I.

Der im Jahre 1908 geborene Kläger gehört zum Personenkreis des Kapitels I des Gesetzes zur Regelung der Rechtsverhältnisse der unter Artikel 131 des Grundgesetzes fallenden Personen vom 11. Mai 1951 (BGBl. I S. 307) - G 131 - und nimmt als Amtskommissar zur Wiederverwendung (Besoldungsgruppe A 2 d der Reichsbesoldungsordnung - RBO -) an der Unterbringung teil. Am 25. Juni 1952 wurde er als Verwaltungsangestellter bei der Amtsverwaltung Eiserfeld eingestellt und durch Urkunde vom 26. April 1956 unter Berufung in das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit zum Amtsinspektor ernannt. Er erhielt Bezüge nach der Besoldungsgruppe A 9 des Besoldungsanpassungsgesetzes vom 13. Mai 1958 (GV NW S. 149).

Durch Schreiben vom 28. November 1957 bat der Kläger um Prüfung, ob ihm eine Zulage nach § 18 a G 131 in der Fassung der Bekanntmachung vom 11. September 1957 (BGBl. I S. 1297) bewilligt werden könne. Der Amtsdirektor des Amtes Eiserfeld beantragte daraufhin bei der Bundesausgleichsstelle die Zusicherung eines Zuschusses gemäß § 18 a G 131; die Bundesausgleichsstelle gab diesem Antrage mit Verfügung vom 12. Mai 1958 statt. Am 14. August 1958 beschloß die Amtsvertretung jedoch, die Gewährung einer unwiderruflichen und ruhegehaltfähigen Zulage an den Kläger nach § 18 a G 131 abzulehnen. Diese Entscheidung wurde dem Kläger durch Bescheid vom 3. September 1958 mitgeteilt. Der Widerspruch des Klägers wurde durch Bescheid vom 14. November 1958 zurückgewiesen.

Das Landesverwaltungsgericht Arnsberg hat durch Urteil vom 18. September 1959 die Klage mit dem Antrag,

abgewiesen.

Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat durch Urteil vom 23. Juni 1960 die gegen das erstinstanzliche Urteil gerichtete Berufung des Klägers zurückgewiesen, im wesentlichen aus folgenden Gründen:

Der Kläger habe keinen Rechtsanspruch auf Gewährung der im § 18 a G 131 erwähnten unwiderruflichen und ruhegehaltfähigen Zulage. § 18 a G 131 regele nur das Verhältnis zwischen dem Bund und den anderen öffentlichen Dienstherren im Bundesgebiet. Aus dieser Vorschrift allein könne der betroffene Beamte daher keinen Anspruch auf eine Zulage herleiten. Da auch die Beklagte wie jeder andere öffentliche Dienstherr im Bundesgebiet verpflichtet sei, alle sich ihm bietenden Möglichkeiten zur rechtsgleichen Unterbringung der Beamten zur Wiederverwendung auszuschöpfen, könne sich allerdings das Recht eines unter Kapitel I G 131 fallenden Beamten auf Teilnahme an der Unterbringung unter Umständen so verdichten, daß ihm ein Rechtsanspruch auf rechtsgleiche Wiederverwendung zusteht. Eine solche Annahme scheide hier aber schon deshalb aus, weil im Stellenplan der Beklagten überhaupt keine Oberamtmannstelle - erst die Übertragung einer solchen würde eine rechtsgleiche Wiederverwendung des Klägers darstellen - vorhanden sei. Bei der Beklagten sei somit eine rechtsgleiche Wiederverwendung des Klägers ausgeschlossen, weil das Gesetz zu Artikel 131 GG den einen Beamten beschäftigenden Dienstherrn nicht zwinge und wohl auch nicht zwingen könne, für die endgültige Unterbringung dieses Beamten Stellen zu schaffen, die in Seinem Haushalt und Stellenplan überhaupt nicht vorgesehen seien und nach dem Umfang seines Dienstbereichs als Dienstposten nicht in Betracht kämen; die vorhandenen Stellen seien besetzt und kämen vorerst für eine Unterbringung des Klägers nicht in Betracht.

Habe der Kläger aber danach auch wegen seiner lang andauernden unterwertigen Beschäftigung keinen Anspruch auf rechtsgleiche Wiederverwendung bei der Beklagten, so könne er von ihr auch nicht verlangen, daß sie ihm eine unwiderruflich und ruhegehaltfähige Zulage bewillige und ihn im Ergebnis so stelle, als wenn er in ihren Diensten rechtsgleich wiederverwendet worden wäre; die Erwägungen der Beklagten, die Gewährung der Zulage mit Rücksicht auf die dadurch für sie entstehende, in ihrem Ausmaß auf die Dauer noch nicht übersehbare finanzielle Belastung abzulehnen, sei somit rechtlich nicht zu beanstanden; von einer Verletzung der Fürsorgepflicht könne schon deshalb nicht gesprochen werden, weil die Beklagte gerade nicht verpflichtet sei, den Kläger in ihrem Dienstbereich endgültig unterzubringen.

Der Kläger könne auch daraus keine Rechte herleiten, daß der Amtsdirektor die Gewährung eines Zuschusses nach § 18 a G 131 bei der Bundesausgleichstelle beantragt habe. Dabei handele es sich offenbar, für alle Beteiligten erkennbar, um eine vorsorgliche Maßnahme zur Einhaltung der Antragsfrist; dieser Maßnahme sei nämlich ein entsprechender Beschluß der Amtsvertretung nicht vorausgegangen. Als die Amtsvertretung sich erstmalig mit der Gewährung der Zulage an den Kläger beschäftigt habe, habe sie eine solche Maßnahme abgelehnt.

Der Kläger könne auch keine Rechte daraus für sich herleiten, daß in dem Haushalt für 1958 die Zulage aufgenommen worden sei; den Umständen nach habe es sich dabei ebenfalls um eine vorsorgliche Maßnahme gehandelt. Diese habe unter dem Vorbehalt gestanden, daß die Amtsvertretung die Gewährung der Zulage bewilligen werde.

Mit der zugelassenen Revision beantragt der Kläger,

Die Revision rügt die Verletzung des § 18 a G 131 und der übrigen Unterbringungsvorschriften des Gesetzes zu Artikel 131 GG. Sie führt aus, es sei heute anerkannten Rechts, daß sich die Teilnahme an der Unterbringung zu einem Anspruch auf rechtsgleiche Wiederverwendung gegenüber einem bestimmten Dienstherrn verfestigen könne, weil dieser in seinem Ermessen keineswegs frei, sondern weitgehendst gebunden sei. Zwangsläufig müsse Entsprechendes für die Gewährung einer Stellenzulage nach § 18 a G 131 gelten, zumal diese sich als geringerer Eingriff in die Personalhoheit darstelle, als die Verpflichtung zur Wiederverwendung entsprechend der früheren Rechtsstellung. Dem Berufungsgericht sei zwar darin zu folgen, daß der Kläger keine Wiederverwendung entsprechend der früheren Rechtsstellung verlangen könne, weil dafür in Betracht kommende Stellen weder im Augenblick noch in Zukunft zur Verfügung stände; es sei jedoch ein Trugschluß, daraus zu folgern, daß eine Verpflichtung zur Gewährung einer Stellenzulage deshalb ebenfalls nicht gegeben sei. Der Kläger werde durch eine Stellenzulage im Ergebnis nicht so gestellt, als wenn er rechtsgleich wiederverwendet werden würde. Darüber hinaus setze sich das Berufungsgericht mit seiner Rechtsauffassung in Widerspruch zu dem Sinn der im § 18 a G 131 getroffenen Regelung. Könnten danach Planstellen der erforderlichen Art bei dem Dienstherrn nicht aufgebracht werden, so reiche es aus, daß eine Zulage gewährt werde, um Bundeszuschüsse in Anspruch nehmen zu können. Es sei also gerade umgekehrt zu folgern, daß eine Zulage zu zahlen sei, wenn es schon nicht möglich sei, dem Betroffenen ein entsprechendes Amt zu übertragen.

Das Berufungsgericht gelange infolge der Verkennung von Sinn und Zweck der in § 18 a G 131 vorgesehenen Maßnahmen zu dem unzutreffenden Ergebnis, die Beklagte sei berechtigt, die Gewährung der Zulage wegen der dadurch für sie entstehenden finanziellen Belastung abzulehnen. Demgegenüber sei festzustellen, daß rein fiskalische Erwägungen noch nicht einmal den Anspruch auf rechtsgleiche Wiederverwendung zu Fall bringen könnten, geschweige denn, dem Verlangen auf Gewährung einer Stellenzulage entgegungenalten zu werden vermöchten. Das ergebe sich sowohl aus dem im Gesetz zu Artikel 131 GG enthaltenen gesetzgeberischen Auftrag an die Dienstherren im Bundesgebiet, wie aus der diesen den unterwertig beschäftigten Beamten gegenüber obliegenden Fürsorgepflicht.

Der Beklagte tritt der Revision entgegen.

Der Oberbundesanwalt beteiligt sich nicht am Verfahren.

II.

Die Revision hat keinen Erfolg.

Da der Kläger seit dem 1. Oktober 1961 die mit der Klage begehrte Zulage erhält, ist nur noch im Streit, ob die Beklagte dem Kläger die Zulage schon für die Zeit vor dem 1. Oktober 1961 zu zahlen hatte. Der nur noch darauf sich erstreckenden Revision ist der Erfolg zu versagen.

Der Ansicht des Berufungsgerichts, daß die Gewährung einer unwiderruflichen und ruhegehaltfähigen Zulage im Sinne des - seit dem 1. Oktober 1961 aufgehobenen - § 18 a Abs. 1 Satz 2 G 131 nur verlangt werden könnte, wenn der Kläger einen Anspruch auf rechtsgleiche Wiederverwendung hätte, vermag der Senat allerdings nicht beizupflichten. Denn § 18 a Abs. 1 Satz 2 G 131 regelt die Voraussetzungen der Zusicherung eines Zuschusses an diejenigen Dienstherren, bei denen die Beamten z.Wv. und früheren Beamten auf Widerruf, die an der Unterbringung teilnehmen, gerade nicht endgültig (= "rechtsgleich") Sinne des § 19 G 131 untergebracht werden können, weil die dafür benötigten Planstellen der nach § 18 a Abs. 1 Satz 1 G 131 erforderlichen Art nicht ausgebracht werden können. Die von dem Berufungsgericht vertretene Ansicht würde mithin zur Folge haben, daß auf die in § 18 a Abs. 1 Satz 2 G 131 erwähnte Zulage in keinem Fall ein Anspruch begründet Sein kann. Das ist über in dieser Ausschließlichkeit nicht richtig.

Zwar vermittelt § 18 a G 131 - anders als § 18 b G 131 - den Beamten z.Wv. und den an der Unterbringung teilnehmenden früheren Beamten auf Widerruf Keinen Anspruch auf die in Rede stehende Zulage. Diese Vorschrift hatte - darin ist der Revision beizupflichten - allerdings den Zweck, die rechtsgleiche Wiederverwendung der an der Unterbringung teilnehmenden Beamten zu intensivieren (vgl. Anders-Jungkunz-Käppner, G 131, 4. Auflage, Anm. 1 zu v 18 a). Da auf Grund der Vorschriften der §§ 11 ff. G 131 die Unterbringung, vor allem auch die Beseitigung der unterwertigen Unterbringung, nur sehr langsame Fortschritte machte, sollte durch § 18 a G 131, nämlich durch Zusicherung von Zuschüssen des Bundes, den Dienstherren ein Anreiz geboten werden, so zu verfahren, wie § 18 b G 131 es dem Bund zur Pflicht gemacht hat, oder den nicht rechtsgleich wiederverwendeten Beamten durch Gewährung unwiderruflicher und ruhegehaltfähiger Zulagen wenigstens einen finanziellen Ausgleich zu gewähren. Der Gesetzgeber hat sich aber darauf beschränkt, in § 18 a G 131 das Verhältnis zwischen dem - für die Gewährung der Zuschüsse zuständigen - Bund einerseits und den anderen unterbringungspflichtigen öffentlich-rechtlichen Dienstherren (Zuschußempfängern) andererseits zu regeln und hat es dem Ermessen dieser Dienstherren überlassen, ob sie von den ihnen durch § 18 a G 131 eingeräumten Möglichkeiten Gebrauch machen.

Das schließt aber nicht aus, daß im Einzelfall durch eine rechtswirksame Zusicherung seitens des unterbringungspflichtigen Dienstherrn ein Anspruch auf eine unwiderrufliche und ruhegehaltfähige Zulage der in Rede stehenden Art entstanden sein kann. In besonders liegenden Ausnahmefällen kann sich zudem jede andere Ermessensentscheidung als die der Zuerkennung einer solchen Zulage als ermessensfehlerhaft erweisen, was im Ergebnis einem Anspruch auf die Gewährung einer solchen Zulage gleichkäme. Diese Anspruchsvoraussetzungen sind hier jedoch von den Berufungsgericht nicht festgestellt worden, so daß die angefochtene Entscheidung des Berufungsgerichts jedenfalls im Ergebnis rechtsfehlerfrei ist.

Eine Zusicherung der vorerwähnten Art hat der Kläger selbst nicht behauptet.

Besondere Umstände, die erkennen lassen, daß die Beklagte ihr Ermessen rechtsfehlerhaft ausgeübt hat, hat das Berufungsgericht nicht festgestellt. Das Berufungsgericht hat dabei nicht übersehen, daß das Ermessen des unterbringungspflichtigen Dienstherrn eine gewisse Bindung durch die gesetzliche Unterbringungsregelung des Gesetzes zu Art. 131 erfahren hat, jedenfalls fehlt es an Anhaltspunkten für eine solche Annahme. Dem angefochtenen Urteil ist insbesondere nicht zu entnehmen, daß das Berufungsgericht - wie die Revision annimmt - bei der Prüfung, ob die Beklagte ihr Ermessen fehlerfrei ausgeübt hat, § 18 a G 131 isoliert betrachtet hat. Eine solche Betrachtungsweise wäre allerdings fehlerhaft. Die in § 18 a G 131 vorgesehene Zusicherung von Zuschüssen muß im Zusammenhang mit den Motiven des Gesetzgebers (Intensivierung der endgültigen Unterbringung) gesehen werden. Es darf nicht unberücksichtigt bleiben, daß die erleichterte Gewährung eines finanziellen Ausgleichs an die noch nicht rechtsgleich wiederverwendeten Unterbringungsteilnehmer eine "abgeschwächte" Form der Unterbringung darstellt und - jedenfalls in der Regel - leichter voliziehbar sein dürfte, als die rechtsgleiche Wiederverwendung, weil ihr regelmäßig nicht im gleichen Maße dienstliche Belange entgegenstehen. Da die rechtsgleiche Unterbringung nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts (vgl.Urteil vom 23. Juni 1960 - BVerwG II C 64.58 -) nicht schlechthin abgelehnt werden darf, könnte mithin die Auffassung gerechtfertigt erscheinen, daß ein unterbringungspflichtiger Dienstherr sich auch der Möglichkeit, eine Zulage der in § 18 a G 131 vorgesehenen Art zu gewähren, nicht schlechthin entziehen durfte; aus dem gleichen Grunde könnte es ermessensfehlerhaft sein, wenn er die Gewährung einer Zulage ohne sachliche Gründe abgelehnt hat. Gegen diese "abgeschwächte" Form der Unterbringung kann zudem der Dienstherr - wie oben erwähnt worden ist - anders als gegen die rechtsgleiche Wiederverwendung dienstliche Belange in der Regel nicht ins Feld führen. Auch unter diesen Gesichtspunkten ist jedoch nicht erkennbar, daß die Beklagte ihr Ermessen - entgegen der im angefochtenen Urteil vertretenen Auffassung - fehlerhaft ausgeübt hat.

Die Ablehnung der Gewährung einer Zulage beruht nach den Feststellungen des Berufungsgerichts, die für das Revisionsgericht bindend sind, auf der Erwägung der Beklagten, daß ihr anderenfalls eine in ihrem Ausmaß nicht übersehbare finanzielle Belastung erwachsen könnte. Die Auffassung der Revision, daß fiskalische Erwägungen dem Antrag auf Gewährung der Zulage nicht entgegengehalten werden dürften, ist irrig. Gerade die Rücksichtnahme auf die Finanzhoheit war außer der Rücksichtnahme auf die Personalhoheit der Grund dafür, daß der Bundesgesetzgeber nur dem Bund die in § 18 b G 131 geregelten Pflichten auferlegt hat. Sollte hiernach die von § 18 b abweichende Regelung des § 18 a G 131 die übrigen Dienstherren im Bundesgebiet vor nicht übersehbaren finanziellen Leistungen bewahren, so muß es aber dem einzelnen Dienstherrn erlaubt sein, die Gewährung einer Zulage abzulehnen, wenn er nicht übersehen kann, wie sich diese Zulage künftig auf seinen Haushalt auswirken wird. Demgegenüber greift der Hinweis auf die Fürsorgepflicht nicht durch. Denn die dem einzelnen an der Unterbringung teilnehmenden Beamten geschuldete Fürsorgepflicht muß grundsätzlich hinter der - der Allgemeinheit gegenüber bestehenden - Pflicht des Dienstherrn zurücktreten, für eine geordnete und sparsame Finanzwirtschaft zu sorgen.

Richtig ist schließlich auch die von dem Berufungsgericht vertretene Auffassung, daß der Kläger keine Rechte aus dem Antrag des Amtsairektors auf Zusicherung des in § 18 a G 131 vorgesehenen Zuschusses und aus der Aufnahme der Zulage in den Haushalt der Beklagten für das Jahr 1958 herleiten könne. Haushaltsmaßnahmen und Haushaltsgesetze können Ansprüche und Verbindlichkeiten Dritter nicht begründen (BVerwGE 10, 112 [113]).

Die Revision ist hiernach zurückzuweisen.

Die Kostenentscheidung beruht auf § 154 Abs. 2 der Verwaltungsgerichtsordnung vom 21. Januar 1960 (BGBl. I S. 17).