durch Urteile vom 27. Februar 1980 stattgegeben.

Das Oberverwaltungsgericht hat die dagegen eingelegten Berufungen der Beklagten durch Urteile vom 14. April 1981 zurückgewiesen und zur Begründung im wesentlichen ausgeführt:

Die Satzung der Beklagten über die Reinigungöffentlicher Straßen und die Erhebung von Straßenreinigungsgebühren vom 9. August 1976 i.d.F. vom 19. Dezember 1977 stelle keine wirksame Rechtsgrundlage für die angefochtenen Gebührenbescheide dar.

Die in der Satzung geregelte Erhebung von Straßenreinigungsgebühren sei als solche zwar durch § 17 Abs. 3 Sätze 2 und 3 LStrG in Verbindung mit§ 7 KAG gedeckt. § 17 Abs. 3 Satz 3 LStrG sei indessen nur mit dem Inhalt verfassungsmäßig, daß die Eigentümer der an die Straße angrenzenden oder durch sie erschlossenen Grundstücke insoweit als Benutzer der städtischen Straßenreinigung gelten, als deren besonderes Interesse an der Reinigung der ihr Grundstück erschließenden Straße durch die Straßenreinigung befriedigt werde.

§ 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG ermächtige die Gemeinde, die Eigentümer oder Besitzer der an die Straße angrenzenden sowie der durch die Straße erschlossenen Grundstücke nach den Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes aufgrund einer Satzung ganz oder teilweise zu den ihr durch die Straßenreinigung entstehenden Kosten heranzuziehen. Diese Vorschrift regele selbst weder den Rechtsgrund für eine Abgabe, noch bestimme sie die zu erhebende Abgabenart. Da die Beklagte sich für die Erhebung von Gebühren entschieden habe, müsse die Straßenreinigungssatzung ihre Rechtsgrundlage in § 7 Abs. 1 KAG finden. Dessen Voraussetzungen lägen insoweit nicht vor, als die Beklagte die Straßen in Erfüllung einer eigenen Pflicht (§ 17 Abs. 1 Satz 1 LStrG) reinige und die Kläger deshalb die gemeindliche Veranstaltung der Straßenreinigung nicht benutzten. Die fehlende Erfüllung des Tatbestandsmerkmals der Benutzung werde indessen durch § 17 Abs. 3 Satz 3 LStrG fingiert. Diese Fiktion stehe bei verfassungskonforme Auslegung mit höherrangigem Recht, insbesondere mit dem Gleichheitssatz in Einklang. Die Bestimmung, ob Kosten mit Hilfe des Steueraufkommens oder durch eine spezielle Abgabe finanziert werden sollten, stehe im Ermessen des Gesetzgebers. Dessen Gestaltungsspielraum sei jedoch durch das Gebot der Lastengleichheit in der Weise begrenzt, daß für jede Vorzugslast ebenso wie für jede spezielle Abgabenart ein anzuerkennender Grund im Sinne eines sachgerechten Anknüpfungspunkts gegeben sein müsse. Diese Voraussetzungen lägen vor. Die Eigentümer und Besitzer der an der Straße angrenzenden sowie der durch sie sonst erschlossenen Grundstücke stünden in einer spezifischen Beziehung zur Straßenreinigung. Diese Beziehung bestehe darin, daß die Berechtigten ein besonderes Interesse an der Reinigung der (gesamten) Straße hätten, durch die ihr Grundstück erschlossen sei. Denn die wirtschaftliche und verkehrsmäßige Nutzung der Grundstücke sei von dem gereinigten Zustand der Straße abhängig. Mit diesem Inhalt sei § 17 Abs. 3 LStrG verfassungsgemäß.

Die Straßenreinigungssatzung könne indessen als Grundlage für die angefochtenen Gebührenbescheide nicht herangezogen werden, weil die Regelung des Gebührentatbestandes in § 13 der Satzung mit § 17 Abs. 3 LStrG in dessen verfassungsrechtlich gebotener Auslegung nicht vereinbar sei.

Nach § 13 Abs. 1 in Verbindung mit § 16 der Straßenreinigungssatzung werde die Straßenreinigungsgebühr "für die Reinigung der öffentlichen Straßen durch die städtische Straßenreinigung" von den in § 1 Abs. 1 der Satzung näher bezeichneten Grundstückseigentümern und -besitzern erhoben. Dieser Gebührentatbestand sei zu weit gefaßt. Mit ihm würden unter Verstoß gegen das Gebot der Lastengleichheit den Gebührenschuldnern Leistungen und Kosten in Ansatz gebracht, die in Wahrheit nicht ihnen, sondern dem Allgemeininteresse zuzurechnen seien und die deshalb als Gemeindeanteil von der Beklagten getragen werden müßten. Da eine den Gebührenschuldnern zurechenbare Leistung nur insoweit vorliege, als die Straßenreinigung dem besonderen Interesse der Anlieger an einer sauberen Erschließungsanlage diene, könne die Straßenreinigung nach dem Gebot der Lastengleichheit auch nur insoweit gebührenpflichtig sein. Die Tatsache, daß es sich bei der Straßenreinigung um eine offene Einrichtung handele, die nicht nur den Anliegern als einem bestimmten Personenkreis, sondern einer Vielzahl von Bürgern zur Verfügung stehe, müsse bei der Lastenverteilung zu einer Abwägung zwischen den wirtschaftlichen Vorteilen der Anlieger und den wirtschaftlichen Vorteilen der Allgemeinheit führen. Bei einer Stadt in der Größenordnung der Beklagten erscheine es ausgeschlossen, daß die Straßenreinigung allein im besonderen Interesse der Anlieger erfolge. Bei allen Straßen, die nicht nur dem Anliegerverkehr dienten, werde die Reinigung stets auch im Allgemeininteresse, d.h. im Interesse aller übrigen Straßenbenutzer, durchgeführt. Das Maß der durch § 17 Abs. 3 Satz 3 LStrG fingierten Benutzung der Straßenreinigungsanstalt durch die Anlieger hänge somit von der Verkehrsbedeutung der jeweiligen Straße ab. Dem Gebot zur Einschränkung des Gebührentatbestandes könne der Wortlaut des § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG nicht entgegengehalten werden. Zwar könne nach dem Wortlaut dieser Vorschrift die Gemeinde die betroffenen Eigentümer oder Besitzer "ganz oder teilweise" zu den Kosten der Straßenreinigung heranziehen. Diese Vorschrift enthalte indessen nicht eine Rechtsfolge-, sondern eine Rechtsgrundverweisung. Die Beklagte könne den Satzungsmangel beseitigen, indem sie den Gebührentatbestand dahin präzisiere, daß die im Allgemeininteresse aufgewendeten Kosten bei der Errechnung der zu deckenden Kosten außer Ansatz blieben. Die Beklagte könne diesen Anteil auch bereits in der Satzung festlegen.

Die Straßenreinigungssatzung könne auch deshalb nicht als Grundlage für die angefochtenen Gebührenbescheide herangezogen werden, weil die Regelung der Gebührenbemessung in §§ 14 und 15 der Satzung mit dem aus dem Gleichheitssatz folgenden und in § 7 Abs. 3 Satz 2 KAG ausdrücklich normierten Prinzip der Leistungsproportionalität der Gebühr nicht in Einklang stehe. Die Regelung des § 15 Abs. 1 Satz 2 der Straßenreinigungssatzung, nach der die Grundgebühr nach der Gebührenmeterlänge der Grundstücke und nach der Zahl der wöchentlichen Reinigungen bemessen werde, verstoße gegen das Verbot willkürlicher Gleichbehandlung, weil sie nicht zusätzlich nach der Verkehrsbedeutung der jeweiligen Straße differenziere und damit unberücksichtigt lasse, daß das Individualinteresse und das Allgemeininteresse an der Straßenreinigung je nach Art der Straße unterschiedlich seien. Werde außer acht gelassen, daß das Maß der dem einzelnen Gebührenschuldner zurechenbaren Leistung wesentlich von der Verkehrsbedeutung der zu reinigenden Straße abhänge, seien die durch Art. 3 Abs. 1 GG gesogenen Grenzenüberschritten.

Gegen diese Urteile richten sich die vom Bundesverwaltungsgericht zugelassenen Revisionen der Beklagten, mit welcher diese die Verletzung materiellen Bundesrechts rügt und die Aufhebung der Entscheidungen der Vorinstanzen sowie die Abweisung der Klagen begehrt. Das Bundesverwaltungsgericht hat die Revisionsverfahren zu gemeinsamer Verhandlung und Entscheidung verbunden.

Die Kläger treten den Revisionen entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich an den Verfahren.

II.

Die Revisionen haben keinen Erfolg. Die Berufungsurteile halten der Nachprüfung stand, weil sie bereits mit ihrer selbständig tragenden Begründung, der Gebührentatbestand der Straßenreinigungssatzung werde den bei einer verfassungskonformen Auslegung des § 17 Abs. 3 LStrG zu beachtenden Anforderungen des Gleichheitssatzes nicht gerecht, Bundesrecht nicht verletzen (§§ 144 Abs. 2, 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Die Straßenreinigungssatzung der Beklagten sieht die Abwälzung der Kosten, welche der Beklagten durch die von ihr betriebene Straßenreinigungsanstalt entstehen, im Wege der Benutzungsgebühr auf die Eigentümer oder Besitzer der an die Straße angrenzenden oder durch sie sonst erschlossenen Grundstücke vor, ohne das Allgemeininteresse an der Straßenreinigung gebührenmindernd zu berücksichtigen. Soweit das Berufungsgericht eine darin liegende Unvollständigkeit des Gebührentatbestands der Straßenreinigungssatzung in Anwendung von Landesrecht beanstandet, ist dies irrevisibel und für das Revisionsgericht bindend (§§ 137 Abs. 1, 173 VwGO, 562 ZPO). Revisibel ist dagegen, daß das Berufungsgericht darüber hinaus entscheidungstragend angenommen hat, der (bundesrechtliche) Gleichheitssatz gebiete, die in § 17 Abs. 3 Satz 3 LStrG enthaltene Fiktion, wonach die zu Straßenreinigungsgebühren herangezogenen Anlieger "als Benutzer einer öffentlichen Einrichtung in Sinne des Kommunalabgabengesetzes" gelten, einschränkend dahin auszulegen, daß sine Benutzung der städtischen Straßenreinigungsanstalt durch die Anlieger nur insoweit fingiert werde, als die Straßenreinigungsanstalt das besondere Interesse der Anlieger an der Reinigung der ihr Grundstück erschließenden Straße befriedige und deshalb die Anlieger nicht mit Kosten für Leistungen belastet werden dürften, die nicht ihnen, sondern dem Allgemeininteresse an der Straßenreinigung zuzurechnen seien. Diese Annahne verletzt kein Bundesrecht (§ 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO).

Eine gesetzliche oder satzungsrechtliche Regelung hat vor dem aus dem Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG folgenden Willkürverbot Bestand, wenn und soweit sie sachgerecht ist. Eine Ungleichbehandlung von scheinbar im wesentlichen gleichen Sachverhalten oder die Gleichbehandlung von scheinbar im wesentlichen ungleichen Sachverhalten ist nicht willkürlich, wenn sie mit sachlich einleuchtenden Gründen gerechtfertigt werden kann. Sie verstößt gegen das Willkürverbot, wenn sie sich unter keinem vernünftigen Gesichtspunkt als sachgemäß erweist.

Die durch den Landesgesetzgeber in § 17 Abs. 3 Satz 2 LStrG geregelte Ermächtigung der Gemeinden, die Eigentümer oder Besitzer der an die Straße angrenzenden sowie der durch die Straße sonstwie erschlossenen Grundstücke (im folgenden: Anlieger) zu den durch die Straßenreinigung entstehenden Kosten nach den Vorschriften des Kommunalabgabengesetzes durch Satzung heranzuziehen, begegnet mit Blick auf das Willkürverbot, hier unter dem Aspekt der Lastengleichheit, als solche keinen rechtlichen Bedenken. Das hat das Berufungsgericht zutreffend erkannt. Die Entscheidung, diese Kosten nicht mit allgemeinen Haushaltsmitteln oder durch die Einführung einer Steuer, sondern mit einer Vorzugslast zu decken, und ferner die Entscheidung, diese Vorzugslast allein von den Anliegern zu erheben, erweisen sich als sachlich gerechtfertigt. Das Berufungsgericht hat in Anwendung und Auslegung des Landesrechts (Ortsrechts) ausgeführt, die Straßenreinigungsgebühr diene dem Ausgleich des besonderen Interesses, das die Anlieger an der Reinigung der (gesamten) Straße haben, durch die ihr Grundstück erschlossen wird (vgl. ebenso z.B. OVG Lüneburg, Urteil vom 24. Februar 1974 - III OVG A 23/73 - KStZ 1974, 132 [134]; VG Düsseldorf, Urteil vom 25. Januar 1978 - 5K 1873/77 - KStZ 1979, 51 [53]; OVG Münster, Urteil vom 7. Januar 1982 - 2 A 1778/81 - KStZ 1982, 169 [170]). Wird danach durch die städtische Straßenreinigung gerade den Anliegern ein (besonderer) Vorteil verschafft, der deren näher bezeichnetem besonderen Interesse entspricht, so begründet dies die sachliche Rechtfertigung sowohl für die Erhebung einer Vorzugslast als auch für die Erhebung dieser Vorzugslast allein von den Anliegern. Das Bundesverwaltungsgericht hat bereits in seinem zu § 4 a Abs. 2 pr.WRG ergangenen Urteil vom 10. Mai 1974 - BVerwG VII C 46.72 - (Buchholz 401.84 Benutzungsgebühren Nr. 23 S. 46 [48] = KStZ 1974, 216) dargelegt, die Heranziehung allein der Eigentümer der angrenzenden Grundstücke werde durch die objektive Beziehung des Grundstücks zur Straße sachlich gerechtfertigt, weil die Möglichkeit der wirtschaftlichen oder verkehrlichen Nutzung des Grundstücks in bezug auf die Straßenreinigung sich für den Eigentümer des angrenzenden Grundstücks in aller Regel vorteilhaft auswirke und demgemäß ein objektives Interesse des Angrenzers an der Reinhaltung der Straße begründe.

Die vom Landesgesetzgeber in § 17 Abs. 3 Satz 3 LStrG getroffene Regelung, nach der die nicht gegebene tatsächliche Benutzung der städtischen Straßenreinigungsanstalt durch die Anlieger als Benutzung gesetzlich fingiert wird, wenn die Gemeinde die Kosten nicht über Beiträge, sondern über Benutzungsgebühren abwälzt, bedarf jedoch, gemessen an den Erfordernissen des Gleichheitssatzes, einer sie einschränkenden Auslegung. Dem Berufungsgericht ist darin zuzustimmen, daß aus denselben Erwägungen, die eine Gebührenerhebung allein von den Anliegern sachlich rechtfertigen, mit Blick auf das Willkürverbot zugleich eine Begrenzung für die Fiktion der Benutzung (Inanspruchnahme) der Straßenreinigungsanstalt durch die Anlieger und damit insbesondere eine Begrenzung für den Umfang der fingierten Leistung (Inanspruchnahme) sowie für die an diese Leistung anknüpfenden Benutzungsgebühren folgt. Die Annahme einer Benutzung der Straßenreinigungsanstalt durch die Anlieger und einer gebührenpflichtigen Leistung zugunsten der Anlieger hat nur insoweit vor dem Gleichheitssatz Bestand, als die Straßenreinigungsanstalt gerade das besondere Interesse der Anlieger an der Straßenreinigung bedient, mithin diesen insoweit Vorteile verschafft. Das Berufungsgericht hat in Anwendung des einschlägigen Landesrechts (Ortsrechts) erkannt, daß die Straßenreinigung in Kaiserslautern nicht ausschließlich im besonderen Interesse der Anlieger erfolgt, sondern daß sie vielmehr bei allen Straßen, die nicht nur dem Anliegerverkehr dienen, zugleich im Interesse der übrigen Straßenbenutzer und insoweit im Allgemeininteresse durchgeführt wird. Diese Auffassung wird auch sonst zum einschlägigen Landesrecht allgemein vertreten (vgl. z.B. OVG Münster, Urteil vom 18. Dezember 196S - II A 1550/66 - KStZ 1969, 97; Walprecht/Sander, Straßenreinigungsgesetz NW, 2. Aufl., § 3 Erl. Nr. 98; Zurstrassen, Der Gemeindehaushalt 1981, 58 [59]; Ott, Die gemeindliche Straßenreinigung als Natural- und Geldlast, 1978, S. 154, 156). Dient die Straßenreinigung demnach aber nicht nur den Interessen der Anlieger, sondern zugleich in einem ins Gewicht fallenden Ausmaß allgemeinen Interessen, so erweist es sich unter keinen vernünftigen Gesichtspunkt als sachgerecht und verstößt es daher gegen Art. 3 Abs. 1 GG, wenn Leistungen und Kosten, die die Befriedigung dieses Allgemeininteresses betreffen, den Anliegern dadurch gebührenrechtlich zugerechnet werden, daß sie auch insoweit als Benutzer der Straßenreinigungsanstalt fingiert werden. Eine Straßenreinigungsanstalt ist keine in dem Sinne geschlosseneöffentliche Einrichtung, daß sie sich in der Erbringung von Leistungen oder Vorteilen erschöpft, die ausschließlich einem begrenzten Personenkreis dienen. Der durch die Straßenreinigung bewirkte Vorteil sauberer Straßen kommt nicht allein den Anliegern, sondern allen Straßenbenutzern zugute.

Eine gebührenmindernde Berücksichtigung des Allgemeininteresses erscheint auch deshalb geboten, weil der gebührenrechtliche Leistungsbegriff hier der Sache nach mit dem beitragsrechtlichen Vorteilsbegriff übereinstimmt. Da es an einem bundesrechtlichen Gebührenbegriff fehlt, sind die Landesgesetzgeber durch Bundesrecht nicht gehindert, eine Gebühr auch zum Ausgleich für die Verschaffung von Sondervorteilen vorzusehen. Würde zum Ausgleich dieser Sondervorteile, die durch die Straßenreinigungsanstalt als einer offenenöffentlichen Einrichtung verschafft werden, ein Beitrag erhoben, so wäre es ohne weiteres einsichtig, daß für einen solchen Fall das Willkürverbot gebietet, das bestehende und meßbare Allgemeininteresse beitragsmindernd zu berücksichtigen. Dann kann es aber bei der Erhebung von Straßenreinigungsgebühren nicht anders sein. Es wäre unter dem Gesichtspunkt des Willkürverbots ein nicht haltbares Ergebnis, wenn die Gemeinden in Rheinland-Pfalz im Fall der Erhebung von Straßenreinigungsgebühren die Kosten ohne gebührenmindernde Berücksichtigung des Allgemeininteresses, im Fall der Erhebung von Straßenreinigungsbeiträgen dagegen die Kosten nur mit einer beitragsmindernden Berücksichtigung des Allgemeininteresses auf die Anlieger umlegen dürften.

Der Senat folgt dem Berufungsgericht im Ergebnis auch darin, daß den Erfordernissen des Gleichheitssatzes gleichermaßen Genüge getan ist, wenn der im Interesse der übrigen Straßenbenutzer (Allgemeininteresse) aufgewendete Kostenanteil bei der Feststellung der durch Gebühren zu deckenden Kosten abgesetzt oder wenn dieser Anteil der Höhe nach in der Satzung festgelegt wird.

In diesem Zusammenhang weist der Senat ergänzend darauf hin, daß die Anlieger einer verkehrsreicheren und damit verschmutzteren Straße mit größerer Reinigungsbedürftigkeit und größerer Reinigungshäufigkeit regelmäßig auch ein größeres besonderes Interesse an der Straßenreinigung haben als die Anlieger einer Anliegerstraße. Der Gleichheitssatz gebietet deshalb beispielsweise nicht, den Gebührensatz für eine sechsmal in der Woche gereinigte verkehrsreiche Straße auf einen solchen Satz herabzusetzen, wie er sich für eine Anliegerstraße gleicher Größe und Beschaffenheit mit ein- oder zweimaliger wöchentlicher Reinigung ergäbe. Mit Blick auf Leistung (Inanspruchnahme) und Gebühr steigt das besondere Interesse des Anliegers an einer sauberen Straße nur insoweit nicht mit deren zunehmender Verkehrsbedeutung und deren höherem Verschmutzungsgrad, als es durch ein zugleich bestehendes Allgemeininteresse an der Straßenreinigung begrenzt wird. Für die Bewertung dieses Allgemeininteresses beläßt der Gleichheitssatz den Ortsgesetzgeber eine weitgehende Einschätzungsfreiheit.

Auf die weitere die Berufungsurteile zusätzlich tragende, in Anwendung irrevisiblen Landesrechts getroffene Annahme des Berufungsgerichts, das Prinzip der Leistungsproportionalität (§ 7 Abs. 3 Satz 2 KAG) gebiete, die Gebührensätze zusätzlich nach der Verkehrsbedeutung der jeweiligen Straße (z.B. Anliegerstraße, innerörtliche Straße, überörtliche Straße) zu staffeln, kommt es für die Entscheidung nicht an. Der Senat läßt deshalb ungeprüft, ob auch der Gleichheitssatz des Art. 3 Abs. 1 GG, der dem Ortsgesetzgeber eine weitgehende Gestaltungsfreiheit beläßt und der gerade im Abgabenrecht aus Gründen der Verwaltungspraktikabilität generalisierende Regelungen in gewissem Ausmaß zuläßt, Anforderungen dieses Inhalts an den Ortsgesetzgeber stellt.